推進(jìn)巡視巡查上下聯(lián)動的路徑探析

嚴(yán)長安

關(guān)鍵詞：巡視巡查;上下聯(lián)動;探析

巡視巡察監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的一種重要方式，是新時(shí)代全面落實(shí)從嚴(yán)治黨的重大舉措和強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。建立完善協(xié)同、高效的巡視巡察聯(lián)動體制機(jī)制，促進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動，對于暢通巡視巡察上下溝通渠道、整合巡視巡察功能，提升巡視巡察黨內(nèi)監(jiān)督效能具有重要實(shí)踐價(jià)值。

一、推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動的重要意義

（一）推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的必然路徑

早在黨的二大就對建立黨內(nèi)巡視制度進(jìn)行了探索。伴隨著黨的十八之后的反腐高潮，巡視工作持續(xù)發(fā)力。第一次明確提出要在市縣層面建立巡察制度是在黨的十八屆六中全會，相較于巡視工作發(fā)展歷史沿革，巡察制度則時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)積累少。黨的十九大要求建立巡視巡察聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動有利于形成以巡視帶動巡察，以巡察輔助巡視的局面，這種互動格局，有助于黨內(nèi)監(jiān)督范圍延伸至基層，輻射到街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居等，使黨內(nèi)監(jiān)督在范圍上縱向更“深透”，橫向更“廣泛”，真正做到無死角無盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。

（二）推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動是實(shí)現(xiàn)巡視巡察功能互補(bǔ)的必然之舉

雖然巡視巡察都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，但兩者的對象是有區(qū)別的。在地方巡視巡察工作中，具體到地方而言，巡視主要針對的是省委所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織，巡察則是區(qū)縣黨委所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織，從行政層級上來講，巡視對象的行政級別相較于巡察對象的行政級別更高，雖然巡視巡察的本質(zhì)是政治監(jiān)督，根本任務(wù)是“兩個維護(hù)”，但由于巡視對象不同，側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，不能上下一般粗。因此，巡視巡察的上下聯(lián)動整合了巡視巡察各層級、各部門的功能，明確了各部門的工作任務(wù)和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了巡視巡察工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與功能互補(bǔ)，從而解決權(quán)力結(jié)構(gòu)中間層級可能出現(xiàn)的“梗阻”問題。

（三）推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動是提升黨內(nèi)監(jiān)督效率的必然選擇

巡視巡察的彼此分割容易導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督的碎片化，從整體性監(jiān)督視角看，推進(jìn)巡視巡察的上下聯(lián)動，有利于充分實(shí)現(xiàn)巡視巡察不同行政層級的主體間的協(xié)作。從權(quán)力的運(yùn)行視角講，自上而下的權(quán)力授受度，認(rèn)可度更高。從現(xiàn)實(shí)巡視巡察經(jīng)驗(yàn)來談，不能簡簡單單將對下級巡視巡察所發(fā)現(xiàn)的問題的責(zé)任全部歸咎于被巡察對象。正所謂透過表象看本質(zhì)，可能問題出在下面，根子可能在在上面。面對巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問題，既要客觀分析被巡察對象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也要分析其上級黨組織可能存在的問題。因此，促進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)和問題整改的上下聯(lián)動，才能更好地提高巡視巡察的監(jiān)督效率。

二、當(dāng)前巡視巡察上下聯(lián)動存在的問題

（一）制度保障有待健全

為了推進(jìn)巡視巡查上下聯(lián)動，相關(guān)工作機(jī)制制度已不斷完善，主體責(zé)任日趨壓實(shí)，但在領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等方面還有待健全。例如，由于體制上缺乏有效的紐帶把巡視巡察監(jiān)督主體連接在一起，監(jiān)督主體之間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)督主體不能同頻共振，存在各自為戰(zhàn)、力量分散的現(xiàn)象;巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督工作機(jī)制有待完善，在精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、推動問題整改、形成震懾效應(yīng)等方面，巡視巡察的指導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)、配合機(jī)制尚未完全建立，巡視與巡察尚未做到有序承接、有效貫通，影響了巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的整體作用、綜合優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

（二）部門協(xié)作有待加強(qiáng)

雖然巡視巡察聯(lián)動體制在制度上規(guī)定了上下之間要相互聯(lián)系，但在具體實(shí)施過程中，各監(jiān)督主體之間的有效聯(lián)系不夠，信息溝通不流暢。同時(shí)，在橫向上，巡視巡察機(jī)構(gòu)與組織、宣傳、審計(jì)、財(cái)政、信訪等部門的協(xié)作不夠，從組織、宣傳、財(cái)政、審計(jì)、信訪等部門獲得的問題線索質(zhì)量不高、可查性不強(qiáng)，使得巡視巡察工作準(zhǔn)備不充分，針對性不足。

（三）隊(duì)伍建設(shè)有待優(yōu)化

巡視巡察干部隊(duì)伍作為提高巡視巡察工作實(shí)效的生力軍，其業(yè)務(wù)水平和政治素質(zhì)對于巡視巡察效果具有極大影響。省一級在總結(jié)巡視帶巡查工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究制定了巡視帶巡查工作的指導(dǎo)意見，明確巡視帶巡察的隊(duì)伍建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)存在的是巡視區(qū)縣黨委期間，巡視組才帶1-2個區(qū)縣巡查組開展工作。調(diào)研了解，70%巡察干部為臨時(shí)抽調(diào)人員，存在巡查工作的“適應(yīng)期”及“磨合期”。

