論美國大學(xué)生參與學(xué)校治理的路徑

申 超，王志強

(天津大學(xué) 教育學(xué)院/教育科學(xué)研究中心，天津 300354)

美國現(xiàn)代大學(xué)治理中的學(xué)生參與源于20世紀(jì)60年代美國大學(xué)的協(xié)同治理理念，但最初參與大學(xué)協(xié)同治理的主體并不包括學(xué)生，直到20世紀(jì)90年代，學(xué)生才逐漸“被視為與大學(xué)董事會、行政管理人員和教師同等重要的治理主體”，正式納入大學(xué)治理體系[1]。然而，對于學(xué)生來說從參與大學(xué)協(xié)同治理的“名義主體”向“實際主體”的轉(zhuǎn)變，卻并非易事。協(xié)同治理是能建設(shè)性地跨越公共機構(gòu)與政府等級的邊界，跨越公共、私人與市政領(lǐng)域的邊界，以實現(xiàn)其他方式無法達(dá)至公共目標(biāo)的一種公共政策決策、管理的過程和結(jié)構(gòu)[2]。其中，“跨越”突出地體現(xiàn)了這種治理模式的精髓。學(xué)生作為大學(xué)教育的利益攸關(guān)方，其參與大學(xué)協(xié)同治理難就難在“跨越”上，他們不僅需要跨越學(xué)生、教師與行政管理人員間的身份邊界，還需要跨越大學(xué)不同治理機構(gòu)間的事務(wù)邊界。在這場艱難的“跨越”中，美國的大學(xué)是如何在制度上為學(xué)生參與大學(xué)治理保駕護航的？這即是本研究嘗試回答的問題。

一、跨越路徑：多元層級式的意見表達(dá)

盡管美國大學(xué)素來具有“自治”的特點，其具體的治理行為可能因校而異，但由于其生長在共同的政治和文化土壤中，故其總的治理架構(gòu)和制度安排具有不少共性特征[3]。筆者在閱讀和分析密西根大學(xué)、布朗大學(xué)、賓夕法尼亞大學(xué)、加州州立大學(xué)等美國大學(xué)的大學(xué)章程、學(xué)生會章程及其他有關(guān)學(xué)生事務(wù)的官方文件的基礎(chǔ)上，大體勾勒出了各校在學(xué)生逾越其“受教育者”的身份和地位，進而參與到大學(xué)治理之中的“跨越之路”。這一“跨越”的過程可以理解為學(xué)生意見(1)本文的學(xué)生意見默認(rèn)為學(xué)生關(guān)于大學(xué)治理問題的有關(guān)意見。在學(xué)生、學(xué)生會(2)美國大學(xué)學(xué)生會的名稱各異，有學(xué)生大會(Student Assembly)、學(xué)生評議會(Student Senate)、學(xué)生理事會(Student Council)、學(xué)生聯(lián)合會(Student Association)以及學(xué)生政府(Student Government)、學(xué)生政府聯(lián)合會(Student Government Association)等不同的稱謂，本文為研究之便，統(tǒng)一稱呼為學(xué)生會。本文研究的學(xué)生指的是全日制大學(xué)本科生，不包括研究生。、學(xué)生代表和大學(xué)治理機構(gòu)等多元主體間的層級表達(dá)，并由學(xué)生代表直接參與大學(xué)決策的過程，具體包括“學(xué)生→學(xué)生會→大學(xué)治理機構(gòu)”、“學(xué)生→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”、“學(xué)生→學(xué)生會→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”以及“學(xué)生→大學(xué)治理機構(gòu)”等四條跨越路徑。其中，大學(xué)治理機構(gòu)是指董事會、行政管理機構(gòu)和學(xué)術(shù)評議會等若干大學(xué)決策或咨詢機構(gòu)的泛稱(3)行政管理層是指包括校長、副校長、教務(wù)長、財務(wù)主管、校長秘書等美國大學(xué)常設(shè)行政管理人員及其所在機構(gòu)的統(tǒng)稱。美國大學(xué)學(xué)術(shù)評議會名稱各異，有學(xué)術(shù)評議會(Academic Senate)、學(xué)術(shù)委員會(Academic Council)等，本文統(tǒng)稱為學(xué)術(shù)評議會。；學(xué)生代表是指在大學(xué)治理機構(gòu)中占有一定席位的學(xué)生代表，這類代表跨越了學(xué)生身份的界限，有權(quán)直接參與大學(xué)事務(wù)治理。筆者將學(xué)生代表分為在大學(xué)董事會任職的學(xué)生代表——學(xué)生董事(Student Trustee/ Regent)和在除董事會之外的大學(xué)治理機構(gòu)中任職的其他學(xué)生代表。

