國際難民法中不推回原則的適用

摘要：難民問題是當(dāng)代國際社會的熱點問題之一，而不推回原則作為國際難民法中最重要的原則，要求任何國家在面對難民時不得以任何方式將難民驅(qū)回到其生命或自由可能會受到威脅的領(lǐng)土的邊界。21世紀(jì)以來，隨著歐洲難民危機的爆發(fā)，不推回原則在適用中遇到了巨大的挑戰(zhàn)，該原則本身具有的局限性使得其在適用中產(chǎn)生許多爭議。

關(guān)鍵詞：難民;不推回原則;適用問題

一、不推回原則的適用對象

根據(jù)1951年《難民地位公約》（以下簡稱“公約”） 第一條第一款第二項的規(guī)定，“難民”這個詞應(yīng)適用于“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人?！备鶕?jù)1967年議定書第一條第二款，“難民”一詞是指公約第一條定義范圍內(nèi)的任何人，但該第一條第一款第二項內(nèi)“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并……”等字樣和“……由于上述事情”等字樣已經(jīng)刪除，不推回原則并不局限于那些被正式承認為難民的人。

1951年公約并沒有將難民定義為一個已經(jīng)正式被承認具有正當(dāng)理由畏懼迫害的人，它只是說這個詞應(yīng)當(dāng)適用于“具有正當(dāng)理由畏懼迫害的”任何人。也可以這樣理解：該人是否根據(jù)東道國的法定程序進行甄別，以及甄別的結(jié)果如何，這都是無關(guān)緊要的，只要該人符合1951年公約第一條第一款第二項規(guī)定的條件，就可以了?？傊?，他不是因為承認而變成一個難民，而是因為他是一個難民而被承認。

非法進入并且存在于一個國家領(lǐng)域之內(nèi)的難民往往沒有被有關(guān)國家正式承認為難民。但第三十一條排除了對這些人的懲罰。而對這一條唯一合理的解釋是懲罰不能施加于那些符合公約第一條第一款第二項定義的人身上，而不管他們是否被正式承認。在第三十一條適用的范圍內(nèi) （不管符合難民定義的人是否被正式承認），同樣的分析必須適用于公約第三十三條第一款。將非法入境者推回會將其置于比施加懲罰更加危險的境地。

二、不推回原則的禁止行為

（一） 不驅(qū)逐

1951年《難民地位公約》規(guī)定了難民不推回原則中的不驅(qū)逐，既第三十二條：“任何國家都不得以任何方式驅(qū)逐其領(lǐng)土內(nèi)的合法難民，但當(dāng)該難民危害東道國安全和嚴(yán)重擾亂東道國秩序時，東道國可以在允許難民申訴，向有關(guān)國家內(nèi)機關(guān)提交有利于自己的證據(jù)的前提作出合法判決后對其驅(qū)逐出境。”不驅(qū)逐是不推回原則保護難民的重要內(nèi)容，公約用整個三十二條清晰明確的強調(diào)了不驅(qū)逐的條款。但是三十二條在著重保護難民和尊重難民人權(quán)的同時，將“合法”和國家安全納入考慮范圍。這其實是國際社會在針對難民問題上成熟的表現(xiàn)，調(diào)和了人權(quán)和國家權(quán)利之間的矛盾，起到了一個平衡效果。

（二）禁止引渡

引渡制度為國家懲戒犯罪和有效行使管轄權(quán)提供了有力的保障，是國際司法協(xié)助中一項重要的制度。1980年聯(lián)合國難民署第31屆會議探討了關(guān)于難民引渡的問題，決議認為“各國在訂立有關(guān)引渡的法律文件或雙邊、多邊條約時，應(yīng)該充分考慮難民不推回原則。避免難民被引渡到他們有充分正當(dāng)理由可能會受到威脅的國家?！痹趪覍嵺`中，雖然各國對不推回的理解稍有差別，但大部分國家都認為禁止引渡應(yīng)當(dāng)被納入不推回原則。根據(jù)難民不推回原則的宗旨和通過國際法律文件的規(guī)定以及國際法律實踐中運用的現(xiàn)狀來看，禁止引渡是被充分肯定的。

（三）邊界不拒絕

在制定1951年公約之初，對是否可以在域外適用不推回原則就沒有定論。反對派以瑞士代表團為主，他們認為未進入東道國邊境的難民不適用不推回。對此公約并沒有對是否可以域外適用作出明確的解釋。但是從公約制定后的國際實踐看，不推回原則包括域外適用的問題。如《聯(lián)合國難民署章程》和1967年《領(lǐng)域庇護宣言》都有各國應(yīng)允許難民入境的規(guī)定。1979年聯(lián)合國難民署國際執(zhí)委會第15號作出結(jié)論：“各國將難民推回、或使被迫返回至其有正當(dāng)理由畏懼可能會受到威脅迫害的國家是嚴(yán)重違反不推回原則的?！?/p>

