農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律規(guī)制研究

陳 雄，李澤坤

（湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007）

隨著人們生活水平不斷提高，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長，黨和政府越來越重視農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老。在充分認(rèn)識我國人口老齡化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，2012 年，全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進行了修訂，鼓勵鄰里間互幫互助，提倡為老年人提供互助服務(wù)。2013 年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》正式提出，依托行政村及較大自然村，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)家大院，建設(shè)互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，組建托老所、日間照料中心以及老年人活動中心等，引導(dǎo)基層組織加強自治，充分發(fā)揮老年協(xié)會對家庭成員贍養(yǎng)老人的監(jiān)督作用，組織鄰里互助活動，為農(nóng)村老年人提供更多的幫助。2017 年，由國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老模式建設(shè)規(guī)劃》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》均鼓勵老年人參加社區(qū)鄰里互助養(yǎng)老，強化照顧服務(wù)過程中的代際支持，營造互尊互愛互助的良好氛圍，促進社會和諧。2019 年，國務(wù)院辦公廳頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出推動居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展，積極開展互助養(yǎng)老服務(wù)。這些規(guī)定充分表明，互助養(yǎng)老問題受到了黨和政府的高度關(guān)注。

時下，建立健全農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老制度已經(jīng)成為國家、社會及學(xué)界關(guān)注的重點課題。既有研究主要關(guān)注“鄰里互助”養(yǎng)老的優(yōu)點、服務(wù)組織、實踐形式、實踐效果等，但對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的責(zé)任主體、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)機制等尚未形成統(tǒng)一的觀點，且現(xiàn)實中互助養(yǎng)老也并未實現(xiàn)法制化。因此，在回顧既有研究成果的基礎(chǔ)上，本文對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式、法律機制等問題進行系統(tǒng)分析，以期為農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老走向權(quán)利義務(wù)清晰、法律責(zé)任明確、風(fēng)險可控、規(guī)范有序的發(fā)展實踐提供一定的參考。

一 研究進程：農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老理論與實踐發(fā)展

1.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老理論基礎(chǔ)?！班徖锘ブ别B(yǎng)老體系構(gòu)建是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為理論支撐和指導(dǎo)，其發(fā)展理念是“以人民為中心”。在農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老理論基礎(chǔ)研究方面，有的學(xué)者基于社會支持理論認(rèn)為，互助型養(yǎng)老屬于同質(zhì)群體成員之間整合并高效利用資源的過程，該模式的最大優(yōu)勢是可以更加充分地利用有限的社會資源[1]；還有學(xué)者基于社會保障理論認(rèn)為，我國應(yīng)進一步完善社會保障體系，而“鄰里互助”可以為社會解決農(nóng)村老年人生活困難問題提供一定的幫助[2]。建設(shè)、發(fā)展和完善農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分優(yōu)化各種社會資源，增強農(nóng)村老年人的幸福感和獲得感。

2.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老責(zé)任主體。構(gòu)建農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老首先需要明確責(zé)任主體。政府、村委會、家庭、社會組織、非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）等是農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的責(zé)任主體。有的學(xué)者認(rèn)為“鄰里互助”社區(qū)養(yǎng)老責(zé)任主體構(gòu)成為“1+4”，其中的“1”代表社工群體，而“4”是指政府、社會、社工服務(wù)機構(gòu)和老年人群體[3]。有的學(xué)者提出，要堅持政府扶持原則，相關(guān)社會保障機構(gòu)給予一定的指導(dǎo)，村級老年協(xié)會負(fù)責(zé)具體實施[4]。有的學(xué)者提倡，在農(nóng)村成立老年人協(xié)會，由村黨支部書記擔(dān)任老年人協(xié)會主席，由村里德高望重的老人擔(dān)任協(xié)會成員。老年人協(xié)會有自己的辦公場所，及時向村民公布“鄰里互助”養(yǎng)老的工作進度、實施細(xì)則以及財務(wù)狀況[5]?？梢?，雖然學(xué)者們觀點不一，但農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老建設(shè)責(zé)任主體多元化，政府、機構(gòu)、社區(qū)、家族及家庭等都應(yīng)成為農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)的支持力量已成為共識。

