我國公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的不足與優(yōu)化措施研究

包玉華 趙軍如

摘 要：隨著公眾環(huán)保意識和法律思維的提升，人們參與環(huán)境保護(hù)逐漸成為解決環(huán)境危機(jī)、維護(hù)生態(tài)可持續(xù)性的重要舉措，應(yīng)從法律層面保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，順應(yīng)環(huán)保發(fā)展的時(shí)代趨勢。本文簡單概述公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的重要內(nèi)容，基于立法參與制度、行政參與制度、司法參與制度三個(gè)維度，詳細(xì)分析當(dāng)前公眾參與環(huán)境保護(hù)在立法層面、行政層面、司法層面等存在的問題，并提出相應(yīng)的全相關(guān)法律法規(guī)、完善公眾參與機(jī)制、健全司法救濟(jì)制度等優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境保護(hù)；法律制度；參與機(jī)制

中圖分類號：D23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）04-0290-03

基金項(xiàng)目：東北林業(yè)大學(xué)質(zhì)量工程項(xiàng)目“以社會需求為導(dǎo)向的地方高校環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐教學(xué)體系研究”（2018PPJY40）

公眾不僅制造環(huán)境問題，也受到環(huán)境污染的威脅，應(yīng)借助法律手段促使其參與環(huán)境保護(hù)，全面履行環(huán)保義務(wù)，并對污染環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督。深入研究公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的缺陷，有利于確保環(huán)境保護(hù)法律體系構(gòu)建的針對性和有效性，使法律制度彰顯人民意志，激勵(lì)公眾從多維度參與環(huán)境保護(hù)。

一、我國公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的重要內(nèi)容

（一）環(huán)境立法參與制度

立法應(yīng)反映現(xiàn)實(shí)需求，公眾有權(quán)參與立法過程，根據(jù)法定程序表達(dá)訴求、提出異議，公眾可通過兩種途徑參與環(huán)境立法。一是立法機(jī)關(guān)完成環(huán)境立法草案后，會采取多種方式向公眾征求意見，組織座談會、聽證會等活動(dòng)，切實(shí)保障公眾的立法參與權(quán)；二是通過人大代表行使權(quán)利，間接參與環(huán)境法律的制定與修改。環(huán)境立法具有極強(qiáng)的嚴(yán)謹(jǐn)性、專業(yè)性，立法過程應(yīng)全面考慮公眾訴求，暢通公眾參與渠道，完善參與機(jī)制，體現(xiàn)公眾在環(huán)境立法環(huán)節(jié)的重大作用[1]。

（二）環(huán)境行政參與制度

1.環(huán)境行政執(zhí)法參與

一是以有效途徑監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為，確保其合法合理，切實(shí)保障社會的環(huán)境秩序，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的價(jià)值；二是公眾可根據(jù)自身所掌握的環(huán)境信息，協(xié)助執(zhí)法機(jī)關(guān)完成行政執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法深度，節(jié)省執(zhí)法成本。例如，檢舉破壞環(huán)境的行為、提供詳實(shí)的環(huán)境信息等。

2.環(huán)境行政決策參與

環(huán)境保護(hù)關(guān)乎國計(jì)民生，公眾有權(quán)以社區(qū)組織、聽證會、投票等方式參與環(huán)境行政決策，提升政府決策的科學(xué)性與可行性。例如，公眾有權(quán)對高污染項(xiàng)目的相關(guān)決策提出意見，參與制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評過程、環(huán)保調(diào)查等[2]。

（三）環(huán)境司法參與制度

司法救濟(jì)是公眾權(quán)益的重要保障。對于非法破壞環(huán)境的行為，公眾有權(quán)提起環(huán)境訴訟，及時(shí)維護(hù)生態(tài)利益，要求侵權(quán)者承擔(dān)相應(yīng)的訴訟結(jié)果，保障自身財(cái)產(chǎn)和人身安全。社會公益團(tuán)體、人民檢察院等主體為保護(hù)公共環(huán)境利益提出訴訟，稱為環(huán)境公益訴訟，對維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境具有重大意義。

（四）環(huán)境監(jiān)督參與機(jī)制

在環(huán)境保護(hù)過程中，公眾有權(quán)對環(huán)境法律和政策、現(xiàn)實(shí)環(huán)境狀況、環(huán)境信息披露等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定公眾享有環(huán)境信息的知情權(quán)，環(huán)保部門、相關(guān)企業(yè)應(yīng)按期公示環(huán)境質(zhì)量報(bào)告，保證環(huán)境信息公開透明，為公眾行使監(jiān)督權(quán)奠定基礎(chǔ)。應(yīng)完善環(huán)境信息公布機(jī)制，督促政府和企業(yè)暢通環(huán)境信息的開放渠道，并及時(shí)推廣環(huán)境保護(hù)政策，提升公眾參與環(huán)保的意識，理性監(jiān)督環(huán)保制度落實(shí)中的不良行為[3]。