(一)“學(xué)生→學(xué)生會→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑

“學(xué)生→學(xué)生會→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑是學(xué)生意見經(jīng)由學(xué)生會間接進入大學(xué)治理機構(gòu),以建議的方式參與大學(xué)治理的過程。美國大學(xué)的學(xué)生會有其專門網(wǎng)站，網(wǎng)站上公示有主要成員的郵箱地址和公開會議的議程，且設(shè)有專門的學(xué)生意見征集系統(tǒng)。學(xué)生可以通過網(wǎng)站、郵件及參加公開會議論壇等形式將自己的意見向?qū)W生會表達(dá)，學(xué)生會將有關(guān)意見進行收集整理和審議后，就有關(guān)內(nèi)容以定期的會議溝通或直接報告的形式向相應(yīng)的大學(xué)治理機構(gòu)提出建議。

以布朗大學(xué)學(xué)生會為例，“學(xué)生→學(xué)生會→大學(xué)治理機構(gòu)”的學(xué)生意見表達(dá)路徑包括兩個環(huán)節(jié)。第一，學(xué)生向?qū)W生會表達(dá)意見。布朗大學(xué)的學(xué)生會章程規(guī)定，學(xué)生可以在學(xué)生會每周的公開辦公會上表達(dá)個人意見，學(xué)生會會把學(xué)生提出的問題分配給適當(dāng)?shù)膬?nèi)部委員會進行解決。第二，由學(xué)生會組織向教師、行政管理層及董事會等有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)表達(dá)意見。學(xué)生會向教師表達(dá)意見主要以參與學(xué)術(shù)評議會、院長議事委員會(Deans of the College of the Issues Council)等定期召開的會議的方式。除了通過定期舉行的與行政管理層的溝通會議以外，學(xué)生會還可以定期向其提交年度計劃和工作報告。學(xué)生會向董事會表達(dá)意見可通過派駐成員參加董事會下設(shè)的學(xué)生生活委員會及其他委員會的會議，并向董事會提交年度計劃的方式進行。此外，學(xué)生會的主席和副主席在必要時可以安排學(xué)生會與董事會的個人、團體或委員會之間的會議[4]。根據(jù)布朗大學(xué)學(xué)生會2015-2016年的年終報告，布朗大學(xué)學(xué)生會曾與學(xué)院院長和教務(wù)長合作，提出了價值400萬美元的建議，即為貧困學(xué)生提供醫(yī)療保險獎學(xué)金，并將校園生活應(yīng)急基金的資金增加一倍[5]。

(二)“學(xué)生→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑

“學(xué)生→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑是指學(xué)生通過聯(lián)系學(xué)生代表，然后由學(xué)生代表向大學(xué)治理機構(gòu)轉(zhuǎn)達(dá)學(xué)生意見、進而間接參與大學(xué)治理的過程。一般來說，學(xué)生可以從學(xué)生會網(wǎng)站上獲取學(xué)生代表的郵箱，然后以郵件或者面談等形式向?qū)W生代表提出有關(guān)問題的意見和建議，學(xué)生代表有權(quán)根據(jù)學(xué)生意見的內(nèi)容決定是否進一步向大學(xué)治理機構(gòu)提出議案。事實上，這一路徑與上一條路徑的不同之處在于，普通學(xué)生通過給學(xué)生代表個人發(fā)郵件或者面談的形式反映情況或表達(dá)政見，可能會因考慮到其所反映的情況或政見與學(xué)生代表個人特質(zhì)的某種匹配性，進而更容易獲得學(xué)生代表的垂詢，甚而直接向上反饋至相應(yīng)的大學(xué)治理機構(gòu)，加速相關(guān)問題的解決進程。因此，這一路徑雖然跟上一條路徑一樣，普通學(xué)生的意見都是通過一個中間環(huán)節(jié)才有可能進入到有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的議事過程之中的，但它似乎較通過學(xué)生會這一組織中介更顯直接和富有針對性。

