創(chuàng)新政策對(duì)我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的影響
——基于政策組合的政策文本研究

黃 晗，張金隆，熊 杰

(1.華中科技大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢工商學(xué)院 管理學(xué)院，湖北 武漢 430065；3.雷恩高等商學(xué)院 戰(zhàn)略與創(chuàng)新系，法國 雷恩 35065)

0 引言

自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢凸顯，受改革開放政策推動(dòng)，我國逐漸成為全球價(jià)值鏈分工中的積極參與者。利用全球價(jià)值鏈分工深化的契機(jī)和自身比較優(yōu)勢，中國于2010年超過美國成為全球制造業(yè)第一大國。但是，這種依賴廉價(jià)勞動(dòng)力和自然資源成本的發(fā)展模式，在人口紅利逐漸消失和自然環(huán)境不斷惡化的雙重壓力下難以為繼。同時(shí)，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，美國、德國等傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國先后提出“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、“工業(yè)4.0”等旨在保持和加強(qiáng)制造業(yè)優(yōu)勢地位的戰(zhàn)略舉措，推動(dòng)全球制造業(yè)發(fā)展模式經(jīng)歷新一輪變革。在這種內(nèi)外的環(huán)境下，推動(dòng)我國制造業(yè)型升級(jí)成為必然選擇。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型一般是指發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，其核心是產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線優(yōu)化和運(yùn)行體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，使其向更發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，并使各工業(yè)部門達(dá)到世界先進(jìn)水平[1,2]。產(chǎn)業(yè)升級(jí)強(qiáng)調(diào)企業(yè)或企業(yè)集群轉(zhuǎn)變，其目的是為了提高在全球價(jià)值鏈中的地位[3]。然而，無論是轉(zhuǎn)型或是升級(jí)，都將技術(shù)創(chuàng)新作為關(guān)鍵[1,3,4]。因此，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)就是指通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打造國家和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，實(shí)現(xiàn)向全球價(jià)值鏈更高端環(huán)節(jié)過渡。

為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，我國政府出臺(tái)了《中國制造2025》計(jì)劃(以下簡稱“2025”)，旨在通過“三步走”實(shí)現(xiàn)制造強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。具體而言，該戰(zhàn)略將目標(biāo)定義為“滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國防建設(shè)對(duì)重大技術(shù)裝備的需求”，并將創(chuàng)新作為促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心，通過實(shí)施一系列推動(dòng)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策，引導(dǎo)相關(guān)政府部門、企業(yè)、大學(xué)、協(xié)會(huì)等各類組織協(xié)同發(fā)展，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新體系，以推動(dòng)我國制造業(yè)向全球價(jià)值鏈高端攀升。理論上通常將“2025”戰(zhàn)略這種政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的、以特定方式發(fā)生變革而使用的一套技術(shù)稱為政策工具[5]。因此，以創(chuàng)新為核心的“2025”戰(zhàn)略是本文探討的創(chuàng)新政策工具。由于政策制定者所需解決問題的復(fù)雜性，政策目標(biāo)往往不是單一的。因此，創(chuàng)新政策制定并不是使用單一工具，而是采取政策工具的有機(jī)組合。過去相關(guān)研究僅關(guān)注創(chuàng)新政策工具與政策目標(biāo)間的匹配問題[6-10]，而忽略了不同創(chuàng)新政策工具組合的復(fù)雜性，以及這種復(fù)雜性對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響。與此同時(shí)，無論是學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是政策領(lǐng)域都越來越強(qiáng)調(diào)技術(shù)變革及其產(chǎn)生的創(chuàng)新可理解為創(chuàng)新體系的結(jié)果[11]。創(chuàng)新體系理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)在創(chuàng)新過程中的關(guān)鍵作用，并且將創(chuàng)新體系作為一種系統(tǒng)性情境因素，它可以限制、引導(dǎo)或支持創(chuàng)新活動(dòng)[12]。那么，政策工具及其組合如何影響創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新活動(dòng)？這種影響呈現(xiàn)何種動(dòng)態(tài)變化特征？為解答上述問題，本文以我國“2025”戰(zhàn)略頒布以來實(shí)施的一系列促進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新的政策為研究對(duì)象，從政策組合視角解讀我國制造業(yè)創(chuàng)新政策組合動(dòng)態(tài)變遷及其對(duì)相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)的影響，旨在為我國實(shí)現(xiàn)“2025”政策目標(biāo)提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 政策工具與政策組合

