關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

摘要：2014年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了具體的要求，強(qiáng)調(diào)要把預(yù)算管理放在深化財(cái)稅體制改革的首要位置。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算編制的管理、完善建設(shè)預(yù)算監(jiān)管制度，以確保本單位預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)、全面、規(guī)范、科學(xué)與有效。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義，分析了目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)踐中存在的主要問題，并據(jù)此提出改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;財(cái)務(wù)管理

一、 行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)涵

全面預(yù)算管理是對行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)以及其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)所采取的一種全方位、全過程的動(dòng)態(tài)預(yù)算管理模式。對于行政事業(yè)單位而言，通過依靠全面預(yù)算計(jì)劃的整體規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)以及控制評價(jià)等功能，可以確保行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)預(yù)定的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。

（二）行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理不可或缺的工作，在整個(gè)預(yù)算編制和實(shí)施過程中，預(yù)算管理可以優(yōu)化資源分配并最大限度地提高財(cái)務(wù)資金的使用效率。在行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的具體意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、有助于提升行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量

預(yù)算管理工作是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的重要組成部分，對于單位財(cái)務(wù)管理能力的提高和可持續(xù)發(fā)展有著一定的促進(jìn)作用。新預(yù)算法的落實(shí)和發(fā)展，要求行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作更加精細(xì)化、全面化、科學(xué)化，因此對行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)控制要求更加嚴(yán)格。采取全面預(yù)算管理，可以依靠預(yù)算計(jì)劃實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各個(gè)部門協(xié)作配合，確保財(cái)務(wù)管理的合法性與合規(guī)性。

2、有助于降低行政事業(yè)單位的成本開支

行政事業(yè)單位在不斷發(fā)展，因而在費(fèi)用支出管理方面的漏洞變得更加明顯，成本管理中也存在著越來越多的缺陷。通過全面預(yù)算管理，可以對行政事業(yè)單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置行政事業(yè)單位內(nèi)部資金的使用，提升財(cái)政資金的使用效率，防范各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，避免財(cái)政資金出現(xiàn)不必要的浪費(fèi)與流失現(xiàn)象。

3、有助于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督

建立健全預(yù)算管理制度，明確預(yù)算管理的流程和職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考評，將預(yù)算管理目標(biāo)細(xì)分到不同層級與不同部門，為內(nèi)部監(jiān)督考核工作提供全面的評價(jià)分析指標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)部監(jiān)督的效果。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識淡薄

相當(dāng)多的行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理方面仍然存在概念偏見，缺乏對全面預(yù)算的重要性意識。一方面，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏對全面預(yù)算管理的重視度，普遍認(rèn)為預(yù)算管理只需要財(cái)務(wù)一個(gè)部門完成即可，其他部門都不需要參與。另一方面，有些行政事業(yè)單位只注意到了預(yù)算管理在每年年初做計(jì)劃、在每年年末做總結(jié)的工作，沒有在預(yù)算執(zhí)行的過程中進(jìn)行管理與控制。

（二）預(yù)算管理體系不全面

預(yù)算管理體系是否全面與完善，是開展預(yù)算管理工作相關(guān)性、有效性和長期性的重要保證。因此，行政事業(yè)單位必須重視預(yù)算管理體系的建設(shè)。縱觀行政事業(yè)單位的整體運(yùn)行，預(yù)算工作需要涉及到行政事業(yè)單位的各個(gè)方面和各個(gè)層次，更需要更深入地拓寬預(yù)算管理的范圍，而不僅僅是將這項(xiàng)工作由財(cái)政部門來負(fù)責(zé)。但是在實(shí)際運(yùn)行中，基本上都是將工作交給財(cái)政部門，所以就導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)部門的想法和意見，這樣的預(yù)算管理體系根本就達(dá)不到預(yù)算管理要求的良好效果。

