鄉(xiāng)村振興背景下古村落旅游治理模式變遷與啟示

楊昀　賈玎

摘要 治理有效是鄉(xiāng)村振興與旅游可持續(xù)發(fā)展的重要保障?；诮靼擦x古村群的案例分析發(fā)現(xiàn)，政企合作與基層協(xié)同治理成效明顯，地方政府扮演協(xié)調服務的角色，外來企業(yè)負責運營管理，并通過古村旅游發(fā)展理事會調動基層社區(qū)參與的積極性，構建了更為均衡的權力配置關系和信息溝通系統(tǒng)。得出以下啟示：需要多元利益相關者的共同參與、協(xié)商合作、平等互信與相互監(jiān)督，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)旅游治理。

關鍵詞 旅游治理;鄉(xiāng)村振興;古村落;啟示

中圖分類號 F 590.75文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）16-0134-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.036

Enlightenment from the Change of Tourism Governance Model in Ancient Villages under the Background of Rural Revitalization

YANG Yun1，JIA Ding2 （1.School of Business， Suzhou University of Science and Technology， Suzhou，Jiangsu 215009;2.Institute of Tourism，Wuxi City College of Vocational Technology， Wuxi，Jiangsu 214063）

Abstract Effective governance is an important guarantee for rural revitalization and sustainable development of rural tourism.Based on the case study of ancient villages in Anyi， Jiangxi Province， the study reveals that cooperation between government and enterprises have achieved remarkable results by assisting governance of grass-roots organizations.Local governments play the role of coordinating services， foreign enterprises are responsible for operation and management， and through the Ancient Village Tourism Development Council to promote community participation.It can build a more balanced power allocation relationship and information communication system.The inspiration lies in the need for multi-stakeholder participation， cooperation and mutual supervision to achieve rural revitalization and sustainable tourism governance.

Key words Tourism governance;Rural revitalization;Ancient village;Inspiration

基金項目 國家自然科學基金青年項目（41701148）。

作者簡介 楊昀（1987—），女，安徽阜南人，講師，博士，從事旅游治理與旅游規(guī)劃研究。

收稿日期 2020-03-12

黨的十九大報告正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出要按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求落實相關工作，其中治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要目標及可持續(xù)發(fā)展的關鍵要素[1]。古村落作為一種兼具遺產價值的鄉(xiāng)村，依托資源發(fā)展旅游業(yè)成為其鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在進行旅游開發(fā)的過程中，涉及到多個利益相關者的互動協(xié)商[2]，參與旅游業(yè)的多元主體間形成的關系格局和制度安排，實踐中將分化為不同的旅游治理模式[3]，一定程度上影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐效果。

常見的旅游治理模式中，第一種是“政府主導型”治理，是指地方政府成為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經營管理的主體，利用行政權力主導鄉(xiāng)村旅游資源的規(guī)劃管理和有效配置[4]。第二種“企業(yè)主導型”治理模式是指外來企業(yè)投資鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)運營，為鄉(xiāng)村注入大量資金以激發(fā)經濟活力，主導項目運營管理、市場拓展、形象宣傳、產品組織等工作。第三種社區(qū)主導型治理模式意味著一種自下而上的“自我管制”，指依靠村民或村集體的自身力量投入旅游開發(fā)，在最小的政府參與情況下解決村莊內部的共同問題，有賴于村民間的社區(qū)認同、責任與信任[5]。

值得注意的是，基于特殊的土地制度和權力配置方式，中國的鄉(xiāng)村旅游治理始終離不開各級政府的支持與干預。不同治理模式只是代表著政府、企業(yè)、社區(qū)之間在界定權利與義務的邊界、責任和分工的差異、角色定位的互補方式有所不同而已[6]。探討何種方式的治理模式更加有效，在治理績效的評估方面需要結合具體的情境要素[7]。筆者以江西省南昌市安義古村群為例，探討在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的過程中，地方政府、外來企業(yè)和當?shù)厣鐓^(qū)各自扮演的角色及他們之間的互動協(xié)商模式的變遷，并探討了古枯落旅游治理效果及給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來的影響，以期對鄉(xiāng)村振興背景下推動良性旅游治理提供一定的經驗啟發(fā)。

