應(yīng)急管理中的敏捷創(chuàng)新：基于健康碼的案例研究

史 晨，耿 曙，鐘燦濤

(1.工業(yè)和信息化部 賽迪研究院,北京 100044；2.浙江大學(xué) 社會學(xué)系，浙江 杭州 310058；3.北京大學(xué) 先進技術(shù)研究院，北京 100871)

0 引言

傳統(tǒng)觀點認為，創(chuàng)新需要充裕的時間和預(yù)算，還需要系統(tǒng)性設(shè)計和結(jié)構(gòu)化管理，才能有條不紊地推進。在應(yīng)急條件下，各種要素資源被嚴格約束，而且壓力也使當(dāng)事方傾向于固守此前熟悉的做法，常常會陷入路徑依賴中。但上述情況也不乏例外，在緊迫約束或應(yīng)急需求下，同樣也能孕育出技術(shù)創(chuàng)新。這種現(xiàn)象只是隨機偶發(fā)的嗎？需要怎樣的條件才能夠達成？本研究以抗擊新冠疫情過程中異軍突起的健康碼作為案例，進行分析與總結(jié)。

一般而言，創(chuàng)新過程大概可以分為急中生智與按部就班兩種類型。傳統(tǒng)觀點認為，急中生智的創(chuàng)新主要出現(xiàn)在商業(yè)領(lǐng)域，但科學(xué)研究乃至更廣義上的社會和政府創(chuàng)新，更多還是需要按部就班地進行。在中國城市信息化進程中，有兩類工程項目很好地代表了這兩種創(chuàng)新管理模式：智慧城市有按部就班的頂層設(shè)計和充裕的預(yù)算，但健康碼卻屬于急中生智，誕生于應(yīng)急管理背景下。面對新冠肺炎疫情突如其來的沖擊，為什么前者響應(yīng)緩慢、飽受批評，后者投入小、周期短，卻能在緊迫的約束下達成創(chuàng)新并廣泛擴散？

在經(jīng)過一手訪談與分析后，本文將健康碼誕生背后的機制提煉為敏捷創(chuàng)新，并對其孕育的條件進行總結(jié)。為對其進行論證，本文首先回顧路徑依賴、節(jié)儉創(chuàng)新和敏捷方法的已有文獻，然后交代案例背景與研究設(shè)計，其后報告案例發(fā)現(xiàn)并劃分三階段過程模型，構(gòu)建一個解釋框架，歸納達成完整的敏捷創(chuàng)新背后需要的條件，最后總結(jié)圍繞敏捷創(chuàng)新可以進行的后續(xù)研究。

1 文獻綜述

針對前述兩種創(chuàng)新，按部就班模式強調(diào)遵循已有路徑，不能有特別緊的資源約束，且有一套從容不迫從頂層設(shè)計到分解執(zhí)行的方法。但應(yīng)急管理需要打破路徑依賴，在約束下靈活應(yīng)對變化。為分析后續(xù)案例，本文首先回顧已有關(guān)于路徑突破、節(jié)儉創(chuàng)新等概念的文獻，但要完整解釋健康碼的創(chuàng)新特點，還需要借鑒軟件工程中關(guān)于敏捷方法的概念。鑒于這兩類文獻之間還存在一個缺口，本研究在此基礎(chǔ)上定義敏捷創(chuàng)新，即將敏捷方法用于推動創(chuàng)新，從而在緊迫約束下突破路徑依賴，協(xié)同應(yīng)對難解問題。不同于此前的節(jié)儉創(chuàng)新，其包含研發(fā)驗證等完整流程，能帶來真正有技術(shù)含量的進步；也不同于狹義的敏捷方法，其不僅適用于技術(shù)開發(fā)，還能推廣到更大規(guī)模的社會創(chuàng)新。

1.1 沖擊與路徑依賴

路徑依賴最早是一個數(shù)學(xué)概念，經(jīng)濟學(xué)家David[1]用來強調(diào)先前的偶然事件對技術(shù)演進的影響，Arthur[2]則從經(jīng)濟原理揭示了為什么技術(shù)路徑在發(fā)展過程中會自我強化。隨后，這一概念進入經(jīng)濟、地理、社會乃至心理等學(xué)科的討論，也開始深入到組織與戰(zhàn)略領(lǐng)域創(chuàng)新研究中[3]。在組織內(nèi)部，Heffernan[4]認為路徑依賴也是遵循制度規(guī)則體系的結(jié)果；Sydow等[5]將路徑依賴發(fā)展過程歸納為探索、主導(dǎo)和鎖定3個階段，當(dāng)探索成功后有了主導(dǎo)經(jīng)驗，制度就會傾向于進入鎖定狀態(tài)；Christensen[6]指出，許多公司最后失敗并非因為管理不當(dāng)，反而是由良好的管理制度所致，公司被鎖定在擅長的事上，卻被創(chuàng)新打敗。

在緊急事件沖擊下，路徑依賴一般會更加嚴重。若必須更快速地完成工作，人們就會更傾向于依賴既定做法。Neal等[7]從心理學(xué)角度研究發(fā)現(xiàn)，每當(dāng)面臨未知與壓力時，人們就會傾向于采用習(xí)慣的做法，因為改變會耗費更多意志力，也面臨更大不確定性。