（三）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

保證預(yù)算編制的科學(xué)性，就應(yīng)該給予財(cái)務(wù)部門足夠的時(shí)間去完成預(yù)算工作，在充分把握和理解預(yù)算項(xiàng)目的前提下，然后用科學(xué)的方法進(jìn)行預(yù)算的編制工作。但是，目前因?yàn)槲覈S多行政事業(yè)單位不夠重視財(cái)務(wù)預(yù)算工作，預(yù)算編制工作安排的時(shí)間普遍較短。在這種情況下，預(yù)算部門很難充分地進(jìn)行相關(guān)調(diào)查取證，那么當(dāng)然也無法確?？茖W(xué)地進(jìn)行預(yù)算編制。而且，有些行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，為了減少實(shí)際操作的工作量，往往選擇較為簡單的固定預(yù)算或增量預(yù)算的編制方法，這樣的預(yù)算沒有全面考慮到行政事業(yè)單位的發(fā)展趨勢和范圍，預(yù)算的結(jié)果往往不符合單位的實(shí)際情況，缺乏預(yù)算安排的科學(xué)性。

（四）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

由于意識不到位、態(tài)度隨意等問題，導(dǎo)致了預(yù)算資金執(zhí)行與編制計(jì)劃并不符合。在這種情況下，預(yù)算執(zhí)行者如果依據(jù)自己的判斷或需要對預(yù)算方案進(jìn)行修改，會導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算方案混亂，全面預(yù)算管理的實(shí)際效率降低。尤其在預(yù)算執(zhí)行中，由于行政事業(yè)單位相關(guān)的責(zé)任不明確，項(xiàng)目落實(shí)不到位，?？畈荒軐Ｓ?，甚至有些行政事業(yè)單位出現(xiàn)截留、挪用?？畹默F(xiàn)象，在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)隨意改變資金用途的現(xiàn)象，致使行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行偏離了批復(fù)的預(yù)算，決算與預(yù)算脫節(jié)。

（五）缺乏有效的監(jiān)督體系

目前，一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算管理以及財(cái)務(wù)相關(guān)的工作上不重視，認(rèn)為財(cái)務(wù)人員只需要針對賬目的核算、資金的使用等工作事項(xiàng)上做好管理工作即可，以至于財(cái)務(wù)部門和其他業(yè)務(wù)部門之間溝通很少，特別是業(yè)務(wù)發(fā)生前的溝通，因此不能體現(xiàn)財(cái)務(wù)部門對預(yù)算管理事前內(nèi)部監(jiān)督的作用。行政事業(yè)單位大多也未建立預(yù)算監(jiān)督、約束制度，造成不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，也不能責(zé)任到人，責(zé)任到崗，對預(yù)算項(xiàng)目出現(xiàn)拖延、暫停、超支等情況，沒有人承擔(dān)責(zé)任。很多行政事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督管理部門，不能嚴(yán)格地進(jìn)行全過程、全方面監(jiān)督預(yù)算管理工作，可能導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)覺行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

為了改善預(yù)算管理的不平衡，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的有效性，讓預(yù)算管理工作貫徹執(zhí)行到位，行政事業(yè)單位必須對預(yù)算管理進(jìn)行全方位、全流程的控制。同時(shí)，還要抓住重要環(huán)節(jié)，對起關(guān)鍵性作用的部門、流程等要加大控制管理的力度。當(dāng)然，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定符合本單位特性的預(yù)算管理辦法，不能簡單地采用拿來主義，一成不變運(yùn)用到本單位的預(yù)算管理中。具體而言：

（一）樹立正確的預(yù)算管理觀念

增強(qiáng)行政事業(yè)單位的全面預(yù)算意識，確保全面預(yù)算管理的實(shí)施順暢，就要求行政事業(yè)單位主動(dòng)轉(zhuǎn)變以往的預(yù)算管理理念，提升預(yù)算管理水平能力，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，保證有序?qū)嵤┤骖A(yù)算管理。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)必須認(rèn)識到全面預(yù)算管理的重要性，明確全面預(yù)算管理是需要所有業(yè)務(wù)部門共同參與的，而不是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的工作，是一個(gè)全員性的工作。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人應(yīng)積極鼓勵(lì)所有部門參與到全面預(yù)算管理中，為預(yù)算管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）提升預(yù)算的實(shí)際與準(zhǔn)確性

