我國食品安全行政審批制度存在的問題與對(duì)策

黃景初　陳彥宏

摘 要：食品安全行政審批是食品安全監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，在提高食品安全性、保證公民人身健康方面具有重要意義。食品安全行政審批是指食品安全審批主體對(duì)有關(guān)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者的申請(qǐng)按照相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，從而允許其進(jìn)行有關(guān)的食品經(jīng)營活動(dòng)。其內(nèi)容包括食品安全行政審核和食品安全行政批準(zhǔn)。食品安全行政審批指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在形式上主要表現(xiàn)為食品安全行政許可。

關(guān)鍵詞：食品安全;行政許可;行政審批

《中華人民共和國行政許可法》第十二條第三款規(guī)定，直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。食品安全和公共安全、人身健康緊密相關(guān)，因而具備設(shè)置行政許可的必要性。我國對(duì)所有食品種類（不包括農(nóng)產(chǎn)品）的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)均實(shí)行審批制度，特別且對(duì)添加劑、特殊食品、進(jìn)口尚無國家安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的許可制度更為嚴(yán)格。《中華人民共和國食品安全法》第三十五條規(guī)定：“國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可?！绷硗?，該法第三十九條、第四十一條分別規(guī)定了國家對(duì)食品添加劑和直接接觸食品的包裝材料等具有較高風(fēng)險(xiǎn)的食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行許可制度;同時(shí)，《食品安全法》第七十四條規(guī)定，“國家對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督管理”并規(guī)范了保健食品相關(guān)的注冊(cè)和備案制度;特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊(cè)并提交產(chǎn)品相關(guān)材料;嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將食品原料、食品添加劑、產(chǎn)品配方及標(biāo)簽等事項(xiàng)向省級(jí)政府食品藥品監(jiān)督管理部門備案，其中，嬰幼兒乳粉產(chǎn)品的配方應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊(cè)并應(yīng)提供材料表明配方的科學(xué)性和合理性;最后，生產(chǎn)以上三種食品以及其他專供特定人群的主輔食品的企業(yè)應(yīng)定期對(duì)自身的生產(chǎn)質(zhì)量管理體系進(jìn)行自查并向所在地縣級(jí)政府食藥監(jiān)督管理部門提交自查報(bào)告。我國食品安全行政審批對(duì)象既包括食品，也包括食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需經(jīng)過認(rèn)證取得資質(zhì)認(rèn)可后，才能從事食品檢驗(yàn)活動(dòng)。

2015年10月，和新修訂的《食品安全法》同時(shí)實(shí)行的還有國家食品藥品監(jiān)督總局發(fā)布的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《辦法》），該管理辦法明確了生產(chǎn)許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、許可證管理以及許可證的變更、延續(xù)、補(bǔ)辦與注銷。新《辦法》取消了部分前置審批材料核查、許可檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)指定、許可審查收費(fèi)、委托加工備案及企業(yè)年檢和年度報(bào)告制度，加強(qiáng)了許可的信息化建設(shè)。

1 我國食品安全行政審批現(xiàn)有問題分析

由于歷史體制的原因，我國存在著行政國家的影子，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干預(yù)過多。雖然從20個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國進(jìn)行了行政審批改革，重塑了行政審批制度，但是依然存在諸多行政審批弊端。我國食品監(jiān)管中也存在一些不當(dāng)?shù)男姓徟贫?，阻礙了我國食品市場(chǎng)的發(fā)展，具體表現(xiàn)在如下幾方面。