當(dāng)然，雖然路徑依賴普遍存在，但創(chuàng)新的相關(guān)文獻并不否認對既有路徑偏移、突破與創(chuàng)造的可能性。林志揚等[8]梳理了相關(guān)概念，其中路徑突破[9]和路徑創(chuàng)造[10]使用較為普遍。制度之外，人的主觀作用也開始受到重視，如Garud & Karn?e[10]、Meye & Schubert[11]分別認為有意識的偏離過程和管理者的刻意行為構(gòu)成了突破路徑依賴的關(guān)鍵；Govindarajan[12]也認為，最大的挑戰(zhàn)或許不是制度約束，而是解決問題的心態(tài)有多開放。

由于路徑依賴概念本身就有較高的抽象性，現(xiàn)有文獻還有不少模糊之處。如果癥結(jié)是制度限制，那么能否被沖擊打破？如果關(guān)鍵是主體的能力和觀念，那么能否落實到可觀測行為，相應(yīng)的觀念又是什么？本文將通過案例研究，歸納哪些關(guān)鍵因素決定創(chuàng)新能否打破路徑依賴。

1.2 約束與節(jié)儉創(chuàng)新

約束是經(jīng)濟學(xué)中的核心概念，既包括資源上的限制，如短缺，也包括時間上的限制，如應(yīng)急。毫無約束的資源并不一定是好事，“資源詛咒”現(xiàn)象在經(jīng)濟學(xué)中討論的較多。但也存在反例，有些國家在窘迫的約束下也能實現(xiàn)很好的發(fā)展，相關(guān)解釋大都與創(chuàng)新有關(guān)[13]。

管理學(xué)視角更加微觀，Goldratt&Cox[14]的經(jīng)典著作就將約束定義為一個體系中的短板，特別是最受限制的一環(huán)。通過調(diào)整排除這一環(huán)后，新產(chǎn)生的弱點就會變成下一個需要對付的約束。工商管理的新近研究開始深入剖析商業(yè)創(chuàng)新如何處理各種特定約束，包括人力精簡[15]與預(yù)算壓縮[16]，也包括發(fā)展中國家購買力不足與工業(yè)體系短板。

后者催生了一系列概念。其中，巧智創(chuàng)新(jugaad innovation)源于印度鄉(xiāng)村實踐，指在貧窮或緊急狀態(tài)下，采取即興方式快速解決問題[17]，其主要針對社會底層(bottom of the pyramid)研發(fā)能滿足需求且成本低廉的臨時方案[18]，大都不包含技術(shù)發(fā)明。節(jié)儉創(chuàng)新(frugal innovation)在此基礎(chǔ)上推而廣之[19]，更多針對發(fā)展中國家的市場需求，提供沒有復(fù)雜技術(shù)但卻有高性價比的產(chǎn)品[20]。邢小強等[21]認為，新興市場緣起的創(chuàng)新更多是商業(yè)模式上的，通過質(zhì)量上的妥協(xié)或巧妙地界定需求(夠用就行)克服資源上的約束[22]。

業(yè)界的批評者認為，如果只是權(quán)宜的智力游戲，上述概念很可能曇花一現(xiàn)，并不算真正意義的技術(shù)創(chuàng)新[23]。但是健康碼的急中生智，明顯跟節(jié)儉創(chuàng)新的因陋就簡或隨“急”應(yīng)變有所區(qū)別，最突出的就是其包含完整的技術(shù)研發(fā)并且被大范圍擴散。受其啟發(fā)，本文對約束的看法更加激進，既不同于排除約束的經(jīng)典觀念，也不同于克服約束的商業(yè)洞見，本文試圖界定具備哪些條件后約束可以激發(fā)創(chuàng)新，甚至是此前認為必須從容不迫才能進行的技術(shù)創(chuàng)新。

1.3 敏捷方法與創(chuàng)新

敏捷的概念最早源于軟件工程，是對傳統(tǒng)命令與控制結(jié)構(gòu)下的瀑布流式開發(fā)方法的反叛。自《敏捷軟件開發(fā)宣言》發(fā)布以來，其在商業(yè)領(lǐng)域和私營組織中已經(jīng)得到充分驗證。中國商業(yè)語境中流行的互聯(lián)網(wǎng)思維以及管理與工程制造等領(lǐng)域討論的敏捷，核心都來源于軟件工程中的敏捷方法。技術(shù)文獻對敏捷方法有多種定義，但都包含了速度、成本效益、精簡、靈活等共同特點，如Cockburn[24]將敏捷描述為一種提高可操作性和響應(yīng)速度的方法；Lee&Xia[25]則認為，敏捷就是有效響應(yīng)用戶需求變化的能力。

按照上述標(biāo)準，節(jié)儉創(chuàng)新其實也符合敏捷精神，但大部分還只限于因陋就簡的靈機一動，這也是該概念沒有形成更大社會影響的重要原因。本研究試圖在敏捷方法與節(jié)儉創(chuàng)新的基礎(chǔ)上定義敏捷創(chuàng)新，用于解釋在更大社會尺度上包含真正技術(shù)進步的創(chuàng)新。事實上，本文在中文文獻檢索時發(fā)現(xiàn)，敏捷與創(chuàng)新并列作為關(guān)鍵詞的文獻極少。