創(chuàng)新政策旨在為企業(yè)創(chuàng)造一種有利于其創(chuàng)新的制度環(huán)境，形成協(xié)同效應(yīng)和溢出效應(yīng)，并幫助企業(yè)適應(yīng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)變[12]。關(guān)于政策工具的研究大致包括兩個(gè)方面：政策工具分類和政策工具間的作用。首先，已有文獻(xiàn)從不同角度對(duì)政策工具進(jìn)行分類。關(guān)于政策工具分類有兩種模式：類型學(xué)和分類法[13]。最經(jīng)典的分類體系是基于類型學(xué)角度，將政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面3部分[14](見表 1)。其中，供給面工具是指那些為創(chuàng)新提供基本資源的工具，如教育機(jī)構(gòu)或大學(xué)、訓(xùn)練有素的技術(shù)人員、信息網(wǎng)絡(luò)等。此外，還包括政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)創(chuàng)新以及政府資金(如研發(fā)補(bǔ)貼)支持的科學(xué)研究。環(huán)境面工具可以調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，包括影響經(jīng)濟(jì)金融方面的工具，以及影響公司運(yùn)營和創(chuàng)新的法律環(huán)境工具。需求面工具主要是指影響公共支出和公共服務(wù)的工具?；谶@一類型學(xué)框架，有些學(xué)者研究了不同國家和產(chǎn)業(yè)的政策工具選擇及政策變遷等問題[6-8,10]。第二種方式是基于分類法角度對(duì)政策工具進(jìn)行分類，可分為規(guī)制工具、經(jīng)濟(jì)和金融工具、軟工具3類[15]；還可以分為“創(chuàng)造”和“破壞”兩類工具。無論基于哪一種分類維度，都是在探究如何為某個(gè)特定政策目標(biāo)選擇合適的政策工具。有關(guān)創(chuàng)新政策工具研究的第二個(gè)方面是探討政策工具間的相互作用及其帶來的影響。這種政策工具間的相互作用可用政策組合(Policy Mix)概括。政策組合是指不同政策工具間的相互作用和相互依賴性，它們影響政策預(yù)期結(jié)果實(shí)現(xiàn)程度[15,16]，其核心強(qiáng)調(diào)工具間存在明確或隱含的相互作用[17]。任何政策組合都不是最優(yōu)的，并不存在適用于所有政策目標(biāo)的政策組合。相反，由于每個(gè)創(chuàng)新體系都具有非常獨(dú)特的特征，所應(yīng)用的政策組合也會(huì)隨之變化。因此，針對(duì)政策組合的研究不能只關(guān)注政策工具是否適當(dāng)、有效或平衡等靜態(tài)問題，更應(yīng)該探究政策組合的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性[18]。盡管一些研究已經(jīng)從系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)視角探討了創(chuàng)新政策組合框架[15,19]，但仍缺乏相關(guān)實(shí)證研究。

綜上所述，本文采用Rothwell & Zegveld[14]開發(fā)的政策工具分類體系(見表1)分析我國制造業(yè)創(chuàng)新政策，將創(chuàng)新政策分為供給面、環(huán)境面、需求面3類政策組合，比較這些政策組合在時(shí)間維度上的變化，進(jìn)而探究政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)影響的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。選擇這個(gè)分類體系作為分析基礎(chǔ)的原因在于，該體系強(qiáng)調(diào)政策參與者間聯(lián)系對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用，且其在創(chuàng)新政策研究中已被普遍采用[6]。

表1 政策工具分類

1.2 創(chuàng)新體系與創(chuàng)新活動(dòng)