(三)“學(xué)生→學(xué)生會→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑

“學(xué)生→學(xué)生會→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑實際是前兩條路徑的交叉，根據(jù)有關(guān)大學(xué)或其學(xué)生會的章程判斷，這種交叉路徑的形成很有可能是因為學(xué)生組織和學(xué)生代表的密切關(guān)系而導(dǎo)致的。除特殊規(guī)定外，大學(xué)治理機構(gòu)中的學(xué)生代表是由學(xué)生會的有關(guān)部門內(nèi)部公開選舉產(chǎn)生的，并接受學(xué)生會組織的統(tǒng)一管理。學(xué)生代表除了在大學(xué)治理機構(gòu)的工作外，往往也需要在學(xué)生會組織擔(dān)任類似顧問的職務(wù)，以便雙方的信息交流。此路徑與第一條路徑的不同在于，學(xué)生意見在經(jīng)由學(xué)生個體向?qū)W生會組織的官方信息采集系統(tǒng)表達(dá)以后，學(xué)生會往往會以組織的形式先向?qū)W生代表傳達(dá)學(xué)生會關(guān)于這一意見的決議，然后學(xué)生代表再根據(jù)學(xué)生會的決議進一步考慮是否向大學(xué)治理機構(gòu)提議。這同時也意味著，此路徑與第二條路徑相比，由于中介環(huán)節(jié)的增多，學(xué)生意見的表達(dá)和傳遞效率，可能會相應(yīng)減慢。

(四)“學(xué)生→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑

“學(xué)生→大學(xué)治理機構(gòu)”的跨越路徑是指學(xué)生直接聯(lián)系大學(xué)治理機構(gòu)表達(dá)其意見，進而參與大學(xué)治理的過程。學(xué)生可以通過申請參加大學(xué)治理機構(gòu)為學(xué)生提供的公開辦公時間或公開會議，與有關(guān)治理主體就大學(xué)治理問題進行面對面交流。例如，密西根大學(xué)的校長每月為學(xué)生提供1個小時的辦公時間，學(xué)生可以在校長辦公網(wǎng)站上提出申請，申請內(nèi)容包括學(xué)生基本信息和計劃討論的內(nèi)容，經(jīng)校長辦公室審查后，選取四組學(xué)生(每組1-3人，每組15分鐘)與校長交流[6]。這一路徑與前幾條路徑相比，由于可以省略或者跳過中介機構(gòu)(學(xué)生會或?qū)W生代表)，實現(xiàn)普通學(xué)生與大學(xué)有關(guān)治理機構(gòu)的工作人員間的直接溝通與交流，故而學(xué)生意見的表達(dá)效率可能更高。但是，就我們目前掌握的資料來看，這一路徑似乎高度受限于有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)向普通學(xué)生的開放意愿和開放的現(xiàn)實可能性。

綜上所述，美國大學(xué)生意見的表達(dá)既要涉及學(xué)生個體、學(xué)生會、學(xué)生代表、大學(xué)治理機構(gòu)等多元行為主體，又需經(jīng)過“學(xué)生→學(xué)生會/學(xué)生代表→大學(xué)”的層次傳遞，四條路徑之間互相補充、共同作用，構(gòu)筑了一個相對完善的學(xué)生意見的多元層級表達(dá)機制，是美國學(xué)生參與大學(xué)治理的基礎(chǔ)。前三條路徑是交織在一起的，學(xué)生間接參與大學(xué)治理；第四條路徑由于不需要經(jīng)由學(xué)生會或?qū)W生代表進行意見轉(zhuǎn)達(dá)，學(xué)生直接參與大學(xué)治理。上述不同路徑的參與效果存在差異，通過“學(xué)生→學(xué)生會→大學(xué)治理機構(gòu)”和“學(xué)生→大學(xué)治理機構(gòu)”路徑的參與往往是以學(xué)生個體或?qū)W生會集體向有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)進行意見表達(dá)，或者向其提供咨詢或建議的形式存在的，而“學(xué)生→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”和“學(xué)生→學(xué)生會→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”路徑的參與，則因?qū)W生代表可直接參與到有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的決策當(dāng)中，從而使學(xué)生的意見可能更真切地在有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的決策中得以體現(xiàn)。學(xué)生意見在離開學(xué)生個體進入組織環(huán)節(jié)之后，將由學(xué)生會或大學(xué)治理機構(gòu)的有關(guān)部門根據(jù)規(guī)章對其內(nèi)容進行審議，只有審議通過，才可以進入下一階段。與此同時，四條路徑的參與效果還有賴于各大學(xué)的學(xué)生會組織的獨立性與自治色彩，以及學(xué)生代表的履職情況，因此可能存在諸多的校際差異，不可一概而論。