雖然已經(jīng)有研究論證了敏捷同樣適用于分布協(xié)作的大型項目[26]，但直到2020年，Mergel等[27]的綜述文章發(fā)現(xiàn)，在公共部門和社會創(chuàng)新中對敏捷的記載還很少，而且伴隨著不少懷疑。畢竟敏捷誕生于對科層制系統(tǒng)的反叛，往往將自身視作草根創(chuàng)新甚至無政府主義的代表。Fridman(2016)指出了敏捷的5個代價，即可預(yù)測性較差、需要更多時間投入溝通、對開發(fā)人員與客戶的要求更高、缺乏必要的文件記錄以及不斷重新定義的需求。

現(xiàn)有文獻尚未回答敏捷創(chuàng)新在命令與控制的傳統(tǒng)組織中能發(fā)揮多大作用，畢竟一般來說，后者并不適合共享領(lǐng)導(dǎo)力或開放協(xié)作[27]。同時也還不清楚，一個被有意設(shè)計成按部就班的創(chuàng)新管理模式如何才能變得敏捷。本研究試圖論證敏捷創(chuàng)新完全可以遷移到更大型的企業(yè)、社會乃至政府中去，從而能夠在節(jié)儉創(chuàng)新基礎(chǔ)上更進一步撬動資源，將創(chuàng)新固化下來并擴展開去。

2 研究方法

本研究使用案例研究方法，既包括智慧城市與健康碼兩類創(chuàng)新的模式對照，也包括騰訊與阿里巴巴兩類健康碼的案例對照，隨后還將其置于多重案例比較背景中，幫助厘清敏捷創(chuàng)新奏效的條件與機制。

2.1 案例背景

2019年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情對全國城市的應(yīng)急能力進行了一次檢驗。從上報信息、保障生產(chǎn)到管理人員流動，智慧城市系統(tǒng)普遍被認為表現(xiàn)不佳。最大的詬病在于反應(yīng)遲緩，信息上報很多還是手工填表錄入再上傳，基層干部不堪重負。針對這類問題，健康碼應(yīng)運而生，在不到一個月的時間內(nèi)快速迭代并擴散到全國。工業(yè)和信息化部遴選的94個支撐疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)課大數(shù)據(jù)產(chǎn)品與解決方案中，前3名都是健康碼系統(tǒng)[28]。

智慧城市通過引入通訊、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)解決各種城市病，其在中國的實踐路徑是自上而下的，要求有充足的投入和充裕的時間，方法上強調(diào)先有政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，然后由總包的大企業(yè)分解，最后分包給中小企業(yè)執(zhí)行。以武漢市為例，2011年智慧城市頂層設(shè)計預(yù)算為1 000萬元，規(guī)劃方案有20冊200余萬字；2013年建設(shè)招標(biāo)預(yù)算為1.75億元，微軟事實上中標(biāo)，通過各個代理商和總集成商分包實施。

2020年2月初，健康碼最早在杭州、深圳等地基層獨立起源，在兩三天內(nèi)開發(fā)出原型。手機用戶在應(yīng)用程序中簡單填報相關(guān)信息，通過后臺大數(shù)據(jù)比對作出隔離或通行等判定。健康碼作為電子路條，在控制疫情的同時，服務(wù)人員流動和復(fù)產(chǎn)復(fù)工。為支撐運轉(zhuǎn)不良的智慧城市系統(tǒng)，2月8日騰訊健康碼回填武漢(武漢戰(zhàn)疫小程序)，2月28日阿里健康碼回填了除武漢外的整個湖北省(湖北健康碼)[29]。智慧城市和健康碼代表的兩種創(chuàng)新模式區(qū)別如表1所示。

2.2 研究設(shè)計

在研究設(shè)計上，本文選擇兩個最主要也最典型的健康碼，即分別誕生于杭州和深圳、由阿里巴巴和騰訊支撐部署的健康碼。這兩套健康碼誕生的時間最早，屬于不同源頭、不同路徑獨立起源，在全國范圍內(nèi)使用量也最大。截至2020年3月3日，騰訊健康碼與阿里健康碼分別支撐了全國100多個和200多個城市[33]，為中國防疫工作作出了巨大貢獻。

為探討敏捷創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，本文另外加入了3組共6個健康碼案例作為對照，包括北京、成都、鄭州等地影響相對較小的地方健康碼，構(gòu)成一組有控制的最似系統(tǒng)比較(Most Similar System Design)[31]，在遞進的兩兩比較中，案例組之間各有一個關(guān)鍵性區(qū)別。由此，可以考察從打破路徑依賴到開始節(jié)儉創(chuàng)新再到最終構(gòu)成完整的敏捷創(chuàng)新，各自需要什么樣的條件。

就具體調(diào)查而言，由于敏捷創(chuàng)新往往發(fā)生在電光石火之間，很多關(guān)鍵性事件在幾天甚至幾小時內(nèi)發(fā)生。而且由于敏捷方法缺乏傳統(tǒng)文檔的詳細記錄，很多新聞報道的細節(jié)其實并不統(tǒng)一。對此，本研究進行了大量一手訪談，對象包括企業(yè)研發(fā)工程師、政府事務(wù)代表、基層實際參與項目的一線人員以及政府關(guān)鍵部門代表。為確認細節(jié)，研究人員從2020年2月就開始跟蹤記錄，一直持續(xù)到5月，其間進行了多次回訪，覆蓋了健康碼創(chuàng)新的全周期，并且有多個信息源進行對比驗證。

