試論直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理體系的構(gòu)建

楊冰 劉嘉

直屬海關(guān)是海關(guān)行政管理系統(tǒng)的中間樞紐，在海關(guān)履職和改革發(fā)展中上承海關(guān)總署任務(wù)、下管隸屬海關(guān)執(zhí)行，同時(shí)還需協(xié)調(diào)地方，做到依法履職并且服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直屬海關(guān)財(cái)務(wù)部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)各單位既要保障改革發(fā)展又要規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)行。按照2018 年的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入了海關(guān)，直屬海關(guān)所轄單位從原來的以行政單位為主到行政與事業(yè)單位并重，直屬海關(guān)財(cái)務(wù)管理體系相應(yīng)發(fā)生了深刻的變化，預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的龍頭，面臨著新形勢(shì)，其主要表現(xiàn)為：第一，依法理財(cái)要求更高。2014年《預(yù)算法》修訂以來，預(yù)算單位全部收入支出納入預(yù)算已成為法定義務(wù)，各預(yù)算單位各項(xiàng)收支必須全部納入到預(yù)算。第二，供需矛盾長(zhǎng)期存在。新海關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)和發(fā)展要求對(duì)資金的需求與財(cái)力供給之間的矛盾更加突出，中央財(cái)政過緊日子的措施逐步細(xì)化，主渠道撥款越來越緊，人員、公用等剛性需求始終存在，供需缺口的壓力越來越大。第三，規(guī)范管理任重道遠(yuǎn)。預(yù)算單位種類的增長(zhǎng)對(duì)系統(tǒng)預(yù)算管理提出新的要求，行政和事業(yè)單位都要納入預(yù)算管理，但管理邏輯和管理模式的差異需要重新架構(gòu)。在新的形勢(shì)下，按照修訂后《預(yù)算法》的要求，直屬海關(guān)預(yù)算管理體系亟需重新梳理和架構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)直屬海關(guān)預(yù)算管理的全面規(guī)范、約束有力。

一、直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理

（一）海關(guān)全口徑預(yù)算管理

海關(guān)全口徑預(yù)算管理是將海關(guān)所有收入和支出按照一定的規(guī)則全部納入預(yù)算管理中，包括所有行政、事業(yè)單位的財(cái)政撥款收支、事業(yè)和經(jīng)營(yíng)收支。實(shí)施全口徑預(yù)算管理既有法理基礎(chǔ)，又有實(shí)踐支撐。法理基礎(chǔ)方面，2014 年《預(yù)算法》第四條規(guī)定：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”與修訂前的《預(yù)算法》相比，該條款要求將原先在國(guó)家政策范圍內(nèi)自行籌集的未納入國(guó)家預(yù)算的各類資金統(tǒng)一納入到預(yù)算管理，與其他相關(guān)條款共同確立了國(guó)家預(yù)算全面性、完整性原則和全口徑政府預(yù)算體系。海關(guān)作為政府預(yù)算的一部分理應(yīng)遵守《預(yù)算法》的要求。具體實(shí)踐方面，海關(guān)系統(tǒng)對(duì)各級(jí)海關(guān)單位的預(yù)算管理情況實(shí)施全面管理，包括預(yù)算申報(bào)核定、執(zhí)行監(jiān)控、統(tǒng)籌調(diào)劑、評(píng)價(jià)考核等，直屬海關(guān)作為海關(guān)系統(tǒng)管理的中間樞紐，對(duì)轄區(qū)內(nèi)單位預(yù)算實(shí)施全口徑預(yù)算管理是必然選擇。

（二）直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理的意義

一是有利于提高預(yù)算管理的完整性。財(cái)政部在推行部門預(yù)算改革時(shí)，即明確改革原來的預(yù)算編制形式和內(nèi)容，實(shí)行將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算的綜合預(yù)算。修訂后的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確所有收支納入預(yù)算。直屬海關(guān)通過實(shí)施全口徑預(yù)算管理能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支的一本帳，真實(shí)、全面、完整地反映單位成本績(jī)效，杜絕資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，有力地提高預(yù)算管理的完整性。