1.1 “審”與“查”分離的困境

食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)按“審、批、查”分離的原則，一般在機(jī)構(gòu)內(nèi)分別單獨(dú)設(shè)置審批管理處和食品生產(chǎn)、流通、餐飲的安全監(jiān)管處。為遵循高效便民的原則要求，省級(jí)食品藥品監(jiān)管管理部門會(huì)將部分行政審批權(quán)限下放給各地級(jí)以上市食品藥品監(jiān)管部門（如食品添加劑生產(chǎn)許可）?！皩彵O(jiān)”分離的模式將會(huì)更加明顯。事實(shí)上，這種行政審批制度機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于政府開會(huì)在哪食品安全監(jiān)管。行政審批部門只是按照法律條文和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行許可工作，不了解監(jiān)管部門實(shí)際的工作動(dòng)態(tài)和要求;而監(jiān)管部門則在監(jiān)管過程中不能及時(shí)掌握行政審批的具體要求和條件，兩者相脫節(jié)直接阻礙了食品監(jiān)管體系的一致性和協(xié)調(diào)性。這會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)明顯的消極影響：①導(dǎo)致食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政審批部門根據(jù)法律條文和相關(guān)規(guī)定有自己的“監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”，而監(jiān)管部門根據(jù)自己的實(shí)際工作監(jiān)管動(dòng)態(tài)也會(huì)有自己的“監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”，而這兩者“監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”不一致的惡果就是增加企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。企業(yè)滿足了行政審批所有的條件，進(jìn)入市場(chǎng)后經(jīng)營后卻得不到監(jiān)管部門的認(rèn)可。②容易造成監(jiān)管脫節(jié)。一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)覆蓋事前、事中、事后3個(gè)階段。這樣的“審監(jiān)”分離，會(huì)使行政審批部門注重“事前”監(jiān)管，監(jiān)管部門注重“事中、事后”監(jiān)管，而問題在于這3個(gè)階段不能完美鏈接。

1.2 現(xiàn)行的行政審批使食品安全監(jiān)管體系硬化

行政審批是市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的第一道“關(guān)卡”，它體現(xiàn)著政府監(jiān)管的態(tài)度，也體現(xiàn)著政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的邊界。行政審批是政府開展食品安全監(jiān)管的第一步，行政審批的設(shè)置直接影響了整個(gè)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)，硬化了整個(gè)食品安全監(jiān)管體系，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。①行政審批權(quán)限設(shè)置不當(dāng)。如果行政審批設(shè)置不當(dāng)，會(huì)阻礙正常的市場(chǎng)主體的流動(dòng)，擾亂市場(chǎng)秩序，同時(shí)增加監(jiān)管難度。因?yàn)槭袌?chǎng)主體被行政審批所阻隔，基于“經(jīng)濟(jì)人”的角色考慮，它依然會(huì)想辦法進(jìn)入市場(chǎng)，破壞政府所營造的“有序競(jìng)爭(zhēng)”。如果這樣的市場(chǎng)主體數(shù)量比較少，政府還可以及時(shí)控制，相反政府就會(huì)力不從心，比如我國的食品小作坊、小餐館、小攤販（以下簡(jiǎn)稱“三小”作坊）。食品安全監(jiān)管部門以往對(duì)“三小”采取圍堵式執(zhí)法，其中最重要的執(zhí)法依據(jù)就是“三小”作坊不符合行政審批所要求的條件。實(shí)際上，我國行政審批設(shè)定的條件就是為食品大企業(yè)量身定做的?！叭　弊鞣槐厝徊荒芊闲姓徟臈l件，被食品安全監(jiān)管無情排除在“既定”的食品市場(chǎng)外。但是這種“無情拒絕”卻達(dá)不到監(jiān)管部門理想的效果，“三小”作坊由于自身低廉的價(jià)格和獨(dú)特的工藝等原因依然活躍在政府設(shè)定的市場(chǎng)邊緣。②行政審批設(shè)置過多。這是政府懶政的表現(xiàn)?，F(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理部門行政審批部門所審批的食品安全許可有：食品生產(chǎn)許可、食品經(jīng)營許可、食品添加劑生產(chǎn)許可和食品經(jīng)營許可。食品行業(yè)作為特殊的行業(yè)，加上我國食品安全問題研究，政府需要適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行行政干預(yù)。但是過多的依賴行政審批，“一審了事”的做法值得商榷。我國食品安全監(jiān)管部門相當(dāng)注重這種行政審批的管理方式，對(duì)行政審批替代性制度的應(yīng)用較少，如行政指導(dǎo)、登記、備案、政府補(bǔ)貼。官方網(wǎng)站亦甚少發(fā)布行政指導(dǎo)和其他支持類性質(zhì)政策文件，這點(diǎn)值得深思。