3 案例發(fā)現(xiàn)

通過回溯健康碼創(chuàng)新全過程發(fā)現(xiàn)，兩個典型案例表現(xiàn)出非常相似的模式，標(biāo)志性的時間節(jié)點也非常接近：①原型的誕生，都是在項目開始后2～3天內(nèi)完成，突破了原先的路徑依賴；②成功的擴散，兩者也是在接近的時點開始覆蓋市級以上更廣的行政區(qū)域，標(biāo)志著創(chuàng)新成熟。按照以上兩個時間節(jié)點，本文將健康碼的發(fā)展歷程劃分為一個三階段模型。

其中，第一階段為創(chuàng)新孕育階段，即在應(yīng)急沖擊下，少數(shù)地方打破以傳統(tǒng)智慧城市為代表的路徑依賴，開發(fā)出能夠在社區(qū)尺度使用的原型健康碼；第二階段為創(chuàng)新形成階段，即在資源約束下，開發(fā)團隊用節(jié)約的方法將原型不斷快速迭代，從而形成能覆蓋市一級的健康碼；第三階段為創(chuàng)新成熟階段，即通過有效協(xié)調(diào)整合，動員政府和大企業(yè)投入更多資源，形成成熟的系統(tǒng)并且擴展成為省級乃至全國性的健康碼。這樣劃分主要是基于Utterback&Abernathy[32]對創(chuàng)新演化的階段分析，目的在于突出各階段創(chuàng)新條件的巨大差別。

案例研究發(fā)現(xiàn)，健康碼這種急中生智模式與此前智慧城市的順序正好相反，前者的3個階段是自下而上的，分別是原型、迭代和擴展；后者的3個階段是自上而下的，分別是設(shè)計、分解和執(zhí)行(政府頂層設(shè)計、大企業(yè)分解、小企業(yè)執(zhí)行)。兩種模式對比及各階段健康碼的特點如表2所示。

3.1 第一階段：打破路徑依賴

為應(yīng)對新冠肺炎疫情，2020年1月23日浙江省首先啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，到同年2月，全國普遍進入“戰(zhàn)時狀態(tài)”，開始對社區(qū)實施封閉式管理。面對緊急形勢，疫情防控中卻出現(xiàn)了基層“填表抗疫”、“開會抗議”的怪現(xiàn)象，基層工作人員淪為“表哥”、“表姐”，卻無法解決物資、醫(yī)療等實際問題[33]。這表面上看是形式主義，其實是一種典型的路徑依賴。由于先前的智慧城市系統(tǒng)以上報領(lǐng)導(dǎo)為中心，缺少服務(wù)一線和社區(qū)的功能，此時如果仍然依賴之前逐級查驗的工作習(xí)慣，只能手工填表錄入后再上傳。

能否以用戶為中心，服務(wù)于基層社區(qū)的防疫管理和民眾的有序出行？創(chuàng)新孕育的起點是一套在線自主申報表單系統(tǒng)，用來代替現(xiàn)場填報和重復(fù)勞動。這一想法在各地普遍出現(xiàn)，但通過數(shù)據(jù)核驗真實性后能否作為通行證使用？這才徹底打破此前填表式的路徑依賴，標(biāo)志著健康碼原型的誕生。

2月1日，深圳市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局牽頭開發(fā)的微信小程序“深i您”上線，2天后實現(xiàn)了對自主申報信息的核驗。技術(shù)開發(fā)除騰訊外，還有一家初創(chuàng)企業(yè)道一云。路徑突破最直接的證據(jù)是，這套原型獨立于此前的智慧城市系統(tǒng)開發(fā)，甚至一開始都沒有部署在此前采購的政務(wù)云服務(wù)器上。

2月4日，杭州市余杭區(qū)在一天內(nèi)密集召開了一系列從研究到部署的會議，當(dāng)晚余杭區(qū)數(shù)據(jù)資源管理局牽頭組建了開發(fā)團隊，其中除媒體報道的阿里巴巴外，還有當(dāng)?shù)匾患页鮿?chuàng)企業(yè)碼全科技。2月5日凌晨，小公司的方案勝出，這就是“余杭綠碼”的原型——一個帶初步審核功能的頁面，其中紅黃綠三色、綠碼通行的管理模式，后來也為全國其它健康碼所效仿。

3.2 第二階段：經(jīng)過節(jié)儉創(chuàng)新

第一階段出爐的原型比較粗糙，與智慧城市項目規(guī)劃中的前沿科技不能同日而語。此時創(chuàng)新進入第二階段，在資源極其有限的情況下，通過各種權(quán)宜辦法應(yīng)急，體現(xiàn)出節(jié)儉創(chuàng)新的特點。但仍然包含技術(shù)研發(fā)設(shè)計、開發(fā)、測試等完整流程，只是以極快的節(jié)奏不斷修正，這在敏捷方法中被稱為迭代。

2月1日深圳發(fā)布的“深i您”還是一個微信小程序，此后，每天都不斷有新的需求過濾討論，因為社會治理有不同場景，公安、交通、醫(yī)療等各個部門需要一步步串起來。開發(fā)團隊馬不停蹄，每天都在更迭版本，產(chǎn)品和技術(shù)上的最大難題是時間窗口[34]。2月7日，“深i您”升級為“深圳健康碼”，實現(xiàn)了一次申報、一碼通行。2天后，深圳在全市各類住宅小區(qū)、城中村的所有卡口啟用，亮碼認證后方可進出。