二、跨越環(huán)節(jié)：借由學(xué)生代表直接參與大學(xué)決策

借由學(xué)生代表參與大學(xué)決策是指學(xué)生意見需要經(jīng)由學(xué)生代表向有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)反映，進而進入大學(xué)決策的過程，這實際是上述四條路徑中“學(xué)生→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”和“學(xué)生→學(xué)生會→學(xué)生代表→大學(xué)治理機構(gòu)”兩條路徑的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國大學(xué)治理機構(gòu)中學(xué)生代表的產(chǎn)生，需要經(jīng)過以下程序：首先，學(xué)生會網(wǎng)站和有關(guān)社交平臺(比如Facebook、Twitter)公布有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的職責(zé)范圍和學(xué)生代表的空缺情況；其次，學(xué)生自主填寫報名申請或?qū)⑵浜啔v通過郵件發(fā)送至學(xué)生會有關(guān)部門；再次，學(xué)生會有關(guān)部門進行內(nèi)部公開選舉或推薦；最后，確定學(xué)生代表并進行公示。學(xué)生成為學(xué)生代表之后，將依有關(guān)制度規(guī)定，享受大學(xué)治理機構(gòu)的專門權(quán)力，通過會議的形式參與大學(xué)有關(guān)治理機構(gòu)的決策，平等地享有提議和表達(dá)的權(quán)利，甚至可能享有投票表決的權(quán)利。

董事會是美國大學(xué)的最高決策機構(gòu)，參與其中的學(xué)生代表被稱為學(xué)生董事。而理事會有別于董事會、學(xué)術(shù)評議會等傳統(tǒng)大學(xué)治理機構(gòu)的特別之處在于，它建基于協(xié)同治理理念的價值內(nèi)涵與價值共識，是一個由大學(xué)行政管理人員、教師、學(xué)生等不同主體選派代表組成多元主體的治理機構(gòu)，往往被看作是一個咨詢建議類的機構(gòu)，不享有直接的大學(xué)決策權(quán)。為了更進一步地解釋學(xué)生意見是如何通過學(xué)生代表參與大學(xué)決策的，筆者擬從學(xué)生董事參與董事會決策和學(xué)生代表參與大學(xué)理事會表決兩個方面進行簡要的闡釋。

(一)學(xué)生董事參與大學(xué)董事會決策：以加州州立大學(xué)為例

美國大學(xué)的董事會治理形式屬于“外部治理”，董事會不直接干涉大學(xué)的內(nèi)部管理事務(wù)，主要負(fù)責(zé)制定大學(xué)規(guī)則、進行內(nèi)部仲裁或提出建議[7]。以加州州立大學(xué)為例，其董事會在教育政策、財政、校園規(guī)劃和設(shè)施等方面的宏觀政策制定上具有權(quán)威性[8]。目前，其董事會共有25名董事，包括2名學(xué)生董事。學(xué)生董事的任命過程十分嚴(yán)格，需要經(jīng)由個人申請、資格審查、學(xué)生會提名和州長任命等環(huán)節(jié)，其中需要特別指出的是，大學(xué)甚至對學(xué)生董事申請人的條件做出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定，例如申請人必須是年滿十八周歲的加州市民，在讀至少6個學(xué)期(本科生)，且有良好的聲譽[9]。學(xué)生董事任期為兩年，任命的第一年沒有投票表決權(quán)，第二年將與其他董事平等地享有大學(xué)董事地位[10]。此外，兩名學(xué)生董事不同時享有投票權(quán)，并采用交替換屆的方式，每年只改選一名學(xué)生董事[11]。這樣的制度設(shè)計有助于維護加州州立大學(xué)系統(tǒng)學(xué)生董事的延續(xù)性和穩(wěn)定性，為學(xué)生董事參與大學(xué)治理提供了制度保障。