創(chuàng)新體系包括系統(tǒng)中所有社會(huì)子系統(tǒng)、參與者和制度，它們以某種直接或間接方式，有意或無意地為創(chuàng)新作出貢獻(xiàn)。無論是聚焦國家[20,21]、部門[22,23]或技術(shù)[24,25]創(chuàng)新體系的研究，都強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新活動(dòng)是創(chuàng)新過程中的關(guān)鍵。囿于創(chuàng)新體系概念的復(fù)雜性，本文主要聚焦于國家層面探討創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新活動(dòng)。如果能夠理解創(chuàng)新體系如何發(fā)揮作用，即哪些活動(dòng)會(huì)促進(jìn)或阻礙創(chuàng)新，那么就能夠主動(dòng)塑造創(chuàng)新過程?，F(xiàn)有大多數(shù)創(chuàng)新體系框架都基于交互式學(xué)習(xí)[20]和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)[21]等理論，通過比較不同創(chuàng)新體系(行動(dòng)者、關(guān)系和制度)的社會(huì)結(jié)構(gòu)解釋績效差異，而不太重視探討創(chuàng)新體系的動(dòng)態(tài)性[25]。反過來講，由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)變革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程[26]，故需要基于動(dòng)態(tài)視角，應(yīng)用創(chuàng)新體系理論理解并更好地指導(dǎo)其發(fā)展。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的分析應(yīng)側(cè)重于系統(tǒng)描繪創(chuàng)新體系中發(fā)生的創(chuàng)新活動(dòng)。

一般而言，創(chuàng)新體系文獻(xiàn)往往基于具體創(chuàng)新功能或活動(dòng)對(duì)創(chuàng)新體系進(jìn)行討論[25,27]。創(chuàng)新體系最基本的功能是學(xué)習(xí)或交互學(xué)習(xí)活動(dòng)[20]。從政策或制度角度看，創(chuàng)新體系具有3個(gè)功能，即制度通過信息提供、沖突管理和合作減少不確定性，并為創(chuàng)新提供激勵(lì)[27]。這些功能被看作是創(chuàng)新體系的基本活動(dòng)或關(guān)鍵過程，它們?cè)趧?chuàng)新體系結(jié)構(gòu)層面和策略層面發(fā)揮重要作用[12]。Jacobsson等[28]提出創(chuàng)新體系的5個(gè)功能：創(chuàng)造新知識(shí)、指導(dǎo)搜索過程方向、供應(yīng)資源、營造積極的外部經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)市場形成；Bergek等[29]進(jìn)一步將合法化和創(chuàng)業(yè)試驗(yàn)納入其中，提出創(chuàng)新體系的7個(gè)功能：知識(shí)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)試驗(yàn)、資源調(diào)動(dòng)、市場形成、合法化、積極外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)搜索方向的影響。與之類似，Hekkert等[25]也提出創(chuàng)新體系功能由7項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)構(gòu)成，包括創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、知識(shí)開發(fā)、形成知識(shí)擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)、搜尋引導(dǎo)、市場形成、資源調(diào)動(dòng)、建立合法性；Borras & Edquist[15]則認(rèn)為創(chuàng)新體系包括10項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)，分為創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入、需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)、創(chuàng)新要素活動(dòng)和對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持4類。由于每個(gè)創(chuàng)新體系都具有獨(dú)特性，既有各自的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)和問題，也有因國家(地區(qū))差異而形成的社會(huì)政治和歷史背景差異，使得每個(gè)創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新政策組合均不同。那么，探討在中國獨(dú)特的制度環(huán)境下，創(chuàng)新政策能否促進(jìn)創(chuàng)新體系發(fā)揮相應(yīng)功能，可對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行補(bǔ)充。依據(jù)這樣的邏輯，本文采納Borras & Edquist[15]的創(chuàng)新活動(dòng)分類的方法(見表2)，將創(chuàng)新體系分解到創(chuàng)新活動(dòng)，進(jìn)而對(duì)我國制造業(yè)創(chuàng)新政策內(nèi)容進(jìn)行分析。