2月5日凌晨“余杭綠碼”原型誕生，之后同樣最快每半小時就有一次迭代。2月7日晚，“余杭綠碼”在杭州市企業(yè)員工健康碼數(shù)字平臺框架下正式上線。截至2月8日，系統(tǒng)注冊用戶數(shù)33.5萬，24小時用戶訪問量突破5 564萬次[35]。2月10日，余杭區(qū)正式要求各個卡口啟用“余杭綠碼”，同日在支付寶和釘釘上線。一天后，由阿里巴巴支持杭州市數(shù)據(jù)資源管理局開發(fā)的“杭州健康碼”上線。

除時間因素外，這個階段人手和預(yù)算也非常緊張?！坝嗪季G碼”最初的開發(fā)團隊只有十幾個人，其中碼全科技只有3個人。參與“余杭綠碼”和“深i您”開發(fā)的兩家初創(chuàng)企業(yè)，都是先墊資，后續(xù)再等甲方履行合同流程。碼全科技直到5月份才收到政府采購服務(wù)費178萬元，其中除去采購服務(wù)器和短信開支后，開發(fā)費用只占一半；道一云根據(jù)人員投入測算的項目成本也只有150萬元。與之相比，2018年余杭區(qū)智慧城市項目城市大腦二期中標(biāo)總額為1.1億元。

產(chǎn)品在約束下也有很多取舍，表現(xiàn)為節(jié)儉的權(quán)宜。由于開發(fā)工時太短，“余杭綠碼”沒有申訴機制，比如子女用手機幫老家的父母申請就會出現(xiàn)問題。為了判定有無疫區(qū)和高危人員接觸史，“余杭綠碼”也只是用笨辦法靠人工跨數(shù)據(jù)庫搜索比對，用戶申請后需要相當(dāng)長一段時間后才能給出顏色。由于初期技術(shù)能力的限制，未能很好地優(yōu)化架構(gòu)，面對爆發(fā)式增長的訪問量，“余杭綠碼”進入不停加服務(wù)器、不停補漏洞死扛的階段。

3.3 第三階段：完成敏捷創(chuàng)新

在第三階段，創(chuàng)新開始走向成熟，擴展到社會治理的各個場景以及更廣的地域。在權(quán)宜應(yīng)急基礎(chǔ)上，更高層級的政府和平臺企業(yè)參與進來，創(chuàng)新得以撬動更多資源并獲得政策協(xié)調(diào)。其中，阿里巴巴和騰訊注入了“中臺能力”，此前電子商務(wù)等場景下積累的云計算資源和技術(shù)支撐了健康碼面向全國大規(guī)模部署，而政府幫助解決了技術(shù)之外的難題，特別是打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)跨部門協(xié)同。

在“深圳健康碼”的成熟過程中，為支持初創(chuàng)公司道一云50余人的開發(fā)團隊，騰訊不僅派出100余位優(yōu)秀工程師，還提供龐大的云計算資源支撐其短時間內(nèi)巨大的數(shù)據(jù)訪問。在深圳政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源管理局的協(xié)調(diào)下，健康碼后臺接入了更多、更鮮活數(shù)據(jù)的比對，包括政府公安口、交通口、運營商漫游等數(shù)據(jù)庫。在廣東省和各地級市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源管理局的協(xié)調(diào)下，借助2018年上線的“粵省事”系統(tǒng)，廣東各地市健康碼陸續(xù)上線。

同樣，阿里巴巴派出超過30人的技術(shù)團隊支援“余杭綠碼”，幫助修改初創(chuàng)公司的系統(tǒng)架構(gòu)并優(yōu)化性能。2月11日，在阿里巴巴的支撐下，“杭州健康碼”正式上線，依靠支付寶平臺的數(shù)據(jù)積累，不再需要手工填寫姓名、身份證號和手機號碼等信息；阿里云也為政府?dāng)?shù)據(jù)的跨庫比對提供云計算支持，實現(xiàn)了自動碰撞與實時審核亮碼。此前，區(qū)一級的“余杭綠碼”只能調(diào)用有限的交通行程信息，在市一級協(xié)調(diào)下，“杭州健康碼”可以調(diào)用三大電信運營商的漫游數(shù)據(jù)，并貫通衛(wèi)生、交通、人口等不同系統(tǒng)。2月17日，浙江省11個地級市均已在“浙里辦”APP和支付寶上線健康碼，成為全國首個全覆蓋的省份。2月29日，國家政務(wù)服務(wù)平臺啟用“防疫健康信息碼”，通過微信和支付寶接口均可申領(lǐng)，標(biāo)志著健康碼擴展到全國。

4 達成敏捷創(chuàng)新的關(guān)鍵因素

新冠肺炎疫情相當(dāng)于一次外生沖擊，深圳和杭州成功打破了此前制度上的繁文縟節(jié)和思維定勢，誕生了健康碼這樣的敏捷創(chuàng)新。本文認為這是一種新的創(chuàng)新管理模式，不再是自上而下的、控制導(dǎo)向型的管理，而是自下而上的、用戶導(dǎo)向型的創(chuàng)新。

