看守所執(zhí)法規(guī)范化的困境及改良進(jìn)路

曹輝

【摘 要】針對理論界“看守所中立化”改革的呼吁，公安機(jī)關(guān)并無意“放權(quán)”，《看守所法（征求意見稿）》也未予以支持。結(jié)合看守所監(jiān)管活動存在的問題及疫情防控常態(tài)化下的新難題，需要對看守所執(zhí)法活動進(jìn)行內(nèi)部改良。一方面要對《看守所法（征求意見稿）》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，以此推動《看守所法》的盡快出臺;另一方面，相較于“隸屬關(guān)系”的管理體制改革，可嘗試從訴訟進(jìn)程的其他環(huán)節(jié)入手，如完善審前羈押制度、強(qiáng)化駐所檢察職能。

【關(guān)鍵詞】看守所;看守所法;“看守所中立化”;駐所檢察

一、問題的提出

2017年6月15日，公安部關(guān)于《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《看守所法（征求意見稿）》）公開征求意見。但時至今日，《看守所法》并未出臺。關(guān)于看守所問題，理論界呼聲最大的便是看守所“隸屬關(guān)系”的改革，尤其是主張“看守所中立化”的觀點引起極大的反響。程雷教授從監(jiān)管體制改革初衷出發(fā)，指出“當(dāng)年規(guī)定看守所由公安機(jī)關(guān)管理的暗含之意是，在條件成熟時，借鑒監(jiān)獄劃歸司法行政部門管理，將看守所調(diào)整為司法行政機(jī)關(guān)管轄”。1但2011年公安部對外界的轉(zhuǎn)隸呼吁回應(yīng)為：“偵羈合一更有利于打擊犯罪;公安機(jī)關(guān)管理看守所的體制符合中國國情;”2而且在2017年《看守所法（征求意見稿）》公布后，看守所的“隸屬關(guān)系”仍規(guī)定由公安機(jī)關(guān)主管。

當(dāng)前，看守所工作仍依照1990年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國看守所管理條例》（以下簡稱《看守所條例》）開展，實行管教民警直接管理在押人員的直接管理制度。在押人員完全由管教民警管理，其他任何形式的管理行為都是與“直接管理”相違背的。作為管理者的管教民警在長期的監(jiān)管工作中形成了固定的監(jiān)管模式，在此過程中積壓了許多難以解決的問題。如看守所執(zhí)法活動中一直存在的混管混押、留所服刑不合法、超期羈押等問題，都是亟需徹底解決的。

針對學(xué)界所主張的“看守所中立化”改革未得到官方明確回應(yīng)，且公安機(jī)關(guān)也無意“放權(quán)”的現(xiàn)狀，與其繼續(xù)呼吁暫時不可能改變的看守管理體制，倒不如改變監(jiān)管理念，從看守所內(nèi)部管理機(jī)制出發(fā)，從當(dāng)前看守所執(zhí)法活動存在的問題出發(fā)探討內(nèi)部完善的現(xiàn)實路徑。一方面完善《看守所法（征求意見稿）》相關(guān)內(nèi)容，推動《看守所法》的制定與頒布;另一方面，從訴訟流程的其他環(huán)節(jié)入手，完善看守所執(zhí)法活動。

二、看守所執(zhí)法活動面臨的現(xiàn)實困境

看守所作為我國的刑事羈押機(jī)關(guān)，羈押的對象先后在《看守所條例》、12年刑訴法、《看守所法（征求意見稿）》及18年刑訴法中作出了不同規(guī)定，通過整理可分為三類：一是依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人;二是被最高人民法院核準(zhǔn)死刑立即執(zhí)行的罪犯，在執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)羈押;三是被判處有期徒刑，在交付執(zhí)行前剩余刑期在三個月以下的罪犯由看守所代為執(zhí)行刑罰。3 針對以上羈押對象，管教民警在直接管理過程中受客觀條件限制、情勢變更等因素影響，遇到了許多難以解決的現(xiàn)實困境。以下筆者著重探討對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的較為突出的留所執(zhí)行刑罰活動不規(guī)范、混管混押及受疫情防控影響監(jiān)管活動所面臨的難題。

（一）留所服刑不規(guī)范

留所服刑指的是被法院作出判決后剩余刑期不足三個月的罪犯在看守所執(zhí)行剩余刑罰，具體執(zhí)行依據(jù)公安部發(fā)布的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》的規(guī)定：看守所在收到交付執(zhí)行的人民法院送達(dá)的起訴書副本、判決書、裁定書、執(zhí)行通知書、結(jié)案登記表的當(dāng)日，辦理罪犯收押手續(xù)，填寫收押登記表，將罪犯轉(zhuǎn)入罪犯監(jiān)區(qū)或者監(jiān)室。問題在于，一方面征求意見稿中未對留所服刑罪犯的執(zhí)行作出具體規(guī)定，另一方面當(dāng)前依據(jù)的公安部規(guī)定對于余刑起算點尚未明確。4