表2 創(chuàng)新活動(dòng)分類

2 研究方法

2.1 數(shù)據(jù)選取

為完成前文所述研究目標(biāo)，本文將《中國制造2025》作為政策文本分析的核心文件，因?yàn)樵撜咧荚谕ㄟ^打造制造業(yè)國家創(chuàng)新體系實(shí)現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而作為創(chuàng)新體系重要組成部分的政策文件，不但能夠反映出制造業(yè)政策特征，同時(shí)也能在一定程度上反映政策對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的重視程度等核心研究問題。在收集政策文件時(shí)，為盡可能獲得全面信息，使用“中國制造2025”、“制造2025”作為關(guān)鍵詞，對(duì)中國政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，并且對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行人工核對(duì)，確保所獲信息準(zhǔn)確無誤。在檢索核對(duì)時(shí)遵循以下4條原則：①僅包括以國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位等政策主體正式發(fā)布的政策文件，不包括領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函、批示、公告、解讀等；②若政策文件是多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布，則均作為政策主體記錄一次。例如，《工業(yè)和信息化國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《綠色制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》的通知》(工信部聯(lián)節(jié)〔2016〕304號(hào))，對(duì)工業(yè)和信息化部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)均作為政策主體記錄一次；③政策文件必須明確表達(dá)其目的是“落實(shí)中國制造2025”、“貫徹中國制造2025”等；④為分析政策文件在時(shí)間維度上的變化，收集政策文件時(shí)間范圍為2015年5月8日至2018年5月7日，即《中國制造2025》文件頒布之日起3年時(shí)間。為方便表達(dá)，將《中國制造2025》發(fā)布后的第一年(2015年5月8日至2016年5月7日)記為Y1，第二年(2016年5月8日至2017年5月7日)記為Y2，第三年(2017年5月8日至2018年5月7日)記為Y3。根據(jù)以上原則，在2018年9月收集到政策文件共計(jì)76件(見表3)，涉及到的政策主體達(dá)到33個(gè)。

表3 《中國制造2025》系列政策示例

2.2 數(shù)據(jù)處理方法

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，過去研究大致包括3種研究策略：一是基于文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析[10,30]；二是采用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析方法進(jìn)行內(nèi)容分析[9,31-33]；三是采用歸納方式進(jìn)行理論推導(dǎo)[6,15,19,34-36]。本文根據(jù)不同研究目的，分別使用文本量化分析和內(nèi)容分析方法進(jìn)行分析。

(1)使用質(zhì)性分析軟件ATLAS.ti的詞頻分析(Word Cruncher)功能對(duì)所有政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，根據(jù)詞頻由高到低排序，對(duì)排序前10位的詞語進(jìn)行詞性判斷，即分辨是屬于政策對(duì)象還是政策行為。之所以采用這種方式是因?yàn)闃?gòu)成政策文本的最小單位是字詞，對(duì)應(yīng)詞頻便是政策話語的關(guān)鍵特征[33]。也即，政策文本詞頻可以表征政策內(nèi)容，高頻詞語能夠在一定程度上反映政策關(guān)注點(diǎn)。

(2)在ATLAS.ti中對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行分析，即對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行編碼。編碼包括兩個(gè)方面：政策主體和政策條款。對(duì)政策主體的編碼較為簡單，根據(jù)文件落款發(fā)文部門進(jìn)行判斷即可。之所以對(duì)政策文件中的政策條款進(jìn)行編碼，是因?yàn)檎邨l款是政策文本中實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最小基本單位。若某一條政策條款可能使用多個(gè)政策工具或者涉及到多種創(chuàng)新活動(dòng)，此時(shí)對(duì)一條政策條款進(jìn)行多次編碼[8]。為保障編碼信度，編碼工作由兩位作者同時(shí)進(jìn)行，并對(duì)存在異議的編碼進(jìn)行討論和反復(fù)比對(duì)，最后形成一致性編碼結(jié)果。對(duì)上述政策主體和政策條款進(jìn)行編碼，均使用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件ATLAS.ti進(jìn)行。