（四）成果運(yùn)用有待提高

巡視巡察工作發(fā)現(xiàn)的問題既有共性問題，也有個性問題。對于共性問題，下級巡察情況可作為上級巡視工作的重要參考;對于個性問題，成果共享可理清問題線索，節(jié)約巡視巡察工作成本，同時(shí)對新一輪巡視巡察提出工作重點(diǎn)。但在實(shí)際操作中，巡視巡察成果共享聯(lián)動不足。對于在下級巡察過程中發(fā)現(xiàn)的問題線索，向上級巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組反映并等待工作指導(dǎo)的過程耗時(shí)長、反饋慢、效率低，降低了下級巡察組的工作積極性。

三、推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動的路徑

（一）聚焦聯(lián)動過程，健全體制機(jī)制

注重巡視巡查上下聯(lián)動過程，汲取經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)不足，提煉升華，從而完善體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下真聯(lián)真動、長聯(lián)長動。比如，建立上下聯(lián)動的工作機(jī)制，巡視巡察同向發(fā)力是關(guān)鍵所在，突出“共抓共享共用”，形成巡視巡察監(jiān)督內(nèi)容互相切合、監(jiān)督要素互相銜接、工作步驟互相協(xié)同的工作格局;完善制度體系，規(guī)范運(yùn)行是巡視巡察上下聯(lián)動常態(tài)化的可靠保障，這就需要建立健黨委常委會定期研究巡視巡察聯(lián)動工作、區(qū)縣黨委向省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)備巡察材料等制度。

（二）聚焦合縱連橫，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)

巡視巡查上下聯(lián)動要求樹立以“全局性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性”為特征的整體性思維。一是推進(jìn)巡視巡查自上而下的縱向整合，在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進(jìn)行協(xié)同工作。對省一級而言，巡視是中央巡視、區(qū)縣巡查的支點(diǎn)，起著承上啟下的銜接作用，應(yīng)將中央關(guān)于巡視巡察的決策部署精準(zhǔn)地在區(qū)縣巡察層面進(jìn)行傳達(dá)和貫徹，并在區(qū)縣巡察的基礎(chǔ)上將黨的方針政策落實(shí)落細(xì)到基層，保證黨的方針政策在基層落地生根。二是巡視巡察機(jī)構(gòu)在橫向上要與有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。要著重建立完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制，重點(diǎn)解決巡視巡察機(jī)構(gòu)和其他職能部門之間工作對接、信息互通、成果共享等方面的問題。通過多方協(xié)作配合，從而增強(qiáng)巡視巡察工作的針對性和專業(yè)化程度，提升監(jiān)督整體合力。

（三）聚焦隊(duì)伍優(yōu)化，著力質(zhì)量發(fā)展

優(yōu)化巡視巡察干部隊(duì)伍，科學(xué)編組激發(fā)力量整體提高巡視巡察干部隊(duì)伍的綜合素養(yǎng)，推動巡視巡察高質(zhì)量發(fā)展。一是不斷提升巡視巡察干部隊(duì)伍的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。打造一支政治素質(zhì)良好、業(yè)務(wù)能力高強(qiáng)的巡視巡察干部隊(duì)伍。二是加強(qiáng)巡視巡察工作人員的“上下”“新舊”交流。上級巡視機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮對下級巡察機(jī)構(gòu)的幫帶作用，同時(shí)，還應(yīng)注重將下級巡察機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀干部人才納入上級巡視巡察干部人才庫。另外，對于上一輪巡視巡察中政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部，應(yīng)充分發(fā)揮其后續(xù)巡視巡察中的“以老帶新”作用。三是以任務(wù)為導(dǎo)向吸納人才分配任務(wù)。充分吸收財(cái)經(jīng)、黨內(nèi)法規(guī)、法律等專業(yè)人才和具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)人才，同時(shí)根據(jù)不同對象、不同任務(wù)靈活編派工作人員，有助于高效查找和發(fā)現(xiàn)問題，從而提高巡視巡察工作效率。

（四）聚焦成果共享，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

巡視巡察成果的運(yùn)用與轉(zhuǎn)化，是發(fā)揮巡視巡察上下聯(lián)動作用、增強(qiáng)巡視巡察監(jiān)督實(shí)效的重要手段，也是增強(qiáng)巡視巡察制度權(quán)威性的重要保障。一是巡視巡察工作機(jī)構(gòu)要起到信息匯總和整合的作用，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能，達(dá)到一次性巡視所取得的成果，多層次、多主體使用的效果。由巡視巡察工作機(jī)構(gòu)整合各巡察組匯報(bào)的共性問題，進(jìn)行綜合分析，使該問題成為巡察工作重點(diǎn)關(guān)注的問題，從而發(fā)揮以點(diǎn)帶面、面線結(jié)合的效果，推動巡視巡察既見“樹木”，又見“森林”。二是將巡視巡察成果作為考核、評優(yōu)和干部選拔任用的重要依據(jù)，促進(jìn)巡視巡察成果運(yùn)用的有機(jī)聯(lián)動。要將巡視巡察整改情況、完成情況作為各級黨組織述職述評的重要內(nèi)容和考核指標(biāo)，從而逐步建立起巡視巡察成果共享機(jī)制，將巡視巡察結(jié)果作為黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核、評獎評優(yōu)、干部選任等工作的重要依據(jù)。