但與按部就班的傳統(tǒng)模式相比，現(xiàn)有文獻并未清楚說明需要具備何種條件和前提，敏捷創(chuàng)新才能從單純的技術(shù)領(lǐng)域擴展到更大范圍的社會創(chuàng)新？與其它城市相比，深圳和杭州為何沒有在急迫的壓力下陷入路徑依賴？怎樣在緊迫的約束下實現(xiàn)節(jié)儉創(chuàng)新？靠什么撬動資源，讓創(chuàng)新成熟并擴展開去？

本文構(gòu)建一個解釋框架回答上述問題，并在案例中發(fā)現(xiàn)了3個線索：杭州和深圳都沒有限制必須在原有技術(shù)平臺和管理體系下開發(fā)，制度有相當(dāng)?shù)膹椥?；參與支撐的大小企業(yè)對于需求的變化有很強的應(yīng)變能力；面對各種協(xié)調(diào)問題，兩個城市的政府展現(xiàn)了高超的領(lǐng)導(dǎo)能力。于是，本文另外加入3組共6個地方的健康碼作為對照，依次將歸納的關(guān)鍵因素作為解釋變量納入進去，觀察這些條件變化對創(chuàng)新結(jié)果的影響。這一遞進的案例對照與解釋框架如表3所示。

表3 案例對照與解釋框架

根據(jù)上述案例，本文認為敏捷創(chuàng)新是外部條件、內(nèi)部能力與管理創(chuàng)新的結(jié)合，三者缺一不可。第一階段的關(guān)鍵變量是制度彈性，這個外部條件決定了沖擊是否能打破先前的路徑依賴；第二階段的關(guān)鍵變量是應(yīng)變能力，是否具備這樣的內(nèi)部能力決定了緊迫約束下創(chuàng)新能否逐漸成長；第三階段的關(guān)鍵變量是領(lǐng)導(dǎo)能力，決定了能否動員更多資源將創(chuàng)新整合并擴展開去。本文將對此展開進一步探討。

4.1 制度彈性

健康碼率先在深圳和杭州誕生，表面上看是外生沖擊本身打破了路徑依賴。但很多地方即使面臨更嚴重的沖擊或者等到技術(shù)手段已經(jīng)擴散到本地，也仍被鎖定在此前的應(yīng)對路徑中。說明背后有更深的決定因素，若要順利走完第一階段，科層制度必須具備彈性。

政治學(xué)者彼得斯[36]用彈性政府概念描述政府能夠根據(jù)環(huán)境變化制定相應(yīng)政策，而不是用固定方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。本文將其擴展到一般的科層制度，并分解為目標(biāo)上的彈性、責(zé)任機制上的彈性以及組織形式上的彈性。成功的健康碼都是首先在基層誕生，這是因為基層制度在這3個方面具有相當(dāng)大的彈性，能夠在重大沖擊前迅速轉(zhuǎn)向。

首先，只有在多目標(biāo)權(quán)衡的前提下才可能出現(xiàn)彈性。即使作為當(dāng)時杭州市疫情最嚴重的區(qū)，余杭區(qū)考慮的也是在控制疫情的同時，如何方便居民出行和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。作為對比，首都北京的目標(biāo)更多集中于管控這樣單一的維度。盡管北京的基層組織第一時間就被動員起來，科技公司的生態(tài)也不可謂不強，但是類似健康碼這樣便利化的創(chuàng)新卻沒有率先誕生。北京“健康寶”直到3月1日才上線，比杭州晚了近一個月，京津冀互認直到5月1日才實現(xiàn)。

其次，如果在責(zé)任機制上缺乏彈性，不僅無法打破路徑依賴，甚至創(chuàng)新誕生了也會被重新鎖定進原來的路徑。即使到了健康碼已經(jīng)非常成熟的5月，在河北滄州入住酒店還需要“碼上加碼”，必須掃3個碼且對應(yīng)3個追責(zé)層級，分別是市級的“滄州健康碼”，省級的“河北健康碼”以及全國的通訊大數(shù)據(jù)行程碼。掃碼通過核驗后，酒店卡口還需要拍照發(fā)送到領(lǐng)導(dǎo)所在的微信群里，完全沿用此前紙質(zhì)填表留痕的管理邏輯。

最后，如果沒有組織形式上的彈性，也無法進行協(xié)同治理、公私合作以及開放創(chuàng)新。這首先體現(xiàn)在打破組織內(nèi)以及不同組織間的邊界，“余杭綠碼”的開發(fā)專班既包括政法委這樣的強勢部門，也包括新成立的數(shù)據(jù)資源管理局和大小企業(yè)。彼得斯[36]認為，借助網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，組織將更有彈性。本文同意該判斷，因為“余杭綠碼”的開發(fā)就是在一個年薪過千萬的釘釘群里協(xié)作的，既包括余杭區(qū)委書記、阿里巴巴高管，也包括一線程序員。這樣的結(jié)構(gòu)并不像傳統(tǒng)的科層組織，更像一個社會網(wǎng)絡(luò)。

4.2 應(yīng)變能力

雖然也有不少地方運用移動端電子表單打破重復(fù)填表的路徑依賴，但是健康碼之所以構(gòu)成一個創(chuàng)新，在于不斷加入大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)，將信息表變成越來越好用的通行碼。若要走完第二階段，還需要具備一套響應(yīng)變化的能力。