3 研究結(jié)果

3.1 政策主體及政策關(guān)注點(diǎn)

通過對(duì)每個(gè)政策文件的發(fā)文單位編碼進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到各政策主體頒布政策的頻數(shù)分布圖(見圖1)。該圖縱軸為各政策主體在政策文件中出現(xiàn)的頻數(shù)，橫軸為不同政策主體。從中可以看出，參與“中國制造2025”創(chuàng)新政策頒布的部門數(shù)達(dá)到33個(gè)，占總量60個(gè)部門的55%。該比值可從某種程度上反映創(chuàng)新政策牽涉到行政部門的范圍，即政策對(duì)部門的覆蓋率[33]。其次，頻數(shù)最高的前3個(gè)部門依次為“工業(yè)和信息化部”、“財(cái)政部”、“國家發(fā)展和改革委員會(huì)”，它們發(fā)文頻數(shù)占總頻數(shù)的43.67%。此外，“中國制造2025”戰(zhàn)略提出后第二年(Y2)是政策發(fā)布最為密集的時(shí)間段。

圖1 政策主體發(fā)文情況分布

使用ATLAS.ti軟件詞頻統(tǒng)計(jì)模塊，對(duì)76件政策文件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)處理。本文借鑒李政等[33]對(duì)文本詞頻的處理方式，將得到的高頻詞匯分為政策對(duì)象和政策行為兩類，結(jié)果如表4和表5所示，這些高頻詞語反映了《中國制造2025》系列政策的關(guān)注點(diǎn)。其中，在政策對(duì)象詞語中，排在前三位的二字詞分別是技術(shù)、企業(yè)、工業(yè)；排在前三位的三字詞分別是制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人。在政策行為詞語中，排在前三位的二字詞分別是制造、發(fā)展、創(chuàng)新；排在前三位的三字詞分別是信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化。

表4 前10位政策對(duì)象用語

表5 前10位政策行為用語

3.2 政策組合使用特征

本文從政策組合和創(chuàng)新活動(dòng)兩個(gè)維度對(duì)《中國制造2025》系列文件政策條款進(jìn)行編碼(見表6)，依據(jù)編碼頻次對(duì)政策文件進(jìn)行解讀。供給面、環(huán)境面和需求面政策組合使用比例分別為40.96%、49.18%和9.87%(見表7)。供給面和環(huán)境面政策組合所占比例很高，兩者合計(jì)約占90%。所有政策組合中使用頻率最高的政策工具分別是：環(huán)境面中的“政策性策略”(342次)、供給面中的“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”(287次)、環(huán)境面中的“法規(guī)監(jiān)管”(187次)；所有政策組合中使用頻率最低的政策工具分別是：需求面中的“貿(mào)易監(jiān)管”(9次)和“政府采購”(9次)、環(huán)境面中的“稅收支持”(22次)。

表6 政策工具與創(chuàng)新活動(dòng)內(nèi)容分析編碼(部分)

表7 政策工具編碼頻次

政府使用的“政策性策略”政策工具主要分為以下兩種類型：①規(guī)劃類。如“全面推進(jìn)兩化融合”、“推廣先進(jìn)質(zhì)量技術(shù)和方法”、“完善國家制造業(yè)創(chuàng)新體系”、“加快制造業(yè)綠色改造升級(jí)”等，特別是在《中國制造2025》及其11個(gè)配套實(shí)施指南、行動(dòng)指南和發(fā)展規(guī)劃指南中，此類工具使用頻次較高；②引導(dǎo)鼓勵(lì)類。如“組織開展智能制造試點(diǎn)示范”、“推動(dòng)新材料產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范”、“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與機(jī)器人企業(yè)成立利益共同體”等，這些政策工具使用非常廣泛。

“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”政策工具使用主要包括：攻克關(guān)鍵技術(shù)、研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、推廣技術(shù)應(yīng)用等?！吨袊圃?025》系列政策是為促進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，因此對(duì)先進(jìn)技術(shù)的突破和應(yīng)用是該政策強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，在76份政策文件中有40份涉及到“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”。

