基層治理為何變難

桂華

2000年以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滲透加深和人口流動(dòng)范圍加大，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了劇烈變遷。過去二十年間，我國(guó)農(nóng)村基層治理發(fā)生了巨大變化。常在農(nóng)村調(diào)研的人都會(huì)感受到，大概是在2000年左右，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系緩和。這一時(shí)期國(guó)家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，開始給農(nóng)民補(bǔ)貼。另外，伴隨著“80后”一代成為生育主體，計(jì)劃生育政策也逐步被農(nóng)民主動(dòng)接受，農(nóng)村計(jì)生工作開始變得好做了。

在一般人的想象中，這之后國(guó)家不找農(nóng)民收錢，還向農(nóng)民發(fā)錢，鄉(xiāng)村治理工作應(yīng)該變得好做。實(shí)際情形卻是基層干部普遍反映農(nóng)村工作比過去更難，現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部的壓力比過去大得多。當(dāng)前年輕人都不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，一些考取鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的大學(xué)畢業(yè)生，過不了幾年就千方百計(jì)地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)走。

從工作內(nèi)容上看，2000年之前農(nóng)村工作中的硬任務(wù)多，盡管做起來不容易，但是鄉(xiāng)村干部有辦法執(zhí)行。農(nóng)村基層治理從強(qiáng)制執(zhí)行走向了“擺平理順”。之后，農(nóng)村工作是服務(wù)性質(zhì)的，國(guó)家對(duì)基層政府的要求高，處處設(shè)“紅線”，基層干部缺乏執(zhí)行政策的手段?；鶎痈刹康膲毫Ψ从郴鶎又卫磉壿嫷淖兓?/p>

稅費(fèi)改革觸發(fā)基層治理變化

稅費(fèi)改革是觸發(fā)農(nóng)村基層治理變化的直接因素。與之相關(guān)，國(guó)家、基層政府與農(nóng)民的三方關(guān)系也發(fā)生了巨大變化。

稅費(fèi)改革之前，國(guó)家能力有限，無法直接為農(nóng)村提供公共服務(wù)，也無法建立起自上而下統(tǒng)一的農(nóng)村治理體系。當(dāng)時(shí)國(guó)家要向農(nóng)民收稅，基層公共服務(wù)和治理成本由農(nóng)民承擔(dān)，“三提五統(tǒng)”由基層收取，用于基層治理開支。那個(gè)時(shí)期，國(guó)家依靠基層政府向農(nóng)民收稅和執(zhí)行計(jì)劃生育政策，對(duì)基層政府的控制較松;基層政府在工作中具備自由行動(dòng)空間;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年只要完成縣政府下達(dá)的主要工作任務(wù)，再保證下面不發(fā)生惡性事件就行了。

取消農(nóng)業(yè)稅最直接的效果是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更深層次的效果是調(diào)整了國(guó)家、基層政府與農(nóng)民三者間的關(guān)系。

取消農(nóng)業(yè)稅之后，國(guó)家不再依靠基層政府向農(nóng)民收稅，因此有條件強(qiáng)化對(duì)基層政府的監(jiān)控，并倒逼基層政府改變作風(fēng)。這一時(shí)期，國(guó)家提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，依法治國(guó)逐步推進(jìn)，基層治理也被納入這個(gè)大的范圍。這一轉(zhuǎn)變帶動(dòng)了基層治理的“大氣候”發(fā)生調(diào)整，即國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系從“國(guó)家本位”和“農(nóng)民義務(wù)本位”，調(diào)整為“農(nóng)民權(quán)利本位”。

服務(wù)型政府并非一朝一夕完成

九十年代后期，“三農(nóng)”問題頻發(fā)?！叭r(nóng)”問題有宏觀體制上的原因，也與基層政府執(zhí)行政策時(shí)的不規(guī)范行為有關(guān)系。改革的板子最后打到基層上。

稅費(fèi)改革之后，啟動(dòng)了農(nóng)村基層綜合配套改革，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)工作人員被清退。同時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)惠農(nóng)政策和投入惠農(nóng)資金，如今“三農(nóng)”財(cái)政支出已經(jīng)超過兩萬億。國(guó)家在農(nóng)民心目中的形象越來越正面，而農(nóng)民對(duì)基層政府的看法，還停留在九十年代。

國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層的印象，也是一定程度上停留在九十年代。例如，農(nóng)村經(jīng)管部門中一直保留有農(nóng)民負(fù)擔(dān)科，監(jiān)督基層收費(fèi)行為。實(shí)際上，現(xiàn)在農(nóng)村干部連“一事一議”這類符合政策的籌資酬勞任務(wù)都難完成，更別說找農(nóng)民收費(fèi)?，F(xiàn)在對(duì)基層的考核上，如何減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然是考核重點(diǎn)，如考核未通過，對(duì)其實(shí)施“一票否決”。