3.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)寬領(lǐng)域、多層次、多樣化和差異化特征。有的學(xué)者認(rèn)為，低齡老人作為養(yǎng)老服務(wù)的供給方，為高齡老人提供生活照顧服務(wù)、情感關(guān)懷與支持、健康照護服務(wù)等[6]。還有的學(xué)者指出，農(nóng)村地區(qū)的“鄰里互助”主要體現(xiàn)在三個方面：首先是勞動過程中的互助，如農(nóng)忙時節(jié)的勞動幫助；其次是物質(zhì)層面的互助，如鄰里之間的借款幫助；最后是精神層面的互助，如鄰居間的關(guān)心關(guān)照[7]?？梢?，學(xué)者們立足于物質(zhì)生活、生活起居以及情感支持等角度，對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老問題進行了研究，而且對物質(zhì)幫助、精神慰藉是農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容達(dá)成了共識。

4.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)需求。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的規(guī)范化建設(shè)需要從農(nóng)村實際情況出發(fā)，以農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，逐步擴大有效供給。農(nóng)村空巢老人對互助養(yǎng)老需求處于較高水平，其對健康服務(wù)及日常生活照料服務(wù)需求略高于對精神慰藉服務(wù)需求[8]，且主要養(yǎng)老服務(wù)需求為“緊急救援”“生病照護”和“節(jié)日慰問”[9]。農(nóng)村老年人在經(jīng)濟狀況、身體狀況、生活狀況等方面存在差異，對養(yǎng)老服務(wù)的需求也不盡相同。因此，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)更充分考慮老年人的實際需要，以需求為導(dǎo)向，擴大有效供給，提供更有效的服務(wù)供應(yīng)。

5.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老運行方式。有的學(xué)者提出，“鄰里互助”養(yǎng)老可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織成立志愿服務(wù)隊，鼓勵鄉(xiāng)村醫(yī)生、黨團組織等參加農(nóng)村居家養(yǎng)老志愿服務(wù)小組，通過走訪互助點，為農(nóng)村老年人提供上門服務(wù)，從而解決老年人看病困難、日常照料、精神空虛等問題[10]。還有的學(xué)者提出，在農(nóng)村推行現(xiàn)代家族鄰里互助養(yǎng)老是可行的，可以利用集資或村莊富裕成員捐贈的方式籌集資金，在組織形式上借鑒義莊的做法，通過成立獨立的NGO 組織，來幫助符合條件的老年人。另外，財務(wù)狀況要及時對外公布，提高管理水平，家族鄰里行使監(jiān)督權(quán)[11]?？梢?，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的運行方式是多維度、多層次、多元化的，基于鄉(xiāng)情因素呈現(xiàn)差異化特征。

總體上看，我國農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老研究依然處于起步階段。現(xiàn)有研究主要集中于理論基礎(chǔ)、責(zé)任主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)需求及運行方式等方面，這些對于構(gòu)建農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老體系、增強可操作性、進一步深化互助服務(wù)內(nèi)容等具有一定的理論和現(xiàn)實意義。但也不可否認(rèn)，現(xiàn)有研究雖然看到了農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老對老年人經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等方面的現(xiàn)實價值，卻忽視了農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的制度化建設(shè)。目前，我國農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范體系尚未建立，面臨著無法可依的局面。對此，本文基于法理視角，探析農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)然定位，以期為農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律規(guī)制提供一定的理論參考。

二 法理探析：農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的應(yīng)然定位

農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老是新時代逐漸興起的一種老年人互助服務(wù)，其本質(zhì)上是對老年人服務(wù)權(quán)利的保障。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老制度是農(nóng)村老年人服務(wù)規(guī)范制定的基礎(chǔ)，而它又體現(xiàn)在農(nóng)村老年人服務(wù)的規(guī)范體系中。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老是實現(xiàn)被動救濟法向主動權(quán)利法轉(zhuǎn)變的生動嘗試，有其應(yīng)然定位。

高中數(shù)學(xué)難度系數(shù)上升，更加抽象化，但是現(xiàn)在數(shù)學(xué)在教學(xué)中還是傳統(tǒng)的教學(xué)方式，不重視激發(fā)學(xué)生的數(shù)學(xué)興趣，這樣學(xué)生學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)就會處于被動的位置，課堂就會變得死氣沉沉.往往將課堂完全交給老師主導(dǎo)，學(xué)生嚴(yán)格按照老師的要求進行學(xué)習(xí)，這樣的上課形式使得學(xué)生的思維受到局限.由于高中生會面臨高考的壓力，學(xué)生會選擇題海術(shù)來學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)，缺乏良好的學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)的方法和習(xí)慣.