二、我國公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的不足

（一）公眾參與環(huán)境立法層面的不足

1.公眾缺乏參與意識

公眾參與要求公民具有良好的自主意識，并全面掌握參與形式、目的、程序等內(nèi)容。在環(huán)境立法階段，公眾普遍缺乏參與意識。一是由于公眾尚未正確認(rèn)知環(huán)境立法，傾向于被動(dòng)接受和實(shí)施法律內(nèi)容，無法發(fā)揮自身在立法過程中的重要價(jià)值；二是由于法律思維和程序機(jī)制的缺失，使環(huán)境立法環(huán)節(jié)中的征求公眾意見、立法聽證會等活動(dòng)流于形式，公眾參與深度不足，無法培養(yǎng)其參與的熱情與能力。

2.公眾參與缺乏權(quán)利基礎(chǔ)

我國憲法保障公民參與立法的權(quán)利，但并未將環(huán)境權(quán)規(guī)定為公民的基本權(quán)利，其他法律也未能明確公民的環(huán)境權(quán)，無法突顯公民在環(huán)境立法階段的重要作用。就實(shí)際情況而言，國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定環(huán)境保護(hù)法律與政策，比較注重公眾參與環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，對其應(yīng)享有的權(quán)利缺乏明確規(guī)定，使得公眾參與環(huán)境立法缺乏權(quán)利基礎(chǔ)。

3.缺乏程序性規(guī)定

環(huán)境立法具有專業(yè)性、科學(xué)性，公眾參與環(huán)境立法必須基于健全的法律程序，通過座談會、論證會、聽證會等方式全面參與立法活動(dòng)。但在現(xiàn)行法律中，尚未對公眾參與環(huán)境立法做出明確的程序性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐層面較為混亂。一方面各地僅能依照公平正義原則確定公眾參與程序，無法使用強(qiáng)制性，法律效力受到質(zhì)疑；另一方面部分背離公平正義原則的程序規(guī)定仍舊具有法律效力，不能體現(xiàn)公眾參與的實(shí)際價(jià)值[4]。

（二）公眾參與環(huán)境行政層面的不足

1.存在“末端參與”問題

由于制度層面的缺失以及價(jià)值觀念的影響，使得公眾無法全程參與環(huán)境執(zhí)法，僅在面對生態(tài)破壞、環(huán)境污染的嚴(yán)峻后果時(shí)，才對危害自身環(huán)境權(quán)益的行為進(jìn)行揭發(fā)和檢舉，突顯出“末端參與”的問題。在法律制度層面，對公眾環(huán)境權(quán)的保障未能體現(xiàn)出事前參與和過程參與，加之公眾維權(quán)意識薄弱、環(huán)境信息披露不到位，使公眾處于被動(dòng)參與的地位。此外，環(huán)境污染的危害后果較為復(fù)雜，且具有滯后性，末端參與很難全面彌補(bǔ)環(huán)境損害，甚至無法有效保護(hù)公眾權(quán)益，背離公眾參與機(jī)制的初衷。

2.公眾參與制度缺乏可行性

公眾參與環(huán)境行政應(yīng)基于詳實(shí)可靠的制度保障。但在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對公眾參與環(huán)境行政的規(guī)定僅停留于原則層面，對參與的具體途徑、程序、內(nèi)容等并未明確規(guī)定，參與制度缺乏可行性，無法切實(shí)指導(dǎo)和激勵(lì)公眾參與環(huán)境行政過程。例如，法律規(guī)定政府在審批高污染項(xiàng)目之前，應(yīng)組織論證會、聽證會，廣泛收集公眾意見，但并未對公眾參與的具體流程、行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，無法有效維護(hù)公眾參與環(huán)境行政的權(quán)益。

3.傳統(tǒng)法律文化的制約

在新時(shí)代背景下，法律致力于保障人民利益，鼓勵(lì)公眾全面參與法律實(shí)踐，積極履行義務(wù)，并享有權(quán)益。但由于傳統(tǒng)法律文化的制約，公眾尚未形成全新的法律思維，無法主動(dòng)監(jiān)督環(huán)境行政行為，傾向于采取明哲保身的態(tài)度，不利于發(fā)揮公眾對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督作用。此外，部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法過于追求效率，無法保障實(shí)質(zhì)公平，該模式助長了公眾對行政權(quán)的不當(dāng)認(rèn)知，法律思維受到限制，維權(quán)意識薄弱，妨礙公眾參與環(huán)境行政過程。

