國(guó)土空間規(guī)劃背景下的北京市村莊規(guī)劃探索

孫江波

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)村莊規(guī)劃有了新的定位，提出了新的要求。本文在北京市村莊規(guī)劃實(shí)踐基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制內(nèi)容與方法，探討村莊規(guī)劃難點(diǎn)，并提出：“區(qū)域統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃;厘清現(xiàn)狀，多規(guī)融合;提煉特色，生態(tài)振興”的規(guī)劃建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)

一、引言

2019年1月《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督管理實(shí)施的若干意見(jiàn)》通過(guò)審議，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。[1]國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃有了新的要求，是當(dāng)今規(guī)劃界的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者有幸參與北京市若干村的村莊規(guī)劃，本文在總結(jié)實(shí)際案例經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研究村莊規(guī)劃有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，有助于鄉(xiāng)村振興建設(shè)，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、村莊規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。[2]

村莊規(guī)劃要整合村莊建設(shè)規(guī)劃與村土地利用規(guī)劃，是“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃，不僅包含土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等規(guī)劃內(nèi)容，還側(cè)重建設(shè)項(xiàng)目的落地實(shí)施。

三、村莊規(guī)劃要求

（一）國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的主要任務(wù)

國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的主要任務(wù)有：統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施布局，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局，統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)，明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目。

北京市村莊規(guī)劃要求

（1）分類引導(dǎo)

根據(jù)村莊發(fā)展的主要影響要素，行政村莊劃分為四種類型：城鎮(zhèn)集建型、整體搬遷型、特色提升型、整治完善型。針對(duì)不同類型的村莊，應(yīng)因村施策、分類指導(dǎo)。

（2）減量提質(zhì)

以“集約高效、減量提質(zhì)”為原則，明確村莊建設(shè)用地管控目標(biāo)、規(guī)?？偭?。村莊建設(shè)用地減量以集體產(chǎn)業(yè)用地騰退集約整理為主，區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，落實(shí)減量任務(wù)，并以建設(shè)用地增減掛鉤為原則，應(yīng)拆除的要限期進(jìn)行拆除還綠。

（3）分區(qū)管控

強(qiáng)調(diào)關(guān)注村莊非建設(shè)用地的規(guī)劃管控，落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃（2016 年—2035 年）》提出的“兩線三區(qū)”市域空間分區(qū)管控要求，按照集中建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)對(duì)村莊地區(qū)進(jìn)行控制引導(dǎo)。[3]

四、村莊規(guī)劃實(shí)踐

（一）統(tǒng)籌技術(shù)，科學(xué)規(guī)劃

項(xiàng)目初期召開(kāi)技術(shù)對(duì)接會(huì)，由統(tǒng)籌組統(tǒng)籌村莊規(guī)劃的設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃深度，由專家團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的審查，提出修改意見(jiàn)。

派駐責(zé)任規(guī)劃師，并編寫駐村臺(tái)賬。通過(guò)責(zé)任規(guī)劃師駐村真正摸清村莊情況，并引導(dǎo)村民參與村莊規(guī)劃。

（二）厘清現(xiàn)狀，摸清家底

通過(guò)實(shí)地踏勘、入戶訪談等調(diào)研方式了解村莊基本情況;通過(guò)不漏一街一巷地摸排私搭亂建，整治農(nóng)村環(huán)境;通過(guò)與水務(wù)局、園林綠化局、文化旅游局等委辦局校核數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)上下貫通;通過(guò)多次與村領(lǐng)導(dǎo)班子和村民代表溝通，找出村莊發(fā)展痛點(diǎn)與村民生活需求。

本次規(guī)劃將2016年完成的城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃（兩圖合一）作為現(xiàn)狀主要參考依據(jù)。經(jīng)過(guò)實(shí)地踏勘校核“兩圖合一”，繪制正確現(xiàn)狀用地圖，摸清“家底”再規(guī)劃。

（三）多規(guī)合一，務(wù)實(shí)規(guī)劃

在坐標(biāo)一致、邊界吻合，多規(guī)合一的基礎(chǔ)上，針對(duì)村莊生產(chǎn)生活中的痛點(diǎn)和最迫切需求，編制本次規(guī)劃。明晰村莊目標(biāo)定位，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向;第二，與土地利用規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)化農(nóng)村住房布局，集約土地資源，落實(shí)減量提質(zhì)目標(biāo);第三，完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，保障每項(xiàng)設(shè)施用地合規(guī)合法并明確位置和規(guī)模;第四，傳承歷史文脈，延續(xù)傳統(tǒng)風(fēng)貌，綠化美化村莊，營(yíng)造舒適宜人的村居環(huán)境;第五，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，明確“兩線三區(qū)”的空間管控范圍，提出管控要求。第六，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的范圍、目標(biāo)與措施;第七，明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。

（四）同步編制并落實(shí)相關(guān)規(guī)劃

（1）落實(shí)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃要求，上下統(tǒng)一

通過(guò)上位國(guó)土空間規(guī)劃引導(dǎo)鎮(zhèn)中心區(qū)和其他集中建設(shè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)的布局，提出對(duì)現(xiàn)狀村莊保留、保護(hù)或撤并的規(guī)劃導(dǎo)向，劃定村莊集中建設(shè)區(qū)，做好發(fā)展引導(dǎo)。