1.符合人權(quán)保障的內(nèi)在邏輯。依照西方自然法學(xué)派自然權(quán)利觀理論，人權(quán)即人因其為人而享有的權(quán)利。人權(quán)是所有人與生俱來的權(quán)利，不分年齡或身份地位；老年人同樣享有人權(quán)。人權(quán)包括生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。踐行農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老，是為了更好地保障老年人平等地享有人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會參與權(quán)等權(quán)利，是農(nóng)村老年人實現(xiàn)自我價值的體現(xiàn)，更是人權(quán)與法律的有機結(jié)合。既然如此，農(nóng)村老年人作為人權(quán)的享有者，國家和社會通過農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)幫助其實現(xiàn)生存和發(fā)展的目標(biāo)，符合人權(quán)保障的內(nèi)在理路。

2.體現(xiàn)保護老年人尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。美國著名學(xué)者E.博登海默曾說過，這個世界以尊重人的尊嚴(yán)為最高價值[12]。尊嚴(yán)，簡而言之，就是個體權(quán)利被尊重。誠然，讓老年人有尊嚴(yán)地度過晚年是尊老敬老的中國傳統(tǒng)文化的內(nèi)涵所在。農(nóng)村老年人是社會的重要組成成員，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是法律保護老年人尊嚴(yán)的重要內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律體系是保護老年人尊嚴(yán)的具體體現(xiàn)，能極大提升農(nóng)村老年人的尊嚴(yán)感。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老以政府、社會力量的介入作為切入口，讓老年人融入并參與其中，調(diào)動起老年人的“互助”積極性[13]，從而提升其尊嚴(yán)感和幸福感。

3.貫徹實質(zhì)法治的必然要求。法律至上是法治社會的象征，是法治國家的核心價值，同時也是實質(zhì)法治理論的內(nèi)涵與精髓。國家通過立法來保障養(yǎng)老模式的有效性與規(guī)范性，彰顯了實質(zhì)法治的內(nèi)在要求，其既是建設(shè)法治國家、法治社會的必由之路，也是實現(xiàn)養(yǎng)老制度模式法律化的題中之義[14]。作為養(yǎng)老制度重要的組成部分，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老亦是如此，應(yīng)通過法律規(guī)制實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老制度治理體系的現(xiàn)代化。在我國，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老是針對《老年人權(quán)益保障法》第38條倡導(dǎo)的老年人互助服務(wù)的細(xì)化舉措，是完善老年人權(quán)益保障體系的重要措施，也是實質(zhì)法治的延伸和發(fā)展。

三 問題研究：農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老現(xiàn)狀審視

農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老是中國養(yǎng)老服務(wù)本土化的積極探索，是基于我國國情而選擇的發(fā)展路徑。從我國農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老現(xiàn)狀來看，其緩解了農(nóng)村老年人的“孤獨感”，給農(nóng)村老年人帶來了人文關(guān)懷，農(nóng)村老年人的幸福感和獲得感極大增強。但在實踐中，還存在一些制約因素，影響著農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

1.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老經(jīng)費不足。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老是一項體系化的模式，無論是基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，還是服務(wù)隊伍培養(yǎng)與建設(shè)、服務(wù)管理評估等方面，都需要政府和社會給予穩(wěn)定的資金以支持和保障，以推動農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)資金主要來源于社會捐贈及項目經(jīng)費。盡管政府財政為其提供了一定的資金，但這部分資金在總額中所占比重較低，且不具有連續(xù)性，因此迫切需要成立持續(xù)且穩(wěn)定的資金來源。當(dāng)下，國家尚未建立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老經(jīng)費專項資金，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、物價上漲等因素，導(dǎo)致農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老在日常運行、管理等方面的經(jīng)費嚴(yán)重短缺。

2.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老專業(yè)人才匱乏。當(dāng)前，我國人口老齡化問題已經(jīng)十分突出，亟需大批從事養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才；但各地實踐表明，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老專業(yè)人才匱乏。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老管理人員多由鄉(xiāng)政府民政辦干部或村支兩委成員兼任，并由當(dāng)?shù)啬挲g偏大、文化程度偏低的農(nóng)民工擔(dān)任護理員，缺少專業(yè)培訓(xùn)。同時，管護人員受世俗擇業(yè)觀念的影響，工作積極性不高，這也直接影響了他們的運行管理和服務(wù)水平。一方面，傳統(tǒng)觀念將養(yǎng)老服務(wù)視為伺候人，行業(yè)吸引力較弱；另一方面，開設(shè)養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)的學(xué)校少之又少，使得人才培養(yǎng)遭遇“先天不足”[15]?？梢?，目前農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老專業(yè)人才短缺，很難滿足農(nóng)村老年人日益增長的服務(wù)需求。