三、對不推回原則適用的完善建議

（一）明晰難民定義和不推回原則

我認為應(yīng)該針對1951年公約對難民定義的模糊和局限，根據(jù)國際習(xí)慣法的演變以及國際社會的發(fā)展與實踐，以公約的宗旨和目的為核心，對難民的定義進行明晰。首先聯(lián)合國依據(jù)《聯(lián)合國憲章》己經(jīng)對將環(huán)境難民和經(jīng)濟難民進行了難民的認定，但是截至到目前為止，環(huán)境難民和經(jīng)濟難民能否被認定為難民依賴于各國對個案進行的具體判定，應(yīng)盡快將這兩類新型的事實難民明確的列入到國際法律文件中，對其難民身份加以補充認定，并進一步完善難民的國際法保護。

其次不推回原則的內(nèi)容在國際社會實踐中其實仍有細微的爭議，最直觀的就是對邊界不拒絕內(nèi)容的明確，在我看來，邊界不拒絕、不驅(qū)逐是可以域外適用的，各國在實際實踐中往往通過公約對其定義的模糊性而規(guī)避不推回原則，國際法律文件應(yīng)該將不推回原則的內(nèi)容加以具體詳述。

（二）建立違背不推回原則的制裁手段

一國國內(nèi)強制法有其當(dāng)然的強制機關(guān)去維持整個國家的秩序。但是在國際法中，當(dāng)部分國家規(guī)避不推回原則，兩國之間針對難民保護問題發(fā)生爭端時，國際社會并沒有所謂的強制機關(guān)使得各國必須去履行其人道主義義務(wù)，而且現(xiàn)有的外交、軍事、經(jīng)濟制裁等的適用并不寬泛，事實上聯(lián)合國幾乎很少去執(zhí)行。即便是國際強制法，由于缺乏強制手段，缺乏執(zhí)行力，其強制力并不能對各國產(chǎn)生有效的作用，很多國家便利用其簽署的其他國際協(xié)定，或者利用條約的缺陷來進行變通。

首先應(yīng)該充分發(fā)揮聯(lián)合難民署的作用，聯(lián)合國難民署由成員國組成，經(jīng)費也來自于各個成員國，當(dāng)部分國家違背不推回原則時，可以讓這些國家向聯(lián)合國難民署繳納懲罰金或者多繳納聯(lián)合國會費。其次，一些發(fā)達國家通過管轄權(quán)變通規(guī)避了他們很多應(yīng)盡不推回人道主義義務(wù)，保護的難民不到世界人口的20%。聯(lián)合難民署則可以對經(jīng)濟制裁進行變通，確定補助的規(guī)則，讓各國對接收難民的國家進行醫(yī)療設(shè)備等其他的物質(zhì)經(jīng)濟補助。

（三）完善難民甄別機制

對難民甄別主要防止恐怖主義組織利用難民的身份滲入東道國。聯(lián)合國難民署應(yīng)號召各國建立難民甄別的規(guī)范程序，可以考慮在各地區(qū)建立難民資格審查所，最有效的避免恐怖分子進入東道國的方法就是從身份入手。防止恐怖分子偽造難民身份進行跨境流動。其次當(dāng)真正的難民入境后，還要對難民進行適度的監(jiān)控，對難民進行友好的文化交流和人道的安撫政策，使其能夠更好的適應(yīng)東道國的環(huán)境，防止難民由于心理和經(jīng)濟上的不利處境被恐怖分子利用加入恐怖組織。

四、結(jié)語

難民作為一類特殊的群體，其基本權(quán)利的維護本身就是國際法學(xué)上的一個難題。不推回原則作為國際難民法中的一項基本原則，在妥當(dāng)處理東道國和避難尋求者的關(guān)系時，發(fā)揮著極其重要的作用。只不過，在實際的適用中，難民定義不明確，難民不推回原則規(guī)定模糊，導(dǎo)致各國在適用時自由裁量權(quán)過大，影響了不推回原則強行法的性質(zhì)。針對上述問題，聯(lián)合國應(yīng)該對關(guān)于難民保護的國際習(xí)慣法做出符合國際形勢的解釋，各國也應(yīng)對難民甄別保護方面對不推回原則進行國內(nèi)立法修正，尋找東道國安全與難民權(quán)利保護的平衡點。

參考文獻：

[1]梁淑英：《國際難民法》[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社.2009.

[2]蔣圣力：《論恐怖分子濫用難民地位跨境流動的法律規(guī)制》，《西部法學(xué)評論》，2016（05）.

作者簡介：

李陽（1996-），女，漢族，山西晉中人，西北政法大學(xué)2019級在讀研究生，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)法方向。