學(xué)生董事參與大學(xué)治理是以學(xué)生董事參加學(xué)校董事會及下設(shè)委員會(4)截止到2018年，加州州立大學(xué)董事會的學(xué)生董事加入的委員會有財務(wù)委員會、教育政策委員會、政府關(guān)系委員會、集體談判委員會等。的會議形式實現(xiàn)的。學(xué)生董事必須出席董事會會議，并將根據(jù)大學(xué)章程所賦予的專門權(quán)力在會議中正常提議、質(zhì)詢、討論以及投票表決，投票表決的結(jié)果將以大學(xué)政策(或決議)的形式確立。例如，一名學(xué)生董事在任期間經(jīng)常與學(xué)生會面，并為學(xué)生游說大學(xué)治理機構(gòu)[12]。尤其是在2017年9月美國特朗普政府宣布取消“童年抵美者暫緩遣返”計劃(簡稱DACA計劃)的時候，這名學(xué)生董事代表著DACA計劃所影響學(xué)生的利益與另一名董事于2017年11月聯(lián)名向董事會提交了關(guān)于“保護DACA校友、學(xué)生和教職工”的議案[13]。學(xué)校董事會于2018年1月做出了關(guān)于保護本校的DACA計劃相關(guān)人員(包括校友、學(xué)生和教職工)的決議[14]。除此之外，學(xué)生董事作為董事會與學(xué)生之間的聯(lián)系人，還須在學(xué)生會下設(shè)的學(xué)生董事委員會(Committee on Student Trustee)擔(dān)任顧問，負(fù)責(zé)學(xué)生董事的提名和管理[15]。

(二)學(xué)生代表參與大學(xué)理事會決策：以賓夕法尼亞大學(xué)為例

賓夕法尼亞大學(xué)的大學(xué)理事會是一個由大學(xué)行政管理人員代表、教師代表和學(xué)生代表共同組成的具有審議性和廣泛代表性的論壇，旨在討論大學(xué)的多方事務(wù)，特別是大學(xué)的教育目標(biāo)以及影響教師、行政管理人員與學(xué)生共同利益的事項[16]。事實上，大學(xué)理事會并不具備直接制定大學(xué)政策的權(quán)力，但被授權(quán)提供政策建議，同時，由于大學(xué)理事會成員的廣泛代表性，它的一項重要職能是通過共同協(xié)商的方式，將不同大學(xué)治理主體的多元利益轉(zhuǎn)化為大學(xué)整體利益，其表決的結(jié)果將成為日后大學(xué)政策制定的依據(jù)[17]。

表1 賓夕法尼亞大學(xué)的大學(xué)理事會學(xué)生代表席位分配[18]

如表1所示，賓夕法尼亞大學(xué)的學(xué)生代表在其大學(xué)理事會下設(shè)的很多與學(xué)生利益相關(guān)的委員會中均有相應(yīng)的代表席位，他們主要以參加大學(xué)理事會有關(guān)會議的形式，參與有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)、校園設(shè)施、校園生活及校園氛圍等方面的大學(xué)決策。例如，2018年10月，一名學(xué)生代表在理事會全體會議上提出關(guān)于宿舍發(fā)霉的問題，校長回應(yīng)表示將立即解決這一問題；2019年3月，來自穆斯林學(xué)生聯(lián)合會的學(xué)生代表在全體會議上提出了齋月的時間與期末考試及(畢業(yè)典禮)相沖突的問題，之后，穆斯林學(xué)生聯(lián)合會協(xié)助教務(wù)長辦公室尋求這一問題的解決辦法[19]。值得強調(diào)的是，學(xué)生代表享有言論免責(zé)權(quán)，即其在理事會有關(guān)會議上的發(fā)言不受調(diào)查或制裁[20]。此外，學(xué)生代表須遵守有關(guān)的出勤規(guī)定，若其未能出席足夠數(shù)量的會議，學(xué)生會有權(quán)撤銷其學(xué)生代表資格[21]。