3.農(nóng)村“鄰里互助”服務(wù)內(nèi)容單一、質(zhì)量偏低。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容涉及很多方面，諸如生活照料、精神慰藉、醫(yī)療健康、精神文化等，但由于助老員不具備專業(yè)知識，也未掌握專業(yè)技術(shù)，其對農(nóng)村老人精神慰藉、心理關(guān)愛方面的工作開展較少。通過走訪調(diào)研湖南省農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)示范點，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“友鄰互助”服務(wù)主要為洗衣、做飯、購物、清潔等日常衣食住行方面，而農(nóng)村老年人需求較高的醫(yī)療健康服務(wù)、精神慰藉服務(wù)等卻難以提供。

4.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老缺乏管理評估機制。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的管理評估機制應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、系統(tǒng)性、針對性，是農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各地出臺了各種農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)章制度，如《“鄰里互助”日照中心農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)示范點建設(shè)工作的通知》，但缺乏需求評估，不是以老年人需求為導(dǎo)向，更多的是從上級要求、考核指標(biāo)等角度出發(fā)，導(dǎo)致提供的服務(wù)不一定是老年人真正所需，供給與需求不相匹配[16]。此外，對于農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人員考核、服務(wù)成效等也尚未建立一套規(guī)范化的管理評估機制，對提升農(nóng)村老年人養(yǎng)老滿意度造成了一定的影響。

5.農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老尚未建立應(yīng)急處置制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)中心安全制度對農(nóng)村老年人的人身和財產(chǎn)保護、用電安全、設(shè)施安全等作了簡單規(guī)定，但缺乏突出事件應(yīng)急處置預(yù)案和規(guī)范制度，不能很好地滿足農(nóng)村老年人的安全服務(wù)需求，易造成其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等多種權(quán)利受到侵害[17]。另外，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)中心存在不穩(wěn)定隱患，相關(guān)防護規(guī)范及措施缺位，不定期應(yīng)急演練缺乏，應(yīng)急專業(yè)隊伍建設(shè)滯后，這導(dǎo)致了農(nóng)村老年人個人防護意識薄弱，一旦遭遇突發(fā)事件，農(nóng)村老年人生命健康安全很難得到全方位保障。

四 應(yīng)對之策：農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律規(guī)制構(gòu)建

目前，我國農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老以政府引導(dǎo)為主，同時各地區(qū)正在進行有益探索，逐步建立社會參與機制，放開農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老市場；但是，由于缺乏體系化的農(nóng)村互助養(yǎng)老法律、法規(guī)，農(nóng)村老年人多元化服務(wù)需求難以得到制度保障，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老發(fā)展道路呈現(xiàn)受阻的態(tài)勢[18]。要解決農(nóng)村“鄰里互助”資金可持續(xù)性不足且缺乏有效監(jiān)管、各類組織間沒有形成聯(lián)動合作機制、互助隊伍穩(wěn)定性不足、互助服務(wù)缺乏有效的管理評估機制等實際問題，需要構(gòu)建相應(yīng)的法律體系，以規(guī)制農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律規(guī)制建構(gòu)如圖1 所示。

1.建立可持續(xù)的資金保障制度，增強有效監(jiān)管。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)遵守層次分明、服務(wù)有償及政府、社會、個人共同分擔(dān)風(fēng)險的原則，通過社會保險模式，形成社會出“大頭”、政府予以適當(dāng)補貼與個人負(fù)擔(dān)占“小頭”的格局[19]。同時，還應(yīng)建立可持續(xù)的資金保障制度，增強有效監(jiān)管。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)需要大量的資金，僅僅依靠鄉(xiāng)政府的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國家對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)要有長期規(guī)劃，并建立穩(wěn)定的財政機制，可規(guī)定福利彩票資金部分用于農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。通過建立多元化資金籌措渠道，例如設(shè)立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老專項基金，支持社會資本注入農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老設(shè)施及養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)，采用公私合作模式（publicprivate-partnership，PPP），并由政府提供稅收優(yōu)惠。PPP模式可分為存量部分和增量部分兩種情況。對于存量部分，可以選擇性保留一部分，承接進入標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的低端托底服務(wù)；其余的通過托管經(jīng)營、股份合作、產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓等方式由社會企業(yè)經(jīng)營，參與市場競爭。對于新增的公辦養(yǎng)老機構(gòu)，可采用公建民營、民辦公助或者完全民營（如建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式，build-operate-transfer，BOT 模式）等形式進行市場化運作。同時，要大力發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，提高村集體收入，為農(nóng)村“鄰里互助”提供補充資金支持。