（三）公眾參與環(huán)境司法層面的不足

1.救濟(jì)機(jī)制不完善

當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，公眾有權(quán)提起訴訟，申請司法救助，維護(hù)自身的合法權(quán)益。但當(dāng)前環(huán)境侵權(quán)案件的救濟(jì)機(jī)制存在缺陷。首先，環(huán)境侵權(quán)具有特殊性，損害過程較為復(fù)雜，損害結(jié)果很難恢復(fù)，但司法救濟(jì)僅能保障公眾事后維權(quán)，往往造成嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)，且增加救濟(jì)成本[5]。其次，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益要求公眾具備相關(guān)的專業(yè)知識，但部分公眾文化水平偏低，無法全面掌握侵權(quán)信息，與被告實(shí)力懸殊，且存在信息不對稱，很難憑借一己之力維護(hù)自身權(quán)益。最后，環(huán)境公益訴訟機(jī)制存在缺陷?，F(xiàn)行環(huán)境公益訴訟可行性較低，主體資格限定過嚴(yán)，不僅排除個(gè)人提出環(huán)境公益訴訟的資格，也嚴(yán)格限定社會組織的資格，加之相關(guān)法律規(guī)定缺乏具體性，打擊公眾參與環(huán)境司法的積極性。

2.環(huán)境犯罪的刑事治理缺乏公眾參與

環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益是地方發(fā)展必須權(quán)衡的兩大問題，很多環(huán)境危機(jī)都源于片面追求經(jīng)濟(jì)利益。治理環(huán)境刑事犯罪重點(diǎn)依賴當(dāng)?shù)卣撸婕爱?dāng)?shù)囟唐诮?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，部分地方政府機(jī)關(guān)無法平衡經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系，排斥公眾參與環(huán)境刑事犯罪治理的權(quán)利，挫傷公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

三、我國公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度的完善措施

（一）優(yōu)化公眾參與環(huán)境立法法律制度

1.健全相關(guān)法律法規(guī)

隨著公眾環(huán)保意識的覺醒，需強(qiáng)化環(huán)境立法，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律依據(jù)。應(yīng)積極推動(dòng)環(huán)境權(quán)加入憲法，將其規(guī)定為公眾的基本權(quán)利，明確環(huán)境權(quán)的法律地位。一方面為其他環(huán)境法律法規(guī)的制定與實(shí)施提供憲法基礎(chǔ)，從根本上保障公眾的環(huán)境權(quán)益；另一方面為公眾參與環(huán)境保護(hù)奠定法律依據(jù)，提升公眾維權(quán)意識，促使公眾從多維度參與環(huán)境保護(hù)[6]。目前，我國環(huán)境立法趨于成熟，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，制定各項(xiàng)單行法律法規(guī)，結(jié)合各種地方性規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成較為完善的法律體系，全面保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。但各項(xiàng)法律制度中關(guān)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定較為分散、模糊，在環(huán)境權(quán)加入憲法的基礎(chǔ)上，相關(guān)法律也應(yīng)作出適當(dāng)調(diào)整，切實(shí)保障公眾環(huán)境權(quán)，健全公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)。

2.完善立法聽證制度

立法聽證是保障立法合理性、科學(xué)性的必要途徑。部分國家將立法聽證視為法律生效的要素，申請舉行聽證會的主體不限于政府，公眾和企業(yè)也有權(quán)申請，有效保障聽證會的客觀公正，真正體現(xiàn)民主立法。我國當(dāng)前仍踐行政府主導(dǎo)的聽證制度，公眾無權(quán)決定聽證會是否舉辦，聽證程序由政府規(guī)定，且公眾意見缺乏影響力。為切實(shí)發(fā)揮立法聽證的價(jià)值，應(yīng)致力于完善立法聽證制度，打破政府主導(dǎo)的單一模式，由政府和公眾協(xié)商確定聽證機(jī)制，提升公眾參與立法聽證的積極性，保障公眾參與環(huán)境立法的規(guī)范性和科學(xué)性。