在加州州立大學(xué)的案例中，由于學(xué)生董事(第二年)享有大學(xué)董事會董事的法定權(quán)力，學(xué)生董事參與董事會決策的過程可以視為美國大學(xué)生“跨越”了學(xué)生身份和學(xué)生事務(wù)邊界的典范。在賓夕法尼亞大學(xué)的案例中，由于大學(xué)理事會是大學(xué)治理咨詢機構(gòu)的性質(zhì)，學(xué)生代表在參與大學(xué)理事會決策過程中，雖然在一定程度上也跨越了學(xué)生身份，并與大學(xué)治理機構(gòu)進行協(xié)商和討論，但這一過程依舊是圍繞著學(xué)生事務(wù)提出的問題和建議。相比較而言，賓夕法尼亞大學(xué)理事會的學(xué)生代表的跨越性要弱于加州州立大學(xué)董事會的學(xué)生董事?？偟膩碚f，借由學(xué)生代表參與大學(xué)治理機構(gòu)的決策是美國學(xué)生參與大學(xué)治理的突出特點。學(xué)生代表作為學(xué)生會組織派駐到有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的合法成員，通過會議的形式，就有關(guān)議題進行提議、討論或表決，這意味著學(xué)生參與大學(xué)治理不僅僅是簡單的意見表達(dá)，學(xué)生作為一個能動體，切實參與到了有關(guān)的大學(xué)決策中。另外，還需強調(diào)指出的是，學(xué)生董事被認(rèn)為是美國“學(xué)生擁有決策權(quán)的最高形式”，充分彰顯了美國多元利益行為主體之間協(xié)商共治的大學(xué)治理理念[22]。

三、對美國學(xué)生參與大學(xué)治理過程的反思

(一)學(xué)生參與大學(xué)決策的合法性尚存在爭議

盡管在學(xué)生參與大學(xué)治理方面，美國大學(xué)十分重視程序正義，但對于學(xué)生參與大學(xué)決策的合法性，目前仍存在爭議，這主要表現(xiàn)在學(xué)生代表在有關(guān)大學(xué)決策中是否應(yīng)享有表決權(quán)上。以學(xué)生董事參與董事會表決為例，美國高校董事會協(xié)會(The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)2010年的一項研究表明，70.8%的公立大學(xué)至少有一名學(xué)生董事，且學(xué)生董事的投票比例從1997的20.5%上升到了2010年的50.3%，而私立大學(xué)至少有一名學(xué)生董事的比率為20.1%，且其學(xué)生董事的投票比例從1997的9.3%下降到2010的8.5%[23]。這表明不同類型的美國大學(xué)對于學(xué)生是否應(yīng)被授予表決權(quán)的看法并不一致。支持者認(rèn)為，“在董事會上有學(xué)生代表很重要”，這既可以強化對學(xué)生個人組織技能和管理經(jīng)驗的教育與培訓(xùn)，又可以使董事會獲得有關(guān)教育政策執(zhí)行中關(guān)于學(xué)生意見的一手資料，還可以促進學(xué)生對有關(guān)政策的接受能力[24-25]。反對者認(rèn)為，大學(xué)治理“并不意味著各利益相關(guān)者在治理結(jié)構(gòu)中具有同等的地位和權(quán)力，發(fā)揮同樣的作用，更不是說大學(xué)決策要通過各利益相關(guān)者采用民主投票的方式”進行，而且學(xué)生在某些決策方面和董事會存在直接利益沖突，同時，學(xué)生太年輕、重視自身利益、缺乏遠(yuǎn)見、對大學(xué)治理理解不足等因素容易使學(xué)生在參與大學(xué)治理時往往不考慮后續(xù)的責(zé)任，可能會導(dǎo)致破壞性的政治斗爭[26-29]。