二是有利于提高預(yù)算管理的科學(xué)性。全口徑預(yù)算是科學(xué)理財(cái)?shù)幕A(chǔ)，能科學(xué)合理地組織和配置財(cái)力資源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。通過目標(biāo)化收支計(jì)劃，按照需求輕重緩急合理安排支出，避免片面性和隨意性。特別是在“資源有限，需求無限”的矛盾面前，合法科學(xué)地組織收入、核定支出，能有力保障海關(guān)中心工作，有針對(duì)性地控制“三公”等經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，全口徑預(yù)算將分散在不同功能科目、不同資金渠道的支出統(tǒng)一到一個(gè)預(yù)算框架體系下，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映出重要財(cái)務(wù)信息，為直屬海關(guān)科學(xué)決策打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

三是有利于提高預(yù)算管理的民主性?！额A(yù)算法》指出預(yù)算執(zhí)行主體負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。預(yù)算執(zhí)行主體分為預(yù)算執(zhí)行組織主體和具體預(yù)算執(zhí)行主體。①朱大旗：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法釋義》，中國(guó)法制出版社2015年版，第196頁。財(cái)務(wù)部門是預(yù)算執(zhí)行組織主體，資金需求部門是具體預(yù)算執(zhí)行主體。全口徑預(yù)算可以明確預(yù)算的組織主體和執(zhí)行主體，讓所有預(yù)算執(zhí)行主體參與到預(yù)算中，將各項(xiàng)支出按職能歸口到每個(gè)部門管理，做到“橫向到邊，縱向到底”，提高預(yù)算組織的有效性，避免預(yù)算執(zhí)行中的大幅調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)廣大群眾參與理財(cái)，對(duì)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行決策，對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)預(yù)算管理的“公平公開”和“民主理財(cái)”。

綜上所述，直屬海關(guān)實(shí)施全口徑預(yù)算是新海關(guān)預(yù)算管理改革的有效途徑，能實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的完整性、科學(xué)性、民主性，更好地服務(wù)新海關(guān)事業(yè)的改革與發(fā)展。

二、直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理機(jī)制

（一）直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理的定位

海關(guān)的全口徑預(yù)算與部門預(yù)算是預(yù)算管理的一體兩面，既密切相關(guān)又各有側(cè)重，其中：全口徑預(yù)算管理側(cè)重預(yù)算單位內(nèi)部權(quán)責(zé)利的管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任的落實(shí)；部門預(yù)算側(cè)重于按照財(cái)政部要求客觀反映財(cái)政資金合規(guī)性運(yùn)作，突出信息反映的作用。全口徑預(yù)算與部門預(yù)算相輔相成，共同構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的直屬海關(guān)預(yù)算管理體系。因此，直屬海關(guān)實(shí)施全口徑預(yù)算管理將加強(qiáng)所轄各單位的管理和控制。

（二）全口徑預(yù)算管理目標(biāo)

直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)是“三個(gè)一”，即構(gòu)建一個(gè)框架、確立一套規(guī)則、形成一個(gè)體系。

1.構(gòu)建一個(gè)框架。在直屬海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部按照統(tǒng)一的收支分類建立兼容行政單位和事業(yè)單位各項(xiàng)收支的框架體系開展預(yù)算管理，這是全口徑預(yù)算的基礎(chǔ)。行政單位和事業(yè)單位的收入支出管控原則既有相關(guān)性又不完全一致，需要建立一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系但又相對(duì)獨(dú)立的收支框架體系。

2. 確立一套規(guī)則。一是全面管理。實(shí)現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、調(diào)整、決算全過程管理，增強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性；實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位的所有收支全方位管理，避免出現(xiàn)“小金庫”和“賬外賬”；實(shí)現(xiàn)所有單位的預(yù)算全覆蓋管理，提升預(yù)算管理的全局性。二是權(quán)責(zé)清晰。區(qū)分預(yù)算執(zhí)行組織主體和具體預(yù)算執(zhí)行主體在全口徑預(yù)算管理中的定位和作用，將管理和控制的責(zé)任分解到具體的單位、部門，形成財(cái)務(wù)部門與資金使用部門各司其職共同管理的格局。三是嚴(yán)格控制。在單位管理層面，對(duì)每個(gè)單位的收入和支出實(shí)行具體管控，通過收入預(yù)算具體化，有效約束單位的年度支出規(guī)模；通過支出目標(biāo)責(zé)任化，有效控制新增需求，強(qiáng)化厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)；在重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)開支層面上，將“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)管理，按照財(cái)政部門要求切實(shí)管住需求，避免出現(xiàn)藏匿開支情況。四是綜合統(tǒng)效。對(duì)直屬海關(guān)而言，各隸屬海關(guān)單位既是在各自轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立履職的預(yù)算單位，也是合力做好監(jiān)管、打擊走私的有機(jī)整體，因此直屬海關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各單位的財(cái)力必然全面統(tǒng)籌、綜合保障。在整體財(cái)力保障方面，各海關(guān)單位的業(yè)務(wù)量和財(cái)務(wù)保障能力不盡相同且不完全匹配，通過適當(dāng)統(tǒng)籌關(guān)區(qū)財(cái)力實(shí)現(xiàn)全面保障；在專項(xiàng)事務(wù)方面，海關(guān)打擊走私等需要集中關(guān)區(qū)人力、物力開展的專項(xiàng)工作，通過整合財(cái)力資源能突出重點(diǎn)保障。