這首先體現(xiàn)在技術(shù)支撐上。從訪談中可知，“余杭綠碼”的靈感啟發(fā)來自2月2日余杭區(qū)領(lǐng)導(dǎo)看到微信公眾號“鄭州發(fā)布”上推出的健康登記表。但直到2月10日，鄭州才初步實現(xiàn)小區(qū)掃碼登記，且后臺采用自主申報，并沒有數(shù)據(jù)真實性核驗。3月9日，在阿里巴巴的支撐下，全省通行的“河南健康碼”才上線。

但這種響應(yīng)變化的能力不僅僅是技術(shù)，還包括敏捷的一套觀念原則。2月初，成都高新區(qū)也出現(xiàn)了小企業(yè)探索類似余杭的創(chuàng)新，但“成都健康碼”由中國電子科技集團這樣的大企業(yè)支撐，沿用的是由成都市網(wǎng)絡(luò)理政中心頂層設(shè)計、在統(tǒng)一平臺下有序推進的理念，而非敏捷開發(fā)。成都市一級的“天府健康碼”直到2月21日才上線，比杭州晚了10天。

成功走完第二階段的健康碼案例，參與各方的應(yīng)變能力符合《敏捷軟件宣言》的全部4條原則[37]：①個體與互動高于過程與工具，“余杭綠碼”的釘釘群實時互動，沒有逐層請示，更沒有上政務(wù)系統(tǒng)進行繁瑣簽批；②可用的原型高于詳盡的文檔，回推杭州和深圳健康碼的關(guān)鍵節(jié)點，既沒有結(jié)構(gòu)化文檔，也缺乏正式匯報材料；③與客戶合作高于合同談判，“余杭綠碼”開發(fā)4個月后才開始走采購合同，而“深圳健康碼”原本就是一個公益項目；④響應(yīng)變化高于遵循計劃，領(lǐng)先的健康碼都是通過不斷迭代解決問題，而不是像智慧城市項目一樣，按部就班地遵循權(quán)威或?qū)＜业捻攲釉O(shè)計。

4.3 領(lǐng)導(dǎo)能力

本文最終的目標(biāo)是要證明，在節(jié)儉創(chuàng)新基礎(chǔ)上要進一步達成復(fù)雜的社會創(chuàng)新，需要更有效的協(xié)同并動員更多資源進入。郁建興[38]觀察認為，當(dāng)前中國地方治理愈發(fā)走向行政化，即采用命令與控制方式介入治理的各個層面。但本文仍然發(fā)現(xiàn)有地方表現(xiàn)出不同的創(chuàng)新管理模式。深圳和杭州在第三階段跑完全程，表面上看是因為有阿里巴巴和騰訊這樣的大企業(yè)，背后的關(guān)鍵卻是不同于傳統(tǒng)管理的領(lǐng)導(dǎo)能力。

廣州邁入第一階段的時間比深圳更早。廣州早在1月30日就發(fā)布了“穗康”微信小程序，這是一個自主申報的表單系統(tǒng)。同時，廣州也不缺能力支撐，實際上參與“深i您”開發(fā)的初創(chuàng)企業(yè)道一云就在廣州。但在后面兩個月的迭代中，“穗康碼”一直沒有達到“深圳健康碼”的完整度，特別是沒有引入足夠的大數(shù)據(jù)比對實現(xiàn)信息核驗、人臉認證等功能，更像一個權(quán)宜的節(jié)儉創(chuàng)新。直到3月20日，“穗康碼”才實現(xiàn)與廣東省“粵康碼”的互認互通。

原因在于，進入第三階段，健康碼涉及大量對接網(wǎng)格化治理和個人誠信體系工作，需要協(xié)調(diào)不同部門并堅決貫徹到基層的領(lǐng)導(dǎo)能力。2月10日，廣東省春節(jié)假期結(jié)束前，深圳提前2天要求入城車輛在網(wǎng)上申報，為此，公安口啟用了自己的二維碼，隨后，深圳市政務(wù)服務(wù)與數(shù)據(jù)管理局緊急通過市級指揮部協(xié)調(diào)，當(dāng)天就統(tǒng)一使用“深i您”作為信息采集入口。這是實現(xiàn)全市數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的關(guān)鍵節(jié)點，為此后走上打通數(shù)據(jù)壁壘的快車道奠定了基礎(chǔ)。

寧波完成第一階段的時間也比杭州更早。2月4日凌晨，寧波“甬行碼”的原型就已經(jīng)上線，15日，4.0的迭代版本就覆蓋了全市[39]。但寧波在后續(xù)“全域一碼通”的運行中，出現(xiàn)大量針對系統(tǒng)性能和程序漏洞的負面反饋，給初始開發(fā)團隊帶來了很大壓力?？赡艿脑蛟谟?，到了第三階段，寧波沒有能動員像阿里巴巴這樣的平臺企業(yè)進入，技術(shù)開發(fā)主要還是依賴寧波理工學(xué)院僅僅17人的團隊。更深層次的原因還涉及省市兩級政府之間數(shù)據(jù)交換不及時、判定規(guī)則不一致，直到2月26日也沒有解決微信版“甬行碼”與支付寶“浙江健康碼”不完全一致的問題。