(二)學(xué)生參與過程中的程序正義與實質(zhì)正義價值間存在潛在沖突

西方代議制民主模式有兩種理論：一種是精英式民主，認(rèn)為選民選出代表之后，將權(quán)力移交給選票較多的精英，由精英負(fù)責(zé)決策，選民退居一旁；一種是參與式民主理論，在批判精英式民主的基礎(chǔ)上，主張通過公民對公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動解決公共問題[30]。關(guān)于美國學(xué)生參與大學(xué)治理是精英式民主還是參與式民主很難定論，二者兼而有之。其中，“學(xué)生→大學(xué)治理機構(gòu)”路徑可視為參與式民主，其余三條路徑由于均有賴于經(jīng)選舉產(chǎn)生的學(xué)生會成員或有關(guān)學(xué)生代表的履職，故更接近精英式民主。然而，兩種民主形式都難以回避程序正義和實質(zhì)正義的沖突問題。一方面，在精英模式下，大學(xué)治理機構(gòu)的學(xué)生代表終究是少數(shù)學(xué)生的參與，“這無法解決私人利益與公共利益的沖突問題”[31]。具體來看，美國大學(xué)生并不全部自動加入學(xué)生會，也并不是所有學(xué)生都參與學(xué)生會的民主選舉。即便是被布朗大學(xué)學(xué)生會稱為是該校史上投票率最高的2015年秋季學(xué)生會選舉，投票人數(shù)也只有2 888人，僅占學(xué)生總數(shù)的46%[32]。更進一步講，當(dāng)學(xué)生投票選出學(xué)生會領(lǐng)袖和學(xué)生代表之后，具體事務(wù)便由學(xué)生會和學(xué)生代表負(fù)責(zé)，當(dāng)學(xué)生會的組織訴求、學(xué)生代表的私人利益以及公共利益發(fā)生沖突時，將難以保證學(xué)生群體的多元的利益訴求得到滿足，從而無法保證實質(zhì)正義的實現(xiàn)。另一方面，盡管參與式民主在形式上看似是多數(shù)人的廣泛參與，但是由于這種形式對學(xué)生的參與熱情和參與能力有著很高的要求，而“實踐中學(xué)生的冷漠問題抑制了更進一步的參與”，使得參與式民主難以從實質(zhì)上沖破程序正義和實質(zhì)正義之間的困境[33]。

四、總結(jié)與討論

盡管有協(xié)同治理這一綱領(lǐng)式的理念支持，美國學(xué)生參與大學(xué)治理的過程依然艱難。這種艱難不僅體現(xiàn)在學(xué)生意見需要“跨越”多元主體、多個層級，也體現(xiàn)在學(xué)生代表參與大學(xué)決策尚存在合法性的爭議。然而，美國大學(xué)的可貴之處在于，它們通過大學(xué)章程、學(xué)生會章程及其他有關(guān)學(xué)生事務(wù)的官方承諾，為這場幾乎注定艱難的“跨越”，提供了有章可循的制度規(guī)約，而這正是現(xiàn)代大學(xué)精神的體現(xiàn)。

近年來，中國已經(jīng)逐漸認(rèn)識到學(xué)生參與大學(xué)治理是完善現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，并在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(2011)、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(2017)等文件中，相繼提出了要建立以學(xué)生代表大會為基礎(chǔ)的學(xué)生參與高校民主管理的相關(guān)要求，保障學(xué)生在有關(guān)政策方面的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而由于起步較晚，中國大學(xué)關(guān)于學(xué)生參與大學(xué)民主管理的制度模式尚未成型，且因“受傳統(tǒng)觀念的束縛，仍將學(xué)生視為單一的服從者”，故而在某種程度上忽視了學(xué)生意見的表達(dá)，尚未充分調(diào)動起學(xué)生為大學(xué)發(fā)展建言獻(xiàn)策的積極性。治理進程的合法性在于體現(xiàn)透明、多元的決策參與等民主原則[34]。因此，中國大學(xué)在完善有關(guān)學(xué)生參與大學(xué)治理的制度設(shè)計時，應(yīng)尤其注重學(xué)生參與路徑的公開、透明，尊重學(xué)生平等參與大學(xué)有關(guān)決策的主體地位，并在此基礎(chǔ)上，探索符合國情的學(xué)生參與大學(xué)治理的適當(dāng)路徑。事實上，中國已有部分大學(xué)正在探索并完善類似的制度和程序，如清華大學(xué)、南開大學(xué)等高校在校務(wù)委員會中設(shè)立了學(xué)生代表席位，天津大學(xué)、華東師范大學(xué)等高校則設(shè)立了學(xué)生校長助理席位，并規(guī)定了相應(yīng)席位的準(zhǔn)入條件和履職要求等。然而，總體來看，中國學(xué)生參與大學(xué)治理的制度尚在初步建設(shè)中，具體程序亦不甚完善，有待進一步的探索與變革。