3. 形成一個(gè)體系。全口徑預(yù)算管理是一個(gè)由制度和系統(tǒng)共同構(gòu)建的體系。制度建設(shè)方面，以上述框架和規(guī)則為基礎(chǔ)，建立一套預(yù)算申報(bào)、核定、批復(fù)全過程管理的預(yù)算制度，同時(shí)將績(jī)效管理理念嵌入到全口徑預(yù)算管理中，建立考核制度，督促合法完成收入預(yù)算，壓縮不必要開支，實(shí)現(xiàn)收支平衡。信息化建設(shè)方面，建立起涵蓋“預(yù)算管理”“支出審核”“收入管理”“分析統(tǒng)計(jì)”“領(lǐng)導(dǎo)參閱”等功能模塊的全口徑預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制、報(bào)銷審核、預(yù)警分析等具體管理，有力支持制度的全面落實(shí)。

（三）全口徑預(yù)算管理原則

一是強(qiáng)化事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。預(yù)算的本質(zhì)是保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持依法履職，預(yù)算的依據(jù)是預(yù)算單位開展的各項(xiàng)活動(dòng)。在日常預(yù)算管理中，各單位、各部門根據(jù)自身工作提出實(shí)實(shí)在在的預(yù)算需求，財(cái)務(wù)部門核定預(yù)算并予以資金保障，事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配能有效做細(xì)做實(shí)預(yù)算。二是強(qiáng)化職能管理與預(yù)算管理的融合。直屬海關(guān)的職能部門是業(yè)務(wù)管理的權(quán)威，財(cái)務(wù)部門根據(jù)職能部門專業(yè)意見確定基層單位必要合理的業(yè)務(wù)需求，結(jié)合保障能力安排預(yù)算，實(shí)現(xiàn)職能專業(yè)管理和財(cái)務(wù)預(yù)算管理的有機(jī)融合。三是強(qiáng)化短期保障和長(zhǎng)期發(fā)展的平衡。全口徑預(yù)算不僅要考慮預(yù)算單位當(dāng)年的收支平衡，還要基于當(dāng)年的支出評(píng)價(jià)未來年度預(yù)算收支情況，從而實(shí)現(xiàn)既做到盤活各類存量資金又能優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，既做到年度保障又為長(zhǎng)期發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)的目標(biāo)。

三、直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理內(nèi)容

直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理的內(nèi)容可分為整體框架構(gòu)建、宏觀系統(tǒng)管理和微觀主體管理三個(gè)層面。

（一）整體框架構(gòu)建

全口徑預(yù)算總體框架與財(cái)政部門預(yù)算相同主要分為收入和支出兩類，但直屬海關(guān)管轄的單位包括行政單位、事業(yè)單位，需要根據(jù)管理需要對(duì)收支重新分類，具體分類和相關(guān)內(nèi)容如下：

1. 收入預(yù)算?，F(xiàn)行行政單位收入有財(cái)政撥款、地方財(cái)政補(bǔ)助、其他收入等，事業(yè)單位收入有財(cái)政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等。根據(jù)收入來源的剛性，全口徑預(yù)算中將財(cái)政撥款整合，將事業(yè)單位除財(cái)政撥款收入整合，由此全口徑預(yù)算收入為財(cái)政撥款、地方財(cái)政補(bǔ)助、其他收入、事業(yè)單位收入等（如圖1 所示）。