具體來說，法院在作出判決后，由于自身或當(dāng)事人原因，遲遲不向看守所簽發(fā)《執(zhí)行通知書》，從而讓已被作出判決而本該送監(jiān)獄執(zhí)行的罪犯一直在看守所關(guān)押未能及時投勞。等看守所收到法院的《執(zhí)行通知書》，該罪犯實際需要執(zhí)行的刑期往往均不足三個月，便不必送交監(jiān)獄執(zhí)行。高一飛教授對看守所短期余刑實證分析后指出：“留所服刑有利于罪犯適應(yīng)改造環(huán)境、減少變換監(jiān)所節(jié)約司法資源、就近服刑方便親屬探視等?！?5顯然，在看守所執(zhí)行刑罰讓不該留所服刑的罪犯在一定程度上獲利。

（二）混管混押問題突出

當(dāng)前我國許多地方地看守所實際押員量大都超出了看守所建立之初的設(shè)計押員總量，尤其以基層看守所最為突出。根據(jù)對X市兩家看守所進(jìn)行的調(diào)研，B區(qū)看守所設(shè)計押量399人，共有監(jiān)室30間，調(diào)研當(dāng)日羈押人數(shù)為569人，年均上報押量550人;X區(qū)看守所設(shè)計押量500人，調(diào)研當(dāng)日在押人員為562人，月均關(guān)押人員在560人到580人之間?？词厮刻斓某鏊胨芾碇卸家鎸ρ簡T數(shù)量多、而監(jiān)室不足的矛盾。

1.更為重要的是，疫情防控期間，因過渡隔離監(jiān)室數(shù)量不夠，混管混押的問題更為突出。新收押員在接受體檢后，必須在看守所的過渡隔離監(jiān)室關(guān)押14天后，才能分流到其他普通監(jiān)室，但實踐中具體操作較為復(fù)雜。以X市B區(qū)看守所為例，所有新入所押員在過渡監(jiān)室關(guān)押的期限必須以最后一個進(jìn)入過渡監(jiān)室的押員隔離滿14天為限。B區(qū)看守所有隔離監(jiān)室4間，當(dāng)前平均每間監(jiān)室關(guān)押人數(shù)為15—20人，可能會造成第一個進(jìn)入隔離監(jiān)室的押員在隔離監(jiān)室關(guān)押時間會長達(dá)數(shù)個月，使得隔離監(jiān)室在這段時間內(nèi)只進(jìn)不出，因此必然會出現(xiàn)飽和情況。在此過程中，如若同案犯超過四人，看守所過渡監(jiān)室不足以將同案犯分別羈押，混管混押問題便不可避免。6

三、看守所執(zhí)法活動的改良進(jìn)路

針對近些年來許多專家、學(xué)者都在呼吁的“看守所中立化”改革，并主張看守所問題的根源在于管理體制的論點。本文提出為完善看守所執(zhí)法活動的改良措施，解決看守所監(jiān)管工作中面臨的諸多問題，應(yīng)在《看守所法（征求意見稿）》的契機(jī)下，重點關(guān)注如何完善執(zhí)法活動。

（一）盡快出臺《看守所法》

看守所法作為刑事訴訟法的配套法律，必須與刑事訴訟法及其他法律淵源保持協(xié)調(diào)一致。一方面，看守所的首要職能是依法羈押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，其作為刑事拘留、逮捕的執(zhí)行場所，必然會限制公民的人身自由，且本質(zhì)上是對公民人身自由的剝奪。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施以及訴訟制度只能由立法機(jī)關(guān)制定法律;第9條明確禁止將限制人身自由的強(qiáng)制措施、司法制度授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行立法。顯然，由公安部起草的《看守所法（征求意見稿）》違反立法法的規(guī)定，未來的《看守所法》必須由全國人大及其常委會制定。另一方面，看守所法應(yīng)根據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定起草制定，公安部公布的《看守所法（征求意見稿）》中與新刑訴法的規(guī)定不同的，應(yīng)在立法時加以修改，與刑訴法銜接一致。

（二）細(xì)化留所執(zhí)行刑罰規(guī)定

1.《看守所法（征求意見稿）》中看守所羈押對象共三類，對于被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，關(guān)于收押、換押、異地羈押工作共用了十四個條文;對交付執(zhí)行死刑規(guī)定在第六十四條;但針對留所服刑罪犯只在羈押對象中提到，具體的執(zhí)行工作未作規(guī)定，尤其是對涉及余刑計算至關(guān)重要的確定起算點。因此，未來的《看守所法》中應(yīng)對留所服刑罪犯的剩余刑期起算點及相關(guān)執(zhí)行工作做細(xì)化規(guī)定。為了更加完善留所服刑工作，《看守所法》中還應(yīng)建立看守所將罪犯投送監(jiān)獄的相關(guān)銜接機(jī)制，以解決監(jiān)獄隨意拒收病犯的問題。這一點在當(dāng)前的《監(jiān)獄法》并未規(guī)定，因此，《看守所法》很有必要做出規(guī)定，從而更好地突破看守所當(dāng)前所面臨的困境。