“法規(guī)監(jiān)管”政策工具使用主要包括：產(chǎn)品及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管、市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和監(jiān)管等，尤其注重通過建立、升級(jí)和完善新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，同時(shí)注重對(duì)先進(jìn)技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

此外，根據(jù)表7繪制各類政策組合逐年變化情況，如圖2所示，該圖展示了我國自2015年5月提出《中國制造2025》戰(zhàn)略以來3年時(shí)間政策組合使用變化情況。由于大多數(shù)政策時(shí)效性較長，因此每年出臺(tái)的政策數(shù)量波動(dòng)較大。供給面、環(huán)境面和需求面政策組合使用數(shù)量基本上都表現(xiàn)為“先揚(yáng)后抑”趨勢，總體上呈現(xiàn)出倒U形形態(tài)。環(huán)境面政策組合相對(duì)其它兩類政策組合變化幅度較小，曲線更加平緩。

圖2 政策組合逐年分布情況

3.3 不同創(chuàng)新活動(dòng)強(qiáng)度差異

根據(jù)對(duì)政策文本的編碼結(jié)果，匯總得出表8。該表顯示了與政策中創(chuàng)新活動(dòng)的編碼頻次。“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”、“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”和“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”4類創(chuàng)新活動(dòng)在政策文本中出現(xiàn)的比例依次為27.83%、10.58%、37.81%和23.78%。其中，“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”和“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”比例之和超過60%。在所有創(chuàng)新活動(dòng)中，出現(xiàn)頻次最高的3種是：“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”中的“制度創(chuàng)新”(266次)、“創(chuàng)新過程中知識(shí)輸入”中的“新知識(shí)創(chuàng)造”(264次)、“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”中的“孵化活動(dòng)”(150次)。具體而言，“制度創(chuàng)新”在創(chuàng)新活動(dòng)中體現(xiàn)為不同組織間合作機(jī)制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、市場準(zhǔn)入機(jī)制、試點(diǎn)示范機(jī)制、研發(fā)投資慣例等多個(gè)方面，如“加強(qiáng)智能制造頂層設(shè)計(jì)”、“完善政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制”、“健全組織實(shí)施機(jī)制”、“建立市場化創(chuàng)新方向選擇機(jī)制”等；“新知識(shí)創(chuàng)造”主要體現(xiàn)為自然科學(xué)領(lǐng)域的新技術(shù)研發(fā)，如“形成一批行業(yè)信息物理系統(tǒng)(CPS)應(yīng)用測試驗(yàn)證平臺(tái)”、“發(fā)展自主可控工業(yè)操作系統(tǒng)及實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)軟件”、“突破高推重比、先進(jìn)渦槳(軸)發(fā)動(dòng)機(jī)及大涵道比渦扇發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)”等；“孵化活動(dòng)”則是為創(chuàng)新提供設(shè)施及行政支持，如“建設(shè)動(dòng)力電池測試驗(yàn)證能力、中試孵化能力”、“積極支持和引進(jìn)國外中小企業(yè)原創(chuàng)技術(shù)在中國孵化落地”、“培育新材料小微企業(yè)和‘隱形冠軍’”等。反過來講，出現(xiàn)頻次最低的3種創(chuàng)新活動(dòng)是：“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”中的“質(zhì)量提升”(51次)、“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”中的“創(chuàng)新咨詢服務(wù)”(70次)、“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”中的“打造新產(chǎn)品市場”(90次)。

表8 創(chuàng)新活動(dòng)編碼頻次

此外，根據(jù)表8數(shù)據(jù)繪制創(chuàng)新活動(dòng)逐年分布情況圖，見圖3。該圖展示了自提出《中國制造2025》戰(zhàn)略以來3年時(shí)間內(nèi)政策文本中涉及到的4類創(chuàng)新活動(dòng)變化情況。從中可以看出：“創(chuàng)新過程中知識(shí)輸入”的比重呈逐年下降趨勢；“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”表現(xiàn)出微弱先揚(yáng)后抑的趨勢；“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”則是微弱先抑后揚(yáng)趨勢：“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。