（二）優(yōu)化公眾參與環(huán)境行政法律制度

1.完善公眾參與機(jī)制

針對“末端參與”問題，應(yīng)健全公眾參與環(huán)境行政的制度，全面保障公眾監(jiān)督、支持環(huán)境決策和實(shí)施的權(quán)利。一是明確規(guī)定公眾參與事項(xiàng)的范疇，并明晰其參與程序，激勵(lì)公眾參與環(huán)境決策的全過程，消除事后參與的弊端[7]。二是擴(kuò)展公眾參與途徑，除傳統(tǒng)方式之外，可搭建相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺，及時(shí)收集公眾對環(huán)境行政執(zhí)法和決策的意見，并公布環(huán)境信息，反饋意見的采納情況。以地下水資源保護(hù)為例，2017年網(wǎng)傳山東部分酒精廠、化工廠“深井排污”，嚴(yán)重危害地下水資源，面對大肆蔓延的網(wǎng)絡(luò)輿論，政府部門迅速部署，對上千家企業(yè)展開暗訪調(diào)查，并公開舉報(bào)電話、搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，得到公眾積極反饋，收獲大量有效線索。公眾協(xié)助環(huán)保廳人員展開工作，查處多家違法排污企業(yè)，及時(shí)遏制地下水污染。三是發(fā)揮公眾對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督作用，一方面明確公眾的監(jiān)督權(quán)，另一方面設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾揭發(fā)、檢舉不法環(huán)境行政行為的積極性。

2.健全民意調(diào)查機(jī)制

民意調(diào)查有利于體現(xiàn)政治民主，提升政府環(huán)境決策的可行性和合理性。尤其對于存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，在批準(zhǔn)建設(shè)之前，必須廣泛收集公眾意見，利用多元渠道與公眾互動(dòng)交流，并詳細(xì)制訂參與的程序和方式，組織論證會、聽證會，使得政府環(huán)境決策符合生態(tài)利益，保障公眾環(huán)境權(quán)益。此外，為激勵(lì)公眾參與的積極性，應(yīng)搭建持久可靠的民意調(diào)查渠道，隨時(shí)掌握公眾對環(huán)境行政行為的觀點(diǎn)和意見，并及時(shí)就相關(guān)問題進(jìn)行互動(dòng)，保障公眾持續(xù)參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)益。

（三）優(yōu)化公眾參與環(huán)境司法法律制度

1.健全司法救濟(jì)制度

一是優(yōu)化環(huán)境公益訴訟機(jī)制，一方面對訴訟主體的資格作出調(diào)整，另一方面為環(huán)境公益訴訟提供一定的經(jīng)濟(jì)支持，促使社會組織順利完成訴訟活動(dòng)；二是由于環(huán)境侵權(quán)較為特殊，訴訟雙方存在信息不對稱的問題，應(yīng)對訴訟中的舉證責(zé)任分配進(jìn)行調(diào)整，保障訴訟過程的公平正義[8]。

2.強(qiáng)化環(huán)境犯罪刑事治理的公眾參與

根據(jù)現(xiàn)行法律，除特殊情形之外，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境刑事訴訟，對于公眾自訴有嚴(yán)苛的條件限制，且自訴案件不包括環(huán)境犯罪案件。而環(huán)境犯罪較為特殊，往往會造成嚴(yán)峻的危害后果，容易與其他因素相結(jié)合，引發(fā)生態(tài)危機(jī)，導(dǎo)致長期負(fù)面影響?；谶@樣的復(fù)雜性，應(yīng)重新考量環(huán)境犯罪問題，賦予公眾提起自訴的權(quán)利。

四、結(jié)語

綜上所述，環(huán)境問題與人類生存和發(fā)展息息相關(guān)，且具有廣泛性和復(fù)雜性，單純依靠政府保護(hù)和治理無法應(yīng)對當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)，應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，并將其上升至法律層面。建立完善的環(huán)境法律體系，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境立法、執(zhí)法等，充分發(fā)揮監(jiān)督和支持作用，協(xié)助政府部門保護(hù)環(huán)境、治理環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]周文翠，于景志.共建共享治理觀下新時(shí)代環(huán)境治理的公眾參與[J].學(xué)術(shù)交流，2018（11）：22-23.

[2]朱謙楚晨.環(huán)境影響評價(jià)過程中應(yīng)突出公眾對環(huán)境公益之維護(hù)[J].江淮論壇，2019，294（2）：2-4.

[3]陸小成.生態(tài)文明視域下城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)證研究——以北京市為例[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（6）：18-22.

[4]胡文婧.公眾參與視域下我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（10）：89-90+30-31.

[5]鞠巍，唐華榮.基于文化視角的民族地區(qū)生態(tài)文明公眾參與方式研究[J].理論與改革，2015（4）：63-65.

[6]白永亮，程奧星，成金華.水生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與意愿——5個(gè)國家級試點(diǎn)城市的1379份問卷調(diào)查[J].資源科學(xué)，2019（8）：15-16.

[7]盧青.生態(tài)安全公眾參與的實(shí)現(xiàn)[J].求索，2015（9）：10-13.

[8]程進(jìn)，周馮琦.生態(tài)文明建設(shè)的法治進(jìn)程——基于環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的環(huán)境公益訴訟發(fā)展[J].毛澤東鄧小平理論研究，2016（10）：29-34.

（責(zé)任編輯：李凌峰）