不找農(nóng)民收費(fèi)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府也被定位為“服務(wù)型”。問題是中央提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，更大程度上調(diào)整政府工作理念。在實(shí)踐中，想要在基層建立起完整的“服務(wù)”體系，并非一朝一夕能完成。

稅費(fèi)改革之后，由于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，基層政府喪失了過去在農(nóng)民面前的強(qiáng)勢(shì)地位?，F(xiàn)在農(nóng)民很容易地通過信訪、市長(zhǎng)熱線等渠道，投訴基層政府。12345市長(zhǎng)熱線正逐步向農(nóng)村鋪開。若有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在農(nóng)民找其辦事時(shí)態(tài)度不好，農(nóng)民拿起電話就可以投訴。

通過這一套體系設(shè)置，基層政府工作的作風(fēng)有很大轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村干部的官本位思想逐漸退出，農(nóng)民在基層干部面前的強(qiáng)勢(shì)地位也逐漸樹立，相對(duì)于稅費(fèi)改革之前，發(fā)生了翻天覆地的變化。

現(xiàn)在的難題在于，就像過去政府與農(nóng)民關(guān)系是單向的，現(xiàn)在農(nóng)民在基層政府面前的強(qiáng)勢(shì)地位也是單向的。即，基層政府對(duì)于農(nóng)民的“服務(wù)型”關(guān)系，缺乏制度上的約束。

譬如，凡是農(nóng)民撥打12345市長(zhǎng)熱線反映訴求，相關(guān)部門都要按照規(guī)定在限定時(shí)間內(nèi)處理和回復(fù)，并且處理后還有其他部門回訪，從被服務(wù)對(duì)象的滿意度方面考核政府相關(guān)部門的工作態(tài)度。農(nóng)民可以為任何事情撥打市長(zhǎng)熱線，無論訴求合理與否，都要處理。對(duì)于不合理的訴求，甚至對(duì)那些對(duì)鄉(xiāng)村干部有意見而惡意撥打市長(zhǎng)熱線的行為，也沒有手段約束。在正常的制度體系下，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的。只講保障農(nóng)民權(quán)利，不講農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)，這樣的基層治理關(guān)系，無法長(zhǎng)久維系。

真正成熟的“服務(wù)型”關(guān)系，建立在基層政府與農(nóng)民關(guān)系制度化的基礎(chǔ)上。當(dāng)前國(guó)家倡導(dǎo)的“服務(wù)型政府”目標(biāo)和依法治國(guó)理念，主要針對(duì)的是基層政府，對(duì)農(nóng)民的要求還比較低。

在鄉(xiāng)村治理工作中，并非所有的農(nóng)民都是“弱者”，也并非凡是農(nóng)民提出的訴求都是合理的。

“擺平理順”的基層治理邏輯

我們?cè)诨鶎诱{(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)基層人力物力過多地耗費(fèi)在應(yīng)付一些農(nóng)民的無理訴求上時(shí)，基層政府回應(yīng)農(nóng)民的合理訴求的能力，自然會(huì)打折扣。

現(xiàn)在農(nóng)村基層工作中流傳著“會(huì)哭的孩子有奶吃”的說法。也就是說，越是不講道理的農(nóng)民，越是會(huì)鬧的農(nóng)民，他們的訴求就越會(huì)得到滿足。這反映了基層治理的不正常邏輯。

首先，國(guó)家沒有賦予基層政府區(qū)分農(nóng)民合理訴求的能力。

其次，在基層治理中，越是滿足農(nóng)民不合理的訴求，就越會(huì)助長(zhǎng)鼓勵(lì)農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)“釘子戶”的風(fēng)氣?；鶎痈刹勘M管也知道這一點(diǎn)，卻是無計(jì)可施。

“擺平理順”就是道理。在此背景下，利益安撫就成了基層工作的最有效手段。一些基層工作中就出現(xiàn)了“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的辦法。

因此，目前的農(nóng)村基層治理，距離建設(shè)“服務(wù)型政府”目標(biāo)和依法治國(guó)落地生根，還有較長(zhǎng)的路要走。當(dāng)前要做的是，打破對(duì)基層治理的想象，打破對(duì)基層干部的刻板印象，從實(shí)踐的角度建立國(guó)家、基層政府和農(nóng)民的相對(duì)平衡關(guān)系。這其中的第一步是，要按照法治原則，對(duì)農(nóng)民訴求作出區(qū)分。

（作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授，博士生導(dǎo)師）