1 江西安義古村群簡介

安義古村落群位于江西省南昌市郊西山梅嶺腳下，由羅田、水南、京臺三大自然村連綴而成，占地3 km2。古村群有保存較好的明清古建筑129棟，省級文物保護單位7處[8]。2001 年以來，地方政府以旅游開發(fā)帶動鄉(xiāng)村振興，進行過多種形式的旅游治理創(chuàng)新性探索，先后獲得“全國農業(yè)旅游示范點”“國家 4A 旅游景區(qū)”“江西省愛國主義教育基地”“中國歷史文化名村”等榮譽，其發(fā)展道路具有一定的典型性和代表性，對其他古村落開發(fā)鄉(xiāng)村旅游或有一定的借鑒和啟發(fā)。

2 安義古村群旅游治理模式的變遷分析

2.1 地方政府主導的初始開發(fā)（2000—2005年）

2000年下半年，由中國科學院地理科學與資源所牽頭進行江西省旅游總體規(guī)劃，在南昌市安義縣展開資源普查，發(fā)現(xiàn)羅田、京臺和水南村的民居古建筑體量大，遺產類型豐富，提議及早進行搶救性保護。中科院專家的觀點引起了縣委領導班子的重視，隨即劃撥經費進行3個村遺產遺跡的資源調查，并上報省市相關部門，建議將安義古村群的旅游發(fā)展納入江西省旅游總體規(guī)劃中，以便指導后期的有序開發(fā)。

2000年下半年到2001年上半年，由安義縣文化局牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會配合執(zhí)行，對村莊進行第一次大規(guī)模的環(huán)境整治工程，清除古建筑內的家畜家禽圈養(yǎng)點，動員原村委會以及住在士大夫第古宅內的十多戶村民搬遷，以便對古建筑進行更好的保護和修繕。由南昌大學旅游系的專家做了保護性規(guī)劃，動員村里的老木工、泥瓦匠等手工藝人對瀕危古建筑進行搶救性修繕。2001年，安義縣政府成立旅游局。根據(jù)規(guī)劃方案進行旅游基礎設施的布局建設，當年“五·一”正式對外開放。古村景區(qū)啟動以后，政府公司一方面不斷籌措資金，整合農業(yè)、水利、公路等資金投入到古村的持續(xù)建設中;另一方面也在積極聯(lián)絡宣傳、招商引資，拓展省內外營銷。2005年，古村景區(qū)的游客量超過了10萬人次。

2.2 民營資本主導開發(fā)階段（2006—2013年）

2005年底，安義縣政府與香港恒茂集團達成合作意向，2006年以合資的方式正式注冊“江西安義古村群旅游開發(fā)有限公司”（港企控股70%，政府參股30%），公司股東和董事會管理人員均按照股份比例設置，負責安義古村群景區(qū)的總體開發(fā)。聘請同濟大學阮儀三教授的團隊編制了《安義古村落群保護規(guī)劃》，按照規(guī)劃先后修復世大夫第、繡花樓、更樓等古建筑，完成以羅田村管線入地、立面包裝等為內容的一期工程建設，并規(guī)劃興建了塘家山新居點安置房。2001—2011年，村莊內幾乎沒有建新房，民居古建筑得以保護下來。

隨著投資建設的推進，政府逐漸意識到需要調整角色定位，協(xié)商退股，讓企業(yè)去做企業(yè)的事。政府退股以后，企業(yè)推進開發(fā)工作遭遇瓶頸，直接跟村民打交道面臨較大的溝通困難，缺乏地方層面的銜接配合。村民需要新住房，卻被告知不能整修也不能新建，導致矛盾激化，開發(fā)商投資力度縮小。到2014年，古村景區(qū)的游客量只有400多萬人次，與政府的預期有較大差距，這一階段的開發(fā)并沒有取得明顯成效。