上述問題涉及政府與企業(yè)的橫向協(xié)調(diào)以及不同層級政府的縱向協(xié)調(diào)，同樣需要高超的領(lǐng)導(dǎo)能力。與之相比，杭州的做法就顯得果斷而且更有藝術(shù)。余杭區(qū)一級領(lǐng)導(dǎo)不僅能扁平化地協(xié)調(diào)阿里巴巴高管調(diào)動資源，而且將事實上獨立自主的探索主動納入市一級系統(tǒng)框架內(nèi)進行請示授權(quán)。這種非正式互動在陳雪蓮和楊雪冬[40]看來，是推動政府創(chuàng)新的重要機制，背后實際上就是領(lǐng)導(dǎo)能力?！昂贾萁】荡a”上線次日同樣有各種咨詢、求助和投訴問題出現(xiàn)，但“杭州健康碼”專班在一天內(nèi)開通了網(wǎng)絡(luò)復(fù)核渠道，并統(tǒng)籌各區(qū)縣建立了200多人的線下服務(wù)隊伍[41]。專班中綜合協(xié)調(diào)組負責(zé)打通各個部門，技術(shù)開發(fā)組得以整合數(shù)據(jù)，從而改進判定精度，同時又加入了問題核查組，提供申訴和救濟渠道。

這種領(lǐng)導(dǎo)能力首先區(qū)別于傳統(tǒng)管理。根據(jù)Grint[42]的歸納，管理者處理常見性事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)者處理突發(fā)性事務(wù)。問題如果已經(jīng)發(fā)生或者有據(jù)可査，就可以啟動標(biāo)準程序，也就是依賴此前的路徑；但是如果問題前所未見或難以應(yīng)對，領(lǐng)導(dǎo)者就必須帶領(lǐng)相關(guān)各方進行創(chuàng)新。前者被Grint[43]界定為易解問題(tame problems)，后者則是難解問題(wicked problems)。處理難解問題，領(lǐng)導(dǎo)能力必不可少。有些問題雖然困難，但其實存在確定的算法，聰明的人仍然可能獨立找到解法，比如靈機一動的節(jié)儉創(chuàng)新，這些仍然屬于易解問題。在應(yīng)急壓力下，人們往往會按照處理易解問題的管理方式應(yīng)對難解問題，從而形成路徑依賴。但其實難解問題無法在單一技術(shù)領(lǐng)域或組織部門內(nèi)找到答案，往往需要復(fù)雜的社會創(chuàng)新，這就有賴于領(lǐng)導(dǎo)能力。

在敏捷創(chuàng)新中，領(lǐng)導(dǎo)能力的關(guān)鍵特征是開放協(xié)同。深圳和杭州的案例中，從基層組織、企業(yè)到政府共同體現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)能力，符合Gronn[44]的概括，即其滲透了政府和企業(yè)等不同組織的邊界，鼓勵各方重新思考自己的比較優(yōu)勢，最終拓展了開放知識水平。開發(fā)過程中，政府和企業(yè)都是產(chǎn)品經(jīng)理，同時鼓勵集體參與、廣泛動員資源，這種開放協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)能力構(gòu)成了敏捷創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵因素。

5 結(jié)論

在討論創(chuàng)新管理模式的大背景下，本文梳理了健康碼急中生智的全過程，并與智慧城市按部就班的傳統(tǒng)模式進行了對比，最后歸納出3個理論命題解釋其背后的敏捷創(chuàng)新是如何達成的：創(chuàng)新孕育階段，制度彈性而非沖擊本身決定了能否打破路徑依賴誕生原型；創(chuàng)新形成階段，各個主體的應(yīng)變能力決定了能否響應(yīng)變化快速迭代；創(chuàng)新成熟階段，開放協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)能力決定了能否動員更多資源應(yīng)對難解問題，從而擴展為一個完整的創(chuàng)新。三階段和三要素總結(jié)如表4所示。

表4 敏捷創(chuàng)新的3個階段與對應(yīng)關(guān)鍵因素

此前敏捷主要見于技術(shù)領(lǐng)域，能否擴展到政府以及社會創(chuàng)新還比較模糊。通過還原健康碼創(chuàng)新過程，本文展示了敏捷與科層組織并非水火不容。此前解釋應(yīng)急條件下的創(chuàng)新概念主要是節(jié)儉創(chuàng)新，本文將其發(fā)展為敏捷創(chuàng)新，后者包含真正的技術(shù)研發(fā)并且適用范圍更廣。進一步通過分析敏捷創(chuàng)新的條件，本文還發(fā)現(xiàn)有方法可以使公共部門與私營部門的創(chuàng)新管理相對齊(alignment)，印證了高管的工作方式可以與工程師一樣[45]。這對于創(chuàng)新管理政策實施有重要啟發(fā)，畢竟敏捷的目標(biāo)與意義就是創(chuàng)新。

本文的論證仍然是初步的，有待回答的問題還較多。本文使用案例對照方法解釋影響敏捷創(chuàng)新的因素，而制度彈性、應(yīng)變能力和領(lǐng)導(dǎo)能力3個條件孰輕孰重，相互之間又如何影響？未來可以針對更多城市進行多元回歸分析。與約束需要排除和克服的傳統(tǒng)觀念不同，事實上本文認為，約束激發(fā)了創(chuàng)新，過分充裕的資源反而會抑制創(chuàng)新。這是否適用于更底層的科學(xué)研究還需要更大膽的論證，但這無疑將深化對創(chuàng)新本質(zhì)的理解。