圖1 海關(guān)全口徑收入預(yù)算管理框架

具體內(nèi)容如下：

一是財(cái)政撥款。直屬海關(guān)系統(tǒng)的財(cái)政撥款收入由海關(guān)總署根據(jù)財(cái)政部預(yù)算下達(dá)情況，按照標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審結(jié)果核定的保障各海關(guān)單位履行中央事權(quán)職能的預(yù)算。財(cái)政撥款是各級(jí)海關(guān)單位主要收入來源。

二是地方財(cái)政補(bǔ)助。直屬海關(guān)系統(tǒng)依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49 號(hào)）關(guān)于“地方的財(cái)政事權(quán)如委托中央機(jī)構(gòu)行使，地方政府應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)”的規(guī)定，按照承擔(dān)地方事權(quán)所付出的努力而獲得的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充。地方財(cái)政補(bǔ)助是海關(guān)重要資金補(bǔ)充渠道。

三是其他收入。各海關(guān)單位依法獲得的利息收入等，資金規(guī)模較小。

四是事業(yè)單位收入。直屬海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)各事業(yè)單位依法取得的事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入。

2. 支出預(yù)算。結(jié)合當(dāng)前海關(guān)預(yù)算管理中的定員定額和定項(xiàng)管理模式，全口徑預(yù)算按照資金使用狀態(tài)對(duì)支出進(jìn)行了重歸類，大體分為經(jīng)常性支出和專項(xiàng)支出：經(jīng)常性支出根據(jù)用途又分為人員類支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類支出；專項(xiàng)支出根據(jù)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)可分為與職能相關(guān)的特定目標(biāo)類項(xiàng)目和基建項(xiàng)目（如圖2 所示）。②財(cái)政部：《財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化管理規(guī)范（業(yè)務(wù)）》（第二次征求意見稿），2019年10月，第28頁。

圖2 海關(guān)全口徑支出預(yù)算管理框架

具體內(nèi)容如下：

一是人員類支出。人員類支出是指各單位各類人員的工資福利支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出。人員類支出按照是否在職可分為在職和離退休人員支出，按照人員身份可分為行政和事業(yè)人員支出。人員類支出與部門預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)口徑一致。

二是運(yùn)轉(zhuǎn)類支出。運(yùn)轉(zhuǎn)類支出是指各單位維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)、依法履職的必要經(jīng)費(fèi)。運(yùn)轉(zhuǎn)類支出有日常辦公經(jīng)費(fèi)、“三公”及會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、事業(yè)單位支出等費(fèi)用。按照目前海關(guān)財(cái)務(wù)管理體系，運(yùn)轉(zhuǎn)類支出包括公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中定員定額部分。公用經(jīng)費(fèi)中的定員定額經(jīng)費(fèi)是海關(guān)單位與其他行政單位類似的日常運(yùn)轉(zhuǎn)用的經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的定員定額部分主要是海關(guān)作為執(zhí)法部門保證日常依法履職的經(jīng)費(fèi)需求。這與當(dāng)前部門預(yù)算中的公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分類存在一定的差異。

三是專項(xiàng)類支出。專項(xiàng)類支出是指各單位為實(shí)施特定目的而特別管理的項(xiàng)目。專項(xiàng)類支出主要是小型修繕、大型設(shè)備采購、專業(yè)設(shè)施建設(shè)等。專項(xiàng)類經(jīng)費(fèi)中特定目的類項(xiàng)目按照結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理辦法中的一般項(xiàng)目管理，兩年未用完要收回財(cái)政部?；愴?xiàng)目按照基建管理辦法和程序?qū)嵤Ｅc部門預(yù)算相比，專項(xiàng)類支出包括公用經(jīng)費(fèi)中的定項(xiàng)，實(shí)施定員定額管理項(xiàng)目中的定項(xiàng)和其他項(xiàng)目。

上述三類支出管理體系符合海關(guān)管理的實(shí)際。特別是運(yùn)轉(zhuǎn)類和專項(xiàng)類支出的重分類，契合了當(dāng)前海關(guān)保障要求，更能突出經(jīng)費(fèi)使用方向，是海關(guān)特色預(yù)算管理的體現(xiàn)。