科學(xué)合理的編制預(yù)算，是有效保障行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利有效實(shí)行的基礎(chǔ)。要做到科學(xué)合理，就需要相關(guān)業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制的整個(gè)過程中積極配合，根據(jù)整個(gè)預(yù)算編制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，按照預(yù)算編制要求向財(cái)務(wù)部門提供詳細(xì)清楚的預(yù)算需求，以便預(yù)算編制人員能夠據(jù)此做好匯總歸納數(shù)據(jù)工作，預(yù)算編制部門要對單位內(nèi)所有的業(yè)務(wù)事項(xiàng)全面掌握，對所有的預(yù)算數(shù)據(jù)收集整理，確認(rèn)論證所有的預(yù)算項(xiàng)目，確?？茖W(xué)準(zhǔn)確的完成預(yù)算編制。簡而言之，應(yīng)該結(jié)合人員情況和業(yè)務(wù)發(fā)展需求，全面分析內(nèi)外因素、歷史及其未來因素的影響，綜合、合理、實(shí)際地對行政事業(yè)單位的發(fā)展速度和規(guī)模進(jìn)行預(yù)測，以便有效提高財(cái)政資金使用效益，讓預(yù)算編制的工作更具有前瞻性、全面性。在預(yù)算編制過程中，工作人員為了確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確無誤、切實(shí)可行，應(yīng)當(dāng)盡可能地使用高效的工作方式，比如利用現(xiàn)代計(jì)算軟件輔助功能。

（三）提高預(yù)算管理的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行落實(shí)情況是保障預(yù)算效果實(shí)現(xiàn)的重要途徑，是影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的重要因素。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行不能有效落實(shí)，預(yù)算執(zhí)行力度薄弱，那么財(cái)務(wù)預(yù)算的管理工作將浮于表面。因此，應(yīng)著重加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行力度，將預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解和跟蹤管理。行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作時(shí)，需要對預(yù)算進(jìn)行細(xì)分，具體到部門、人員和到業(yè)務(wù)活動(dòng)。在預(yù)算的執(zhí)行期間，還應(yīng)結(jié)合實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)，對預(yù)算進(jìn)行比較分析，定期檢查預(yù)算的執(zhí)行情況，針對與預(yù)算差異較大的部分，查找差異原因，分析差異結(jié)果。條件允許的情況下，可適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)最新的部門人員及相關(guān)發(fā)生的業(yè)務(wù)活動(dòng)，根據(jù)產(chǎn)生的預(yù)算偏差調(diào)整修訂預(yù)算數(shù)據(jù)，以確保切實(shí)有效的控制各項(xiàng)預(yù)算支出，提升預(yù)算管理的水平。

（四）建立考核機(jī)制和健全監(jiān)管機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的保障。首先，行政事業(yè)單位在得到批復(fù)的財(cái)務(wù)預(yù)算后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算來執(zhí)行與管理，對預(yù)算支出、預(yù)算資金使用全方面全過程的進(jìn)行監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算差異進(jìn)行考評。加強(qiáng)全面預(yù)算管理的執(zhí)行監(jiān)督功能，就要求不僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的工作，還應(yīng)要求紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門和業(yè)務(wù)部門一起共同參與，對預(yù)算支出、預(yù)算資金使用的整個(gè)流程每個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行全方面全過程地監(jiān)督與管理，確保所有部門可以合理規(guī)范地執(zhí)行預(yù)算。其次，通過建立預(yù)算支出執(zhí)行使用的考核評價(jià)機(jī)制，對各個(gè)部門各個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效地監(jiān)督與考核，將預(yù)算目標(biāo)與績效目標(biāo)聯(lián)系起來，對預(yù)算支出、資金使用責(zé)任落實(shí)到具體部門人員、具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，并以此作為下一年度預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)或批復(fù)預(yù)算的依據(jù)，以進(jìn)一步提升更加科學(xué)的編制預(yù)算。最后，預(yù)算支出與預(yù)算資金使用要做到事前有計(jì)劃、事中有跟蹤、事后有評價(jià)等全流程的管理，對預(yù)算執(zhí)行的考核中，編制預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算既要嚴(yán)格依據(jù)制度執(zhí)行，同時(shí)，也要充分考慮到當(dāng)年實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)引起的預(yù)算變化，要結(jié)合實(shí)際地進(jìn)行靈活處理。

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作者簡介：

楊杰，江蘇南京生態(tài)科技島經(jīng)開區(qū)管委會。