淺談脫貧攻堅融資風險分析及防范機制建設

戴軍 戴維斯

摘要：在中央扶貧政策的“組合拳”中，金融扶貧是“重頭戲”。在整個扶貧過程中，金融扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措和重要支撐，在這一過程中，有效的融資方式是重要一環(huán)。而有效性是建立在融資風險的深入分析以及相應的防范機制建設上的，因此有必要深入分析融資風險，并有針對性的建立風險防范機制，以期對我國脫貧攻堅工作盡綿薄之力。

關鍵詞：金融扶貧;脫貧攻堅;融資風險;風險防范機制

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在更加突出的位置，作為實現(xiàn)全面小康社會和實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點工作。金融支持是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施，金融扶貧過程中風險防范是值得深究的問題。

1.有效融資面臨的主要風險

經(jīng)過幾年探索，我國現(xiàn)已實行的扶貧模式包括：PPP模式、政府購買服務模式、“準公益性基礎設施+土地一級開發(fā)”模式、完全市場化融資模式、產(chǎn)業(yè)扶貧融資模式、“小額農(nóng)貸”投融資模式。而上述模式在實行以來，面對的風險可歸納如下：

1.1政策風險

脫貧攻堅本身是一項系統(tǒng)性攻堅工程，涵蓋領域廣、精準要求高，基本覆蓋了經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，又是長期以來形成的發(fā)展“最短板”，此外，貧困縣本級及下級地方政府在政策執(zhí)行層面還面臨一些復雜情況，比如可能存在政策不契合本地需求、領導干部思想不解放、受助群眾不進取等因素導致的政策宣傳不到位、政策執(zhí)行有時差、政策配套不完善等問題造成的政策落實緩慢、項目推進受阻等情況。

1.2財政增收風險

脫貧攻堅工作單純依靠市場機制和貧困主體自身發(fā)展難以解決的，除了政策支撐外，具有典型的財政依賴性，需要大量的財政投入，對各級政府尤其是地方政府財政增收能力提出了較高要求，在經(jīng)濟新常態(tài)下貧困縣面臨一定的財政增收難度。

1.3新增融資受限風險

貧困縣集“山區(qū)、民族、宗教、貧困、老區(qū)”等特征為一體，經(jīng)濟基礎差、貧困程度大、脫貧任務重，地方政府可用融資資源基本已經(jīng)得到了充分開發(fā)，新增融資難度大。通過省級政府發(fā)債融資還受到很多因素限制，而對地方政府負債能力的評估仍然是發(fā)債的重要依據(jù);金融機構授信以抵押物和擔保為主，市場化融資能力受到大幅限制。

1.4政府與社會資本合作項目風險

政府與社會資本合作（PPP）模式中，政府與市場的職能邊界仍有待進一步明晰，法律環(huán)境、產(chǎn)權保護、政商關系有待進一步優(yōu)化，信用結構、實施形式和交易模式有待進一步完善。就貧困縣而言，一方面，尚缺乏針對政府與社會資本合作（PPP）模式可操作性的指導性文件和操作性指南，貧困縣政府在推動和整合項目過程中難以做到有的放矢;另一方面，尚缺乏項目整體的策劃、包裝、整合、推介和落地能力，即便項目落地也可能面臨融資、經(jīng)營、還款等環(huán)節(jié)的風險。

2.風險防范機制建設

2.1強化政府性債務管理機制

樹立預算績效管理觀念。推進預算績效管理、健全績效評估機制，是提高財政科學化、規(guī)范化、精細化管理的客觀要求，也是地方政府加強資金管理、提高資金使用績效的有效途徑。樹立理性科學投資觀念。貧困縣脫貧攻堅、全面小康任務繁重，而各級財政資金較為有限，必須建立脫貧攻堅項目投資預算、過程控制與績效評估機制，將有限的資金和資源投入到最需要建設的項目中去，以最低的成本和最小的投入換取脫貧攻堅項目建設的完成，突出重點解決脫貧攻堅、全面小康任務的關鍵環(huán)節(jié)。

2.2建立脫貧攻堅項目全程動態(tài)評估機制

在脫貧攻堅項目建設前期，采用科學方法對單個項目或多個關聯(lián)項目的社會、經(jīng)濟、財務、生態(tài)環(huán)境等綜合效益，進行全面系統(tǒng)的分析、評估，判斷脫貧攻堅項目建設的必要性、重要性。再將單個項目或者多個關聯(lián)項目納入貧困縣脫貧攻堅項目庫中考慮，對項目庫內(nèi)項目按照重要性和先后性進行排序，在資金和資源有限的條件下優(yōu)先保障那些最有利于貧困縣脫貧攻堅、全面小康的項目建設。

對正在建設的項目進行工程進度和財務管理等方面進行動態(tài)跟蹤評估，主要包括：建設管理制度執(zhí)行情況、工程進度及質(zhì)量控制情況、各項合同執(zhí)行情況、投資概算預算執(zhí)行情況、財務管理及會計核算情況、建設資金到位和使用管理情況、建設工期及施工管理水平、環(huán)境影響評估等。

對建成投入運營（或交付使用）的建設項目。進行全面系統(tǒng)的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益等綜合效益的評估和評價，以及從是否嚴格執(zhí)行脫貧攻堅項目管理和審計要求、是否達到預期目標和程度進行評估。探索引入第三方評估，改變以往政府主導建設項目“自拉自唱”的工作方式，提高脫貧攻堅項目綜合效益評估的科學性和準確性。

2020年是脫貧攻堅和全面小康建設的決勝之年，政府性債務和平臺債務預計將達到峰值和最大承受度，有必要再次深入分析融資風險，并有針對性的建立風險防范機制，以期對我國脫貧攻堅工作盡綿薄之力。

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