圖3 創(chuàng)新活動(dòng)逐年分布情況

3.4 政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響

為挖掘政策組合與哪些創(chuàng)新活動(dòng)關(guān)系最緊密，本文統(tǒng)計(jì)文本編碼中政策組合與創(chuàng)新活動(dòng)共現(xiàn)(Concurrence)情況，得到編碼共現(xiàn)結(jié)果，如表9所示。該表通過C系數(shù)表示各類政策組合和創(chuàng)新活動(dòng)共現(xiàn)情況，根據(jù)該表總結(jié)出政策組合與創(chuàng)新活動(dòng)間的主要關(guān)系：①“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”主要受環(huán)境面政策組合的影響；②“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”受環(huán)境面政策組合的影響稍大，但與其它兩類政策組合的差距并不明顯；③“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”主要受供給面政策組合的影響；④“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”受環(huán)境面政策組合的影響較大。總體來看，需求面政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響程度弱于其它兩類政策組合。

表9 政策組合與創(chuàng)新活動(dòng)共現(xiàn)結(jié)果(C系數(shù))

從時(shí)間維度觀察政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響，可以看到更加細(xì)致的變遷過程：①第Y1年，供給面政策組合除與“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”活動(dòng)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)外(C=0.46)，還對(duì)“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”具有影響(C=0.1)；環(huán)境面政策組合主要作用在“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”(C=0.36)和“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”上(C=0.23)，需求面政策組合主要作用于“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”(C=0.15)。②第Y2年，供給面政策組合只對(duì)“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”發(fā)揮作用(C=0.46)，環(huán)境面政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響范圍較第Y1年更大，其與“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”和“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)支持”的C系數(shù)均為列最大值，需求面政策組合仍然對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響較小，所有C系數(shù)均不是列最大值；③第Y3年，3類政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響模式與第Y2年基本相似。

4 結(jié)語

4.1 研究結(jié)論

正處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的中國，正在為改變制造業(yè)競爭結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新模式作出各種努力，因此應(yīng)該充分考慮該創(chuàng)新體系的要素特征和功能，通過設(shè)計(jì)合理有效的政策組合引導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部創(chuàng)新活動(dòng)。本文基于我國制造業(yè)創(chuàng)新體系視角，對(duì)我國制造業(yè)創(chuàng)新政策文本進(jìn)行分析，探討政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的影響，得出以下結(jié)論：①從政策角度看，我國制造業(yè)創(chuàng)新體系有3個(gè)特征：政策主體集中度較高、政策主體分布廣泛、政策發(fā)布數(shù)量波動(dòng)較大。政策關(guān)注點(diǎn)與《中國制造2025》中提出的“以促進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展為主題，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國防建設(shè)對(duì)重大技術(shù)裝備的需求為目標(biāo)”的戰(zhàn)略方向一致；②制造業(yè)創(chuàng)新政策組合使用具有兩個(gè)特征：一是在3類政策組合中，環(huán)境面政策組合使用最為頻繁，需求面政策組合使用最少。二是隨著產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，對(duì)政策組合的使用呈現(xiàn)出“先揚(yáng)后抑”的倒U形形態(tài)，但環(huán)境面政策組合一直處于主導(dǎo)地位；③我國制造業(yè)創(chuàng)新體系中4類創(chuàng)新活動(dòng)強(qiáng)度差異較大，“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”在政策中體現(xiàn)得最為明顯。但值得注意的是，盡管“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”活動(dòng)頻次排在第二位，但是大部分政策文件中并沒有明確創(chuàng)新過程中創(chuàng)造新知識(shí)的主體，很有可能導(dǎo)致政策在實(shí)施過程中的“空心化”。由于政策組合實(shí)施與設(shè)計(jì)同樣重要，因此這種“空心化”可能導(dǎo)致最終政策目標(biāo)失敗。此外，從創(chuàng)新活動(dòng)動(dòng)態(tài)變化看，也呈現(xiàn)出“先揚(yáng)后抑”的倒U型形態(tài)；④政策組合對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的推動(dòng)不均衡。供給面政策組合主要作用于“創(chuàng)新過程中的知識(shí)輸入”活動(dòng)，環(huán)境面政策組合作用范圍最廣，涵蓋“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動(dòng)”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動(dòng)”和“對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的支持”3個(gè)方面，需求面政策組合中涉及到的創(chuàng)新活動(dòng)較少；⑤從動(dòng)態(tài)角度看，政策組合對(duì)“創(chuàng)新企業(yè)支持”活動(dòng)的影響呈現(xiàn)出逐漸增長趨勢，對(duì)“創(chuàng)新過程中知識(shí)輸入”活動(dòng)的影響呈現(xiàn)出逐漸下降趨勢，而對(duì)其它兩類創(chuàng)新活動(dòng)的影響則保持了較為平穩(wěn)的趨勢。