（二）宏觀管理層面

直屬海關(guān)層面，全口徑預(yù)算管理體現(xiàn)為核定預(yù)算、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。核定預(yù)算體現(xiàn)在直屬海關(guān)審核確認(rèn)所屬單位全部支出的必要性和合理性，如核定同一地區(qū)、同一性質(zhì)預(yù)算單位人均日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)或在特定時(shí)期按統(tǒng)一尺度全面壓縮一般性支出，由此實(shí)現(xiàn)約束有力、管理到位的目標(biāo)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)為直屬海關(guān)統(tǒng)籌資金實(shí)施專項(xiàng)工作和保障關(guān)區(qū)均衡發(fā)展職能，如直屬海關(guān)統(tǒng)籌資金保障部分重點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)打私任務(wù)或者向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)保障薄弱的單位實(shí)施預(yù)算傾斜。

（三）微觀主體層面

單個(gè)預(yù)算單位全口徑預(yù)算管理分為收入管理和支出管理。按照預(yù)算主體責(zé)任要求，全口徑預(yù)算管理的收與支在預(yù)算申請(qǐng)、預(yù)算核定、預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行反饋每一個(gè)環(huán)節(jié)都將落實(shí)到具體的部門。財(cái)務(wù)部門作為組織者主導(dǎo)全口徑預(yù)算管理全過程，各資金需求部門按照實(shí)際需求申請(qǐng)預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。

收入管理方面，收入主體匹配對(duì)應(yīng)的收入責(zé)任。一是財(cái)政撥款預(yù)算主體是各資金需求部門，收入責(zé)任為應(yīng)根據(jù)管理的事務(wù)和開展的業(yè)務(wù)提出下一年度所有預(yù)算需求，財(cái)務(wù)部門的組織責(zé)任按照輕重緩急統(tǒng)籌報(bào)送；二是地方財(cái)政補(bǔ)助收入預(yù)算主體是各派駐地方機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自承擔(dān)的地方事權(quán)加強(qiáng)與地方政府聯(lián)系，爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)支持；三是其他收入預(yù)算主體是財(cái)務(wù)部門，如加強(qiáng)與銀行溝通，提高存款資金的收益等；四是事業(yè)單位收入預(yù)算主體是事業(yè)單位，依法經(jīng)營(yíng)獲得的事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入。

支出管理方面，支出主體匹配對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任。支出主體分為職能管理和資金需求兩類部門。職能管理部門是針對(duì)支出事項(xiàng)必要性、合理性進(jìn)行審核的管理部門，資金需求部門是因公務(wù)需要提出需求的部門。以會(huì)議費(fèi)管理為例，年初擬開會(huì)的部門提出開會(huì)需求，職能管理部門審核后列入會(huì)議計(jì)劃，年中執(zhí)行時(shí)需求部門提出申請(qǐng)，職能部門審核后由財(cái)務(wù)部門根據(jù)年初預(yù)算保障。

四、直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理程序

直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理在程序上與部門預(yù)算管理保持一致，實(shí)施“二上”“二下”和預(yù)算調(diào)整，但在編制時(shí)間和作用上各有側(cè)重。

（一）“一上”階段

部門預(yù)算“一上”階段一般在預(yù)算編制年度的6—7 月，各基層單位按照財(cái)政部的要求報(bào)送單位機(jī)構(gòu)和人員、規(guī)范津貼補(bǔ)貼情況、車輛設(shè)備等數(shù)據(jù)和項(xiàng)目需求，直屬海關(guān)匯總通過海關(guān)總署報(bào)財(cái)政部。直屬海關(guān)全口徑預(yù)算“一上”階段一般在預(yù)算編制年度的11 月，各基層單位按照全口徑預(yù)算的框架測(cè)算下一年度的支出需求并報(bào)直屬海關(guān)，為直屬海關(guān)部門預(yù)算“一下”“二上”做準(zhǔn)備。

（二）“一下”階段

部門預(yù)算“一下”階段一般在預(yù)算編制年度的11—12 月，直屬海關(guān)按照海關(guān)總署下達(dá)的財(cái)政撥款預(yù)算分配后下達(dá)各隸屬海關(guān)和事業(yè)單位。在核定部門預(yù)算“一下”時(shí)，各單位上報(bào)的全口徑預(yù)算將作為重要的依據(jù)，對(duì)于保障力弱的海關(guān)單位，在預(yù)算分配時(shí)予以傾斜。全口徑預(yù)算“一下”階段與部門預(yù)算“一下”階段同步，直屬海關(guān)初步核定基層單位的預(yù)算支出總體需求和“三公”等重點(diǎn)支出，并反饋給基層預(yù)算單位。