五、對完善中國學(xué)生參與大學(xué)治理的建議

中美兩國大學(xué)生參與學(xué)校治理的治理語境具有鮮明差異。有別于西方自由主義的治理，中國特色治理語境的治理是“國家(公共權(quán)威)主導(dǎo)下的協(xié)同治理”，強調(diào)在集中權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)下各利益相關(guān)者“在重大決策之前進行充分協(xié)商，以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行深入地討論和溝通，盡可能就共性問題取得一致意見”[35-36]。因此，筆者從中國特色的治理語境出發(fā)，結(jié)合本研究的實際結(jié)論，提出對完善中國學(xué)生參與大學(xué)治理的幾點建議：

第一，暢通學(xué)生參與大學(xué)治理的路徑。既有研究表明，中國學(xué)生參與大學(xué)治理存在學(xué)生參與路徑不暢通的問題，即學(xué)生只能單方面地向大學(xué)治理機構(gòu)表達(dá)意見而缺乏有效反饋的路徑[37]。因此，為實現(xiàn)學(xué)生參與大學(xué)治理的“身份跨越”，就必須暢通學(xué)生參與大學(xué)治理的路徑，各大學(xué)可根據(jù)實際辦學(xué)條件，有選擇地暢通學(xué)生、學(xué)生代表、學(xué)生會及大學(xué)治理機構(gòu)之間的多重路徑，不僅讓學(xué)生有渠道反映自己的意見，還應(yīng)當(dāng)讓學(xué)生意見能夠得到有關(guān)大學(xué)治理機構(gòu)的實際關(guān)注和反饋。

第二，構(gòu)建學(xué)生和大學(xué)治理機構(gòu)之間的協(xié)同治理機制。盡管借由學(xué)生代表直接參與大學(xué)決策并不符合中國大學(xué)治理的實際情況，但加強學(xué)生與大學(xué)治理機構(gòu)之間的溝通和協(xié)作是十分重要的。一方面，在涉及學(xué)生利益的重大決策之前，大學(xué)治理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建平等磋商的機會和平臺，公開征集學(xué)生意見，正面回應(yīng)學(xué)生提出的問題，積極考慮學(xué)生的訴求，適當(dāng)吸納學(xué)生的建議。另一方面，在涉及學(xué)生利益的重大決策執(zhí)行過程中，大學(xué)治理機構(gòu)也應(yīng)該積極引導(dǎo)學(xué)生參與治理，并接受學(xué)生監(jiān)督。學(xué)生與大學(xué)治理機構(gòu)之間的溝通和協(xié)作，有利于雙方矛盾的緩和，從而維護校園穩(wěn)定，提升大學(xué)內(nèi)部治理水平。

第三，培養(yǎng)學(xué)生骨干(精英)的同時，也要注重培育廣大學(xué)生的民主參與意識和能力。在高等教育大眾時代，高校既可以通過一系列培訓(xùn)項目來重點培養(yǎng)學(xué)生骨干，也可以通過思想政治教育來培育廣大學(xué)生的民主參與意識和能力，錘煉學(xué)生的民主素養(yǎng)。學(xué)生骨干的培養(yǎng)可以有效提升學(xué)生代表的能力和水平，而學(xué)生大眾的民主參與意識和能力的培育可以有效調(diào)動更為廣泛的學(xué)生參與積極性。同時，大學(xué)治理機構(gòu)既要尊重學(xué)生骨干的利益訴求，也要充分考慮到學(xué)生大眾的廣泛意見，只有二者兼顧，才能更好地解決學(xué)生參與大學(xué)治理過程中可能存在的精英民主和大眾民主之間的矛盾問題，從而更好地實現(xiàn)程序正義和實質(zhì)正義的價值訴求。