（三）強(qiáng)化駐所檢察職能

駐所檢察作為檢察機(jī)關(guān)對看守所的法律監(jiān)督，對于規(guī)范監(jiān)管活動、提高監(jiān)管執(zhí)法水平以及達(dá)到人權(quán)保障的根本目的具有多重效能。近年來，檢察機(jī)關(guān)建立起了對看守所巡回檢察的工作機(jī)制，當(dāng)前“派駐檢察與巡回檢察”相結(jié)合的辦案模式正在逐步成為看守所檢察的常態(tài)化工作。7當(dāng)前駐所檢察的職能尚未完全發(fā)揮，可以嘗試從以下三方面出發(fā)使駐所檢察工作更進(jìn)一步。一是在未來的《看守所法》中要細(xì)化監(jiān)督方式和程序。特別是要注重針對檢察機(jī)關(guān)作出的監(jiān)督行為，看守所必須予以合理回應(yīng)，從而使監(jiān)督權(quán)得到必要的尊重。8二是重視駐所檢察室辦案力量建設(shè)，同時選配辦案經(jīng)驗豐富、工作能力強(qiáng)的檢察人員派駐到看守所一線，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)駐所檢察的親歷性。三是重視刑事執(zhí)行檢察的理論研究，探索執(zhí)檢工作的更多可能性。

結(jié)語

本文突出“看守所中立化”改革的重圍，以《看守所法（征求意見稿）》為出發(fā)點，針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的突出問題，結(jié)合疫情防控常態(tài)化下看守所執(zhí)法工作中的困境，對看守所執(zhí)法活動提出了相應(yīng)的改良進(jìn)路。當(dāng)然，僅就調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題出發(fā)，對看守所執(zhí)法規(guī)范化的探討是相當(dāng)初步的，未來需要更多、深入的研究。特別是對《看守所法（征求意見稿）》有待深入的審視，并完善相關(guān)的內(nèi)容，與刑事訴訟法銜接一致。期待立法機(jī)關(guān)能夠重視看守所法的立法工作，盡快出臺一部以人權(quán)保障和服務(wù)訴訟為核心理念的《看守所法》。

參考文獻(xiàn)：

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[2]閔豐錦.認(rèn)罪認(rèn)罰何以上訴：以留所服刑為視角的實證考察[J].湖北社會科學(xué)，2019（04）：125-135.

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[8]程雷.中國看守所六十年變遷[J].中國改革，2010（04）：76.

注釋：

①參見程雷：《中國看守所六十年變遷》，載《中國改革》2010年第4期。

②王俊杰：《“心情不好死”與看守所改革》，載《民主與法制時報》2011年6月6日。

③需要指出的是，在看守所的第三類羈押對象中，征求意見稿包括對于被判處拘役的罪犯。而18年刑訴法中規(guī)定，被判處拘役的罪犯由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。因此，上述在對看守所羈押對象分類時，依據(jù)刑訴法的最新規(guī)定，將被判處拘役的罪犯歸為公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，而未采納征求意見稿中的說法。

④參見閔豐錦：《認(rèn)罪認(rèn)罰何以上訴：以留所服刑為視角的實證考察》，載《湖北社會科學(xué)》2019年第4期。

⑤參見高一飛、張露：《看守所短期余刑執(zhí)行的實證分析》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2015年第1期。

⑥為減輕看守所過渡監(jiān)室分管分押的壓力，對于多人大型案件，X市公安機(jī)關(guān)監(jiān)管大隊協(xié)調(diào)B區(qū)、L區(qū)、X區(qū)三家看守所進(jìn)行內(nèi)部協(xié)作，即針對同案犯較多的，一家看守所不能分別在過渡監(jiān)室羈押的，可分流到其他兩家看守所的過渡監(jiān)室，以此交叉羈押同案犯，完成同案犯的分流羈押和隔離工作。但此種做法僅能完成一時的隔離羈押，長期來看，過渡監(jiān)室飽和后該協(xié)作機(jī)制也便失去效能。

⑦如近期X市檢察院選取了四個基層檢察院對四家看守所進(jìn)行了“交叉巡回檢察”，即由看守所所在地以外的區(qū)檢察院組成巡回檢察小組，對看守所執(zhí)法活動、駐所檢察室工作進(jìn)行全方位的檢察。通過檢察，將各家看守所存在的問題匯總后，發(fā)現(xiàn)有許多普遍存在的問題。

⑧參見李奮飛：《在押人員投訴處理機(jī)制實證研究》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第4期。