2 我國食品安全行政審批監(jiān)管手段的改進(jìn)

2.1 審批的回歸

按照現(xiàn)在食品藥品監(jiān)督管理部門的科室設(shè)置，行政審批部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門相分離，造成了行政審批部門不了解市場(chǎng)監(jiān)管部門的一線工作動(dòng)態(tài)，市場(chǎng)監(jiān)管部門不清楚行政審批部門的審批要求。為此，筆者認(rèn)為審批是監(jiān)管的第一道關(guān)，可以將行政審批權(quán)限直接納入監(jiān)管業(yè)務(wù)。事實(shí)上，我國進(jìn)行審批制度改革，更多是的為了釋放市場(chǎng)活力，本著能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，政府不干預(yù)這樣的思路，以及便民高效的原則，行政審批制度逐步得到了改革。從個(gè)體工商戶的工商審批到審核，再到核準(zhǔn)，直到目前的登記制，可以看到政府在審批制上在逐步縮減權(quán)限和范圍。而這并不意味著市場(chǎng)不需要審批，出于公共產(chǎn)品和公共利益的需要，如食品安全領(lǐng)域，其審批制度不應(yīng)該削減而應(yīng)強(qiáng)化。因?yàn)閷?duì)于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，需要設(shè)立一定的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，具備一定的資質(zhì)條件，這是食品安全管控的第一道關(guān)。在監(jiān)管中首先需要監(jiān)督檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營者是否具有符合資質(zhì)要求，而在審批過程中，也需要準(zhǔn)確把握事中和事后的監(jiān)管要求，這客觀上要求者兩者是不能截然分開的，如果輕審批，重監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)繁重，把監(jiān)管前端的矛盾集中在后段，這對(duì)于食品的不可彌補(bǔ)性來講是不科學(xué)的。尤其，對(duì)于目前我國食品行業(yè)普遍存在的誠信缺失和低成本的惡性競(jìng)爭(zhēng)問題，事前的審批實(shí)為必要。審批本身就是一種事前監(jiān)管，人為地把審批和監(jiān)管分開，只會(huì)造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的前后脫節(jié)。

2.2 盡可能減少食品安全行政審批

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代產(chǎn)生了行政審批。行政審批最初作為是資源配置手段，后來變成政府管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種管理手段。如此，行政審批就成為改革之前政府管理體系中最核心的管理手段。改革開放之后，我國開始建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是自由競(jìng)爭(zhēng)。投資自由、經(jīng)營決策自由、營業(yè)自由、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓自由、合同自由、競(jìng)爭(zhēng)自由、經(jīng)濟(jì)結(jié)社自由與消費(fèi)自由等經(jīng)濟(jì)自由是市場(chǎng)的靈魂，市場(chǎng)正是通過經(jīng)濟(jì)自由使整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)充滿競(jìng)爭(zhēng)與活力。但是政府管理體制中還存在大量的行政審批制度，而行政審批的目的是與自由市場(chǎng)的根本邏輯相矛盾的。這種行政審批制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生激烈“碰撞”，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種矛盾日益深化。