2.修訂和完善農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老的服務(wù)對象是完全具備或者大部分具備生活自理能力的農(nóng)村老人，養(yǎng)老中心不是機構(gòu)養(yǎng)老，提供的只是輔助性養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老并非單一的物質(zhì)保障，還應(yīng)關(guān)注農(nóng)村老年人的精神需求。根據(jù)馬斯洛需求理論，人類需求從低級到高級依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。同樣，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)亦是如此。只有優(yōu)先滿足農(nóng)村老人的生活照料服務(wù)、健康醫(yī)療服務(wù)，才能更好地提供精神慰藉服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、權(quán)益保障服務(wù)等。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)需求層次如圖2 所示。

農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)以老年人的基本需要而非個性化需要為原則，生活沒有自理能力的農(nóng)村老年人應(yīng)當(dāng)由專門的機構(gòu)來負(fù)責(zé)養(yǎng)老。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容主要包括：（1）生活照料服務(wù)，如就餐服務(wù)，有條件的地方可以不定期或常規(guī)開展該項服務(wù)。針對失能、半失能老年人，可以組織開展互助式上門照護服務(wù)，充分利用農(nóng)村富余勞動力，為他們提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、助急等服務(wù)。（2）健康醫(yī)療服務(wù)。首先，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)中心與醫(yī)務(wù)室應(yīng)建立合作機制，當(dāng)農(nóng)村老年人身體出現(xiàn)異常情況時，要及時告知緊急聯(lián)系人并聯(lián)系相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，并如實記錄。其次，提供保健康復(fù)服務(wù)。保健康復(fù)服務(wù)包括按摩、肌力訓(xùn)練、中醫(yī)傳統(tǒng)保健等內(nèi)容，保健康復(fù)服務(wù)由康復(fù)師等人員提供。（3）精神慰藉服務(wù)?？捎尚睦碜稍儙煛⑸鐣ぷ髡叩葘I(yè)人員提供包括溝通、情緒疏導(dǎo)、心理咨詢、危機干預(yù)等心理慰藉服務(wù)，增強農(nóng)村老年人的獲得感。（4）文化娛樂服務(wù)。法律和政策要鼓勵老年人開展群體性精神文化活動，政府和社會要為老年人開展此類活動創(chuàng)設(shè)條件。具體來說，應(yīng)組織周邊老人開展日常文化娛樂活動，包括閱覽、繪畫、書法、上網(wǎng)、棋牌、健身、游戲、手工制作等活動，以豐富農(nóng)村老年人的精神生活。提供服務(wù)時，應(yīng)根據(jù)老年人的需要，予以適當(dāng)指導(dǎo)、幫助。（5）權(quán)益保障服務(wù)。主要包括老年營養(yǎng)、保健養(yǎng)生、常見疾病預(yù)防、康復(fù)、法律、安全等教育內(nèi)容；應(yīng)采取老年人易于接受的形式，如知識講座、表演、觀看影視資料等方式。

3.設(shè)立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動合作機制。可成立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合組，其成員包括助老員、志愿者、醫(yī)護人員、護理人員、康復(fù)師、心理咨詢師、法律工作者、文藝愛好者等。根據(jù)農(nóng)村老年人的服務(wù)需求，由助老員、志愿者提供生活照料服務(wù)，醫(yī)護人員、護理人員、康復(fù)師提供健康醫(yī)療服務(wù)，家庭成員、社會工作者、心理咨詢師提供精神慰藉服務(wù)，文藝愛好者提供休閑娛樂服務(wù)，法律工作者提供權(quán)益保障服務(wù)，發(fā)揮各自的專長，體現(xiàn)農(nóng)村“鄰里互助”服務(wù)人才隊伍的專業(yè)性。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動合作模式如表1 所示。