2.3 政府二度主導開發(fā)階段（2014—2016年）

2014年，新一屆縣委縣政府領導班子與恒茂集團協(xié)商，最終半價回收古村公司的資產，加大了管理力度。當時以創(chuàng)4A為目標，由政府融資做宣傳營銷、維修、開發(fā)，完善停車場、游客中心、公廁等基礎設施，總投資9 000萬元以上。同時，縣政府也在尋覓合適的招商引資機會，但協(xié)商過程的難點主要是資產不清晰的問題。一段時間的實踐摸索后，政府開始調整思路，把古村落作為文物，投資保護。政府擁有重資產，引進管理運營團隊，讓輕資產進入，政府不需要全面管理。在這樣的思路下，通過介紹，政府方很快找到新的合作伙伴，從貴州鎮(zhèn)遠引進了鏢行天下旅游公司的管理團隊。

2.4 “政企合資”、基層協(xié)同治理階段（2017年至今）

2017年以來，為了加快推進安義古村群深度開發(fā)，縣委縣政府辦公室先后刊發(fā)《關于加快推進安義古村群深度開發(fā)的若干措施》（安辦發(fā)〔2018〕1號）、《中共安義縣委、安義縣人民政府關于舉全縣之力推進安義古村群深度開發(fā)的決定》（安發(fā)〔2018〕2號）、《關于成立安義古村群深度開發(fā)領導小組的通知》（安辦字〔2018〕23號）等文件，由縣委書記和縣長親任總指揮和總調度，領導小組下設綜合辦公室、交通優(yōu)化組、宣傳教育組、建設規(guī)劃組、秩序管理組、產業(yè)發(fā)展組等“一室五組”。具體工作如下：①調整古村深度開發(fā)項目指揮部，抽調8名責任心強、工作能力突出的人員到指揮部脫產辦公。②成立建制的安義古村群管委會，強化產業(yè)規(guī)劃、綜合監(jiān)管、政策協(xié)調、旅游經濟運行監(jiān)測等職能，統(tǒng)籌推進古村深度開發(fā)工作。③加大環(huán)境秩序整治力度。成立旅游綜合執(zhí)法隊，從縣公安局及交警大隊抽調3人，再聘請10～20名執(zhí)法隊員，全面負責古村景區(qū)治安防控、城市管理、交通秩序、消防安全等工作。④加強與鏢行天下公司對接，組建新的股份公司（沿用原來的國企名稱——江西安義古村群旅游開發(fā)有限公司，政府與企業(yè)的股份分別占49%和51%），全面負責古村的建設運營。下設安義古村群旅游運營有限公司和投資公司2個公司，投資公司主要負責古村開發(fā)項目的室內裝修建設、硬件設施采購等，資產歸政府所有;運營公司是輕資產公司，負責整個景區(qū)的業(yè)態(tài)運營和管理，沒有資產所有權，只有使用權。

此外，縣委領導班子還引導成立安義古村群旅游發(fā)展理事會，是由支持安義古村群保護和開發(fā)的村民自愿組成的非盈利性鄉(xiāng)村社會團體，與村兩委一起代表“政府方”扮演著協(xié)調服務、基層治理的角色。理事會9名成員由村小組投票選舉產生，在村民中享有較高的威望和影響力。通過挨家挨戶的上門動員，印發(fā)宣傳《安義古村旅游發(fā)展理事會章程積分規(guī)則》《安義古村旅游發(fā)展理事會村規(guī)民約》，目前除極少數(shù)老人外，98%的村民都加入了理事會。理事會依據(jù)會員對景區(qū)發(fā)展的貢獻度進行積分（如：拾金不昧、出租房屋用于景區(qū)旅游發(fā)展、參加理事會舉辦的講座、培訓等，每次加5～40分不等;破壞景區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、違章亂搭亂建、欺客宰客、擾亂古村公共秩序等行為，每起扣5～30分不等），會員可以按積分高低優(yōu)先享受景區(qū)用工資格、入股古村旅游營運公司項目、就業(yè)扶持、擺攤銷售、安置建房、技能培訓等優(yōu)惠政策。理事會的制度創(chuàng)新對古村公司的運營帶來了很大幫助，被實踐證明是一種較有效的基層協(xié)同治理方式。