（三）“二上”階段

部門預(yù)算“二上”階段一般在預(yù)算編制年度的12 月，基層單位按照上級(jí)部門下達(dá)的財(cái)政撥款收入，根據(jù)非財(cái)政撥款收入組織能力，確定下一年度的支出預(yù)算，壓減不必要或不急迫的開支并報(bào)送“二上”預(yù)算。全口徑預(yù)算“二上”階段一般在預(yù)算年度的1—2 月。預(yù)算單位層面，根據(jù)海關(guān)年度工作重點(diǎn)，各資金使用部門向財(cái)務(wù)部門報(bào)送當(dāng)年預(yù)算細(xì)化需求，財(cái)務(wù)部門對(duì)照需求安排經(jīng)費(fèi)，初步安排結(jié)果可作為本單位執(zhí)行預(yù)算的起點(diǎn)；直屬海關(guān)層面，根據(jù)關(guān)區(qū)工作重點(diǎn)和財(cái)力保障情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金。

（四）“二下”階段

部門預(yù)算“二下”階段一般在預(yù)算年度的4—5 月，直屬海關(guān)根據(jù)海關(guān)總署批復(fù)的預(yù)算按層級(jí)批復(fù)下級(jí)單位。全口徑預(yù)算“二下”階段在部門預(yù)算“二下”之后，將預(yù)算下達(dá)給各基層單位，同時(shí)將指標(biāo)分解給各資金使用部門。

（五）預(yù)算調(diào)整

部門預(yù)算調(diào)整一般在預(yù)算年度7—8 月，直屬海關(guān)匯總各基層單位需求報(bào)海關(guān)總署實(shí)施微調(diào)。全口徑預(yù)算根據(jù)前三個(gè)季度預(yù)算執(zhí)行情況和部門預(yù)算可能追加情況在10 月對(duì)預(yù)算微調(diào)。

五、直屬海關(guān)全口徑預(yù)算管理評(píng)價(jià)

科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)是全口徑預(yù)算管理體系的重要一環(huán)。被評(píng)價(jià)的主體包括轄區(qū)內(nèi)各預(yù)算單位和各資金需求部門，重點(diǎn)是各主體的收支執(zhí)行情況，方式是實(shí)施目標(biāo)責(zé)任考核，結(jié)果應(yīng)用是開展獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

（一）目標(biāo)責(zé)任考核

全口徑預(yù)算的單位責(zé)任考核主要考核收支執(zhí)行情況。收入方面強(qiáng)化各項(xiàng)收入及時(shí)到位率；支出方面關(guān)注專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行率、運(yùn)轉(zhuǎn)類支出預(yù)算的節(jié)約率。

全口徑預(yù)算的直屬海關(guān)層面的管理主要考核資金周轉(zhuǎn)的順暢情況：一是整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算單位要保證足夠的流動(dòng)資金，避免出現(xiàn)資金結(jié)構(gòu)性短缺；二是具體的單位完成收支目標(biāo)情況下要考慮每個(gè)單位的可持續(xù)發(fā)展，在財(cái)政規(guī)定內(nèi)保有合理的存量資金，避免出現(xiàn)資金的時(shí)間性短缺；三是直屬海關(guān)具有足夠的統(tǒng)籌能力，既能及時(shí)籌措資金保障重點(diǎn)工作，又能在特定時(shí)期保障所有單位的正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

全口徑預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果按照不同的主體實(shí)施獎(jiǎng)懲。直屬海關(guān)對(duì)各基層預(yù)算單位獎(jiǎng)懲重點(diǎn)關(guān)注各單位收支平衡情況和財(cái)務(wù)決策落實(shí)情況，在預(yù)算分配和年終考核中作為重要參考依據(jù)。預(yù)算單位內(nèi)部則關(guān)注各責(zé)任主體預(yù)算編制準(zhǔn)確性、預(yù)算執(zhí)行及時(shí)性、預(yù)算支出的有效性，對(duì)支出績(jī)效優(yōu)良的主體予以獎(jiǎng)勵(lì)傾斜。