表1 農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動合作模式

4.建立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)管理評估機制。對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)進行管理評估，其目的是為了深入了解農(nóng)村老年人的需求，從而為農(nóng)村老年人提供精準(zhǔn)化、個性化服務(wù)，提升養(yǎng)老服務(wù)滿意度。建立“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)管理制度，應(yīng)包括但不限于日常服務(wù)管理制度、安全管理制度、人員管理制度、后勤保障制度、質(zhì)量監(jiān)督制度等。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老評估項目應(yīng)包括場地條件、設(shè)備配置、制度建設(shè)、人員隊伍、服務(wù)提供、服務(wù)成效等。應(yīng)由第三方機構(gòu)負(fù)責(zé)評估農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)，不定期動態(tài)監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)資金使用情況，并將評估結(jié)果、改進建議反饋給政府主管部門，以不斷完善農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)。

5.制定農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)人才激勵制度?！独夏耆藱?quán)益保障法》提出，“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，依法規(guī)范用工，促進從業(yè)人員勞動報酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍?！痹摋l款明確規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)及激勵制度，但不夠細(xì)化，缺乏可操作性。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)人才激勵制度事關(guān)農(nóng)村助老隊伍人員穩(wěn)定性，在農(nóng)村養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。構(gòu)建農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)人才激勵制度可從以下兩個方面著手：一方面，建立服務(wù)人員崗位津貼制度。對農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)人員經(jīng)考核為合格以上等次的，按照季度標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放崗位津貼。另一方面，建立養(yǎng)老服務(wù)人才表彰制度。對取得養(yǎng)老護理員職業(yè)水平資格證書的養(yǎng)老服務(wù)人員和完成養(yǎng)老護理專業(yè)培訓(xùn)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員實行登記制度，并發(fā)放相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職務(wù)補貼。地方政府應(yīng)當(dāng)對在農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)工作中取得顯著成績的單位、家庭和個人給予表彰或者獎勵。

6.完善農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老爭議處理機制。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老法律關(guān)系復(fù)雜，呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，既可能發(fā)生農(nóng)村老年人與“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)爭議，也可能產(chǎn)生老年人與服務(wù)提供主體的照護爭議。同時，農(nóng)村老年人同養(yǎng)老服務(wù)中心之間簽訂的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議產(chǎn)生的爭議糾紛也不能完全避免。此外，“鄰里互助”服務(wù)過程中，可能存在服務(wù)質(zhì)量問題及侵權(quán)損害賠償問題等。因此，完善農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老爭議處理機制有其必要性。權(quán)益保障是農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容之一，政府應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老中心同法律援助機構(gòu)建立合作，及早發(fā)現(xiàn)問題，并由法律工作者提前介入，與當(dāng)事人進行調(diào)解，推動糾紛解決。此外，基層法院可以設(shè)立社會法庭，為農(nóng)村老年人等弱勢群體減免訴訟費用，并建立和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，充分發(fā)揮司法在農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老糾紛中的引領(lǐng)、推動和保障作用。

7.建立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)急處置制度。建立農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)急處置機制，能有效保障農(nóng)村老年人生命財產(chǎn)安全，筑牢農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)對突發(fā)事件安全網(wǎng)。農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老應(yīng)急處置機制應(yīng)包括處置責(zé)任主體、經(jīng)費物資保障、專家指導(dǎo)、保險防控、監(jiān)督管理、宣傳引導(dǎo)等內(nèi)容。此外，對因突發(fā)事件造成影響的農(nóng)村留守（空巢）、獨居老年人特別是高齡、失能老年人，要在督促家庭成員履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村委會、企業(yè)、社會組織、志愿者等，有針對性地開展走訪探視、精神慰藉、生活照料等服務(wù)。贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人無法履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)責(zé)任的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)及時介入，通過政府購買服務(wù)、組織志愿服務(wù)等方式，提供必要幫扶。可由農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合組等專業(yè)力量，通過電話、網(wǎng)絡(luò)、上門服務(wù)等線上線下互助方式，及時為有特殊困難的老年人提供心理調(diào)適、情緒疏導(dǎo)、精神撫慰等服務(wù)。

農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老依托政府支持，接受專業(yè)機構(gòu)指導(dǎo)，由村級組織和志愿者負(fù)責(zé)實施和提供服務(wù)，已逐步建立起健全的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，營造尊老助老的社會氛圍。這不僅滿足了農(nóng)村老人居家養(yǎng)老的迫切需求，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。當(dāng)然，我們也應(yīng)清晰地認(rèn)識到，農(nóng)村“鄰里互助”養(yǎng)老服務(wù)涉及諸多內(nèi)容，法律關(guān)系較為復(fù)雜，構(gòu)建完善的法制路徑仍然道阻且長。