目前，這種“政企合作”主導開發(fā)、理事會帶動村民參與的協(xié)同治理模式取得了一定的成效，基本實現(xiàn)了“當年規(guī)劃、當年建設、當年運營”的目標，通過文旅融合發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興。安義古村群的旅游總收入從2017年的400萬元，增加到2018年的800萬元以上，2019年上半年的營收統(tǒng)計為700萬元以上，預期年底總收入又將實現(xiàn)翻倍增長。目前安義古村群正在積極創(chuàng)建國家5A級景區(qū)、國家級鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)。

3 安義古村群旅游治理模式變遷的啟示

總結安義古村群的旅游治理模式變遷，發(fā)現(xiàn)：

（1）安義古村群的旅游治理經歷了“政府主導—民營資本主導—政府主導—政企合作與基層協(xié)同治理”的階段。政府較早的干預和開發(fā)旅游業(yè)的決策對古村群的建筑遺產保護具有關鍵性作用，在旅游開發(fā)初期扮演了開拓者和規(guī)劃者的角色。

（2）在政府兩次與外來資本合作的過程中，第一次股份制合作以民營資本為主導，這一階段的開發(fā)并沒有取得明顯成效，主要原因在于定位不清晰，權力與責任失衡。政府中途退股后，民營企業(yè)無法獨立處理旅游開發(fā)過程中與村民的矛盾沖突，沒能建立起信任關系和良好的溝通協(xié)商機制，導致商業(yè)效益未能達成預期目標。

（3）民營企業(yè)退出后，地方政府重新?lián)撈稹敖洜I者”和“管理者”的角色，并不斷尋找新的合作方，在第二次與外來企業(yè)合作時調整思路：政府成為制度的供給者，扮演協(xié)調服務的角色，同時擁有重資產;企業(yè)負責運營管理，與政府建立公私合作的伙伴關系，相互依賴、互惠合作并相互制約，通過古村旅游發(fā)展理事會調動基層社區(qū)參與的積極性。在理事會民間社團的中介協(xié)調和村兩委的基層協(xié)同治理下，構建了更為均衡的權力配置關系和信息溝通系統(tǒng)，一定程度上避免了政府直接集權管理的高昂成本和監(jiān)管盲區(qū)。這種“多中心的治理”[9]被實踐證明是更有效的鄉(xiāng)村旅游治理模式。

4 結語

可以看出，安義古村群是一種典型的“強政府、弱社區(qū)”的鄉(xiāng)村類型，地方政府在旅游開發(fā)助推鄉(xiāng)村振興的各個環(huán)節(jié)都不能缺位[10]。這種情況代表了一定數(shù)量的鄉(xiāng)村，由于青壯年勞動力進城務工，村落呈現(xiàn)日常“空心化”、春節(jié)熱鬧擁堵的景象，村中原始的社會資本渙散，社區(qū)參與意識淡薄，需要政府強有力的推動。只有當旅游開發(fā)帶來積極的經濟、環(huán)境和社會效應時，才有可能逐步激發(fā)鄉(xiāng)村原住居民的主觀能動性和參與熱情，并進一步推動外出勞動力回流，促進鄉(xiāng)村人才振興。

該研究的案例啟示在于，鄉(xiāng)村旅游治理主體的多元化將成為大勢所趨。單純依賴任何一種力量都無法妥善處理鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題的復雜性，需要多元利益相關者的共同參與、協(xié)商合作、平等互信與相互監(jiān)督，共同實現(xiàn)良性的可持續(xù)旅游治理。

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