在食品安全領(lǐng)域，政府與市場(chǎng)的關(guān)系同樣是一對(duì)矛盾體。但實(shí)踐證明，過多的行政審批并沒有帶來一個(gè)安全的食品市場(chǎng)。要更好地肩負(fù)起政府的責(zé)任，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)過于強(qiáng)調(diào)行政審批，而應(yīng)該在減少行政審批的基礎(chǔ)上尋找政府與市場(chǎng)的友好關(guān)系點(diǎn)。這種友好關(guān)系點(diǎn)要求在尊重市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用的前提下，將政府所提供的穩(wěn)定的政局、高效的辦事效率、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)以及應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)各種問題與危機(jī)時(shí)的及時(shí)、有效的措施與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，并能恰當(dāng)、適時(shí)的采取政府干預(yù)措施，彌補(bǔ)市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)的短處，用市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，克服政府干預(yù)的不足，以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增大。而減少食品安全行政審批的結(jié)果，就是要努力加強(qiáng)對(duì)行政審批替代手段的應(yīng)用。

2.3 努力加強(qiáng)行政審批的替代手段

我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，一直存在過多的行政審批制度，束縛著現(xiàn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然政府已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題的嚴(yán)重性，20世紀(jì)90年代已經(jīng)著手深化行政審批改革。針對(duì)食品安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀，為了降低對(duì)行政審批的依賴性，建設(shè)行政審批的替代手段，筆者建議從以下兩方面著手。

2.3.1 適當(dāng)調(diào)整行政審批權(quán)限

按照我國現(xiàn)行的行政審批制度條件，“三小”作坊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到進(jìn)入食品市場(chǎng)的條件的。因此，食品安全監(jiān)管的執(zhí)法部門都是對(duì)“三小”作坊進(jìn)行圍堵式處理，盡可能打壓它們的市場(chǎng)生存空間。事實(shí)上，這樣的執(zhí)法效果甚微，“三小”作坊依然活躍在食品市場(chǎng)邊緣。為此，經(jīng)過多番探索，食品安全監(jiān)管部門需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，即盡力扶持“三小”作坊，使它們達(dá)到一個(gè)相對(duì)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。2015年的《食品安全法》第36條授權(quán)了省級(jí)管理部門可以根據(jù)本省“三小”作坊的具體情況制定管理辦法。至今，相比以往直接行政審批拒絕式管理，各省采取的管理辦法要柔和得多。目前從已有的地方立法來看，多數(shù)地方對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)行了許可制度（寧夏、吉林、山西、甘肅、浙江、上海、北京、黑龍江和貴州）;有的實(shí)行備案制度，如河南;有的實(shí)行登記制度，如內(nèi)蒙古、廣東。實(shí)踐中各省對(duì)“三小”作坊的管理辦法、做法各異，有許可、備案、登記，但歸根到底是一種行政審批權(quán)的調(diào)整。與原來拒絕進(jìn)入市場(chǎng)的打壓性行政審批相比，已經(jīng)有了相對(duì)較大的進(jìn)步。政府對(duì)待“三小”作坊的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題，現(xiàn)在已經(jīng)較為理性，陸續(xù)調(diào)整了本身的行政審批權(quán)。但是至今還有很多省份關(guān)于“三小”作坊的地方立法還在起步階段，暫沒出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。而已經(jīng)出臺(tái)地方性法規(guī)的省份其行政審批權(quán)的調(diào)整是否合當(dāng)還有待觀察。

2.3.2 提高行政審批替代性制度的使用率

我國一向強(qiáng)調(diào)行政審批這種監(jiān)管手段，以至忽略了很多可以替代行政審批的制度建設(shè)。行政審批制度實(shí)際上是政府懶政的表現(xiàn)，因?yàn)樾姓徟碇皇腔ㄐ⌒〉某杀揪涂梢愿深A(yù)市場(chǎng)的發(fā)展，但是這種手段很多時(shí)候卻是市場(chǎng)發(fā)展的絆腳石。因此，政府需要加大對(duì)行政審批替代性制度的應(yīng)用率，激活市場(chǎng)。減少行政審批的使用后，可以適當(dāng)采用登記、備案、食品黑名單、財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠等措施，同時(shí)也可以加強(qiáng)應(yīng)用現(xiàn)場(chǎng)檢查、問題核查、飛行檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、隨機(jī)抽檢與明查暗訪等檢查模式。