4.2 政策建議

基于上述結(jié)論，本文提出如下政策建議：①謹(jǐn)慎使用“政策性策略”這一政策工具?！罢咝圆呗浴痹谖覈呶募写罅渴褂檬俏覈叩囊淮筇卣鱗8,38]，但這項(xiàng)政策工具往往較為抽象和模糊，難以得到有效執(zhí)行。因此，針對(duì)環(huán)境面政策組合中“政策性策略”工具的大量使用，應(yīng)該將政策目標(biāo)表達(dá)更加細(xì)致和量化，增加一些明確的政策實(shí)施步驟和具體要求等內(nèi)容；②在適當(dāng)領(lǐng)域增加對(duì)需求面政策組合的使用。在推動(dòng)我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，現(xiàn)有政策組合主要落腳在供給面和環(huán)境面，對(duì)制造業(yè)向高端轉(zhuǎn)型升級(jí)起到一定推動(dòng)作用，但仍需要補(bǔ)充一些需求面政策組合，輔以適當(dāng)?shù)睦瓌?dòng)作用。我國其它產(chǎn)業(yè)政策也有類似問題[8]，需要引起政策制定者的重視；③加強(qiáng)創(chuàng)新政策落實(shí)。在政策中提出的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)政策中逐步明晰如何落實(shí)。對(duì)于不具備操作性的政策目標(biāo)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，避免出現(xiàn)政策實(shí)施過程“空心化”現(xiàn)象；④政策組合中應(yīng)綜合體現(xiàn)各類創(chuàng)新活動(dòng)，如此才能打造創(chuàng)新體系，推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，也要注重政策組合中各類創(chuàng)新活動(dòng)的平衡，并形成良性互動(dòng)作用。只有當(dāng)創(chuàng)新活動(dòng)相互作用并保持良性循環(huán)時(shí)，才能推動(dòng)創(chuàng)新體系變革[25]。

4.3 貢獻(xiàn)

本文創(chuàng)新之處體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①將政策組合和創(chuàng)新體系功能(即創(chuàng)新活動(dòng))結(jié)合形成新政策分析框架，該框架有助于理解同一種政策工具或者同一類政策組合對(duì)創(chuàng)新體系中哪些創(chuàng)新活動(dòng)具有推動(dòng)作用；②由于不同創(chuàng)新體系具有完全不同的情境因素，本文將中國制造業(yè)作為特定情境條件，擴(kuò)展了創(chuàng)新體系研究邊界；③將C系數(shù)引入政策分析中，為將來其它政策文本分析提供了可借鑒的工具。

4.4 不足與展望

本研究還存在一些不足之處。由于前文提到的政策工具和政策組合具有非常明確的獨(dú)特性，若能夠增加省級(jí)乃至市級(jí)層面數(shù)據(jù)，比較不同層面政策組合存在的差異和特點(diǎn)，將會(huì)為深入理解創(chuàng)新體系提供更加全面的視角，未來研究可朝這個(gè)方向進(jìn)一步深入探索。