村莊規(guī)劃充分落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模管控目標(biāo)，提出村莊建設(shè)用地管控要求、規(guī)?？偭?。

（2）同步編制實(shí)施方案，保障規(guī)劃落地

編制美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施方案，切實(shí)指導(dǎo)村莊建設(shè)，對(duì)符合專項(xiàng)建設(shè)條件的村莊進(jìn)行逐項(xiàng)完善，力爭(zhēng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)短板。明確村莊建設(shè)發(fā)展時(shí)序，保障規(guī)劃的落地實(shí)施。

（五）建立信息化管理數(shù)據(jù)庫(kù)

（1）建立“一張圖”

村莊規(guī)劃在坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的前提下，疊加各級(jí)各類規(guī)劃成果，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要空間開(kāi)發(fā)和管控措施落實(shí)在規(guī)劃總圖中，最終形成動(dòng)態(tài)更新的“一張圖”。[4]

（2）建立矢量數(shù)據(jù)庫(kù)

村莊規(guī)劃矢量成果統(tǒng)一采用北京地方坐標(biāo)，利用ArcGis計(jì)算機(jī)制圖軟件提交shp成果文件，統(tǒng)一在同一個(gè)信息細(xì)化管理數(shù)據(jù)庫(kù)。

圖2 信息化管理數(shù)據(jù)庫(kù)目錄結(jié)構(gòu)樣圖

資料來(lái)源：作者自繪

五、問(wèn)題與建議

（一）村莊規(guī)劃難點(diǎn)

（1）承載內(nèi)容過(guò)多

相較2019年前村莊規(guī)劃要求，規(guī)劃范圍由自然村（居民點(diǎn)）擴(kuò)展到行政村全域，規(guī)劃范圍廣;規(guī)劃內(nèi)容增加，設(shè)計(jì)費(fèi)用低，規(guī)劃服務(wù)周期長(zhǎng)。

（2）規(guī)劃深度增加

較原村莊規(guī)劃，為了下一步國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的構(gòu)建和公眾參與，在數(shù)據(jù)的精度、深度和成果的質(zhì)量上有了更高的要求。

（3）規(guī)劃涉及部門廣

村莊規(guī)劃涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、水務(wù)、園林、消防、林草等多個(gè)部門。需要解決的問(wèn)題多，規(guī)劃重點(diǎn)不突出的問(wèn)題明顯。

（二）村莊規(guī)劃問(wèn)題

規(guī)劃工作時(shí)序、流程混亂，政府主導(dǎo)下地方領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格化“帶節(jié)奏”，設(shè)計(jì)周期短，倉(cāng)促完成規(guī)劃編制工作，繼而出現(xiàn)規(guī)劃存在沖突、反復(fù)修改的問(wèn)題。

村莊生活生產(chǎn)相關(guān)的教育、醫(yī)療、健身娛樂(lè)、養(yǎng)老保障、環(huán)衛(wèi)消防等設(shè)施，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面統(tǒng)籌規(guī)劃，避免出現(xiàn)公共資源浪費(fèi)和服務(wù)盲區(qū)。

規(guī)劃產(chǎn)業(yè)定位雷同，大量的村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出現(xiàn)了同質(zhì)化、過(guò)空、過(guò)大等共性問(wèn)題。

（三）村莊規(guī)劃建議

（1）區(qū)域統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃

不應(yīng)“運(yùn)動(dòng)式”的編制村莊規(guī)劃，應(yīng)該突出重點(diǎn)，試點(diǎn)先行，有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。集約節(jié)約用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，聯(lián)村共建教育、醫(yī)療、健身娛樂(lè)、養(yǎng)老保障、環(huán)衛(wèi)消防等設(shè)施。

（2）厘清現(xiàn)狀，多規(guī)融合

摸清家底再規(guī)劃，不僅要要經(jīng)得住校核檢驗(yàn)，還要上下銜接、多規(guī)融合，最終繪制一張底圖。實(shí)行駐村規(guī)劃工作方式，同時(shí)同步編制實(shí)施方案，達(dá)到規(guī)劃落地性高、可行性強(qiáng)的目的。

（3）提煉特色，生態(tài)振興

保護(hù)歷史文化資源，修復(fù)特色風(fēng)貌。挖掘村莊特色，確定適合的村莊發(fā)展方向，塑造“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“一村一街巷”亮點(diǎn)工程。

處理好村莊發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，開(kāi)展土地整治和拆違還綠活動(dòng)，建設(shè)海綿鄉(xiāng)村。

六、結(jié)語(yǔ)展望

各地在編制村莊規(guī)劃時(shí)應(yīng)按照國(guó)土空間新規(guī)劃體系來(lái)構(gòu)建人與自然和諧共生的村莊發(fā)展新格局。本文以北京市為例初步探索國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容和方法，希望有助于后繼者更好的開(kāi)展新規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)[Z].2019.

[2]中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)[Z].2019.

[3]北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì).北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則（修訂稿）[Z].2019.

[4]自然資源部辦公廳.關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知[Z].2019.