軍隊(duì)處置重大突發(fā)事件后勤應(yīng)急管理問(wèn)題研究

陳曉楠　胡建敏　張威

關(guān)鍵詞：救援任務(wù);軍隊(duì)后勤;應(yīng)急管理;軍地聯(lián)合;對(duì)策與建議

中圖分類號(hào)：E075 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2020）04 — 0085 — 03

引言

突發(fā)的新型冠狀病毒疫情，受到了國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，隨著新型冠狀病毒疫情的傳播與發(fā)展，全國(guó)各地眾志成城，充分的調(diào)動(dòng)了各方力量參與疫情防控工作，軍民一體共同防控，將人民生命安全放在首位，遏制了疫情的傳播途徑，有效防止了新型冠狀病毒在我國(guó)的蔓延和傳播。

中國(guó)人民解放軍的醫(yī)療力量成為抗擊疫情的重要部分，軍隊(duì)的后勤保障成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)力量。目前，軍隊(duì)已經(jīng)分批次累計(jì)派遣數(shù)千名醫(yī)護(hù)人員赴武漢參加疫情相關(guān)工作，調(diào)用大批救援物資全力保障疫情防控。習(xí)近平主席多次對(duì)軍隊(duì)做好疫情防控工作提出重要指示，強(qiáng)調(diào)全軍要牢記宗旨，勇挑重?fù)?dān)，聞令而動(dòng)，敢打硬仗，積極做好疫情防控工作，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)。

由于新型冠狀病毒疫情還沒(méi)有得到完全控制，軍隊(duì)在承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)時(shí)不允許有一絲一毫的放松和懈怠，軍隊(duì)的性質(zhì)和其編制體制結(jié)構(gòu)決定了軍隊(duì)后勤應(yīng)急管理工作在疫情防控方面有著嚴(yán)峻的使命責(zé)任。

一、中美軍隊(duì)?wèi)?yīng)急管理模式比較

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)的各個(gè)州是享有主權(quán)的政治實(shí)體，主要原因是為了權(quán)力制衡、防止過(guò)度集權(quán)。美國(guó)憲法規(guī)定，各個(gè)州應(yīng)該獨(dú)立負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生及公共安全事務(wù)。這種應(yīng)急響應(yīng)次序是自下而上的，只有當(dāng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了本州的承擔(dān)范圍，聯(lián)邦政府才可能會(huì)進(jìn)行援助，但是聯(lián)邦制的國(guó)家性質(zhì)和公共安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急體制對(duì)美軍參與應(yīng)急管理帶來(lái)了很大的限制。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，在遭受重大的突發(fā)事件時(shí)，中央政府自上而下統(tǒng)一調(diào)派人力、物力和財(cái)力，進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。軍隊(duì)在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，這決定了中國(guó)軍隊(duì)參與應(yīng)急管理的目的和方法與美國(guó)有顯著的不同。

在面臨重大的突發(fā)事件時(shí)，中美軍隊(duì)?wèi)?yīng)急管理有著很大的區(qū)別。第一，由于擔(dān)心災(zāi)害導(dǎo)致騷亂的發(fā)生，美軍通常要荷槍實(shí)彈地參加救災(zāi)，而在中國(guó)，軍民關(guān)系十分融洽，不需要采取任何暴力措施;第二，我國(guó)軍隊(duì)和政府都會(huì)積極參與災(zāi)害重建工作，而美國(guó)軍隊(duì)不參與恢復(fù)重建，最多可能捐贈(zèng)過(guò)剩的給養(yǎng);第三，美軍傾向于將過(guò)剩的給養(yǎng)用于救災(zāi)，而我軍參與搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)時(shí)，基本物資由政府提供或補(bǔ)償;第四，在軍隊(duì)參與應(yīng)急救援任務(wù)時(shí)，充分發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展動(dòng)員工作，這是美軍做不到的;第五，在美國(guó)，如果災(zāi)情超出了本州的應(yīng)對(duì)能力，需要向聯(lián)邦政府提出申請(qǐng)，在總統(tǒng)宣布該州進(jìn)入緊急狀態(tài)后，美軍才可進(jìn)行支援〔1〕。在我國(guó)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，中央軍委一聲令下，人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗在第一線，不惜一切代價(jià)，沒(méi)有成本和風(fēng)險(xiǎn)的考慮，將人民群眾的生死安危擺在首要位置，急群眾之所急、解群眾之所難。

中國(guó)軍隊(duì)從參加國(guó)內(nèi)汶川抗震救災(zāi)、援非抗擊埃博拉等任務(wù)到抗擊新型冠狀病毒疫情中可以看出，在重大的突發(fā)事件應(yīng)急管理方面，中國(guó)軍隊(duì)比美軍更加具有優(yōu)勢(shì)，軍民高度互信，并且政府與軍隊(duì)職責(zé)明確，在應(yīng)急管理方面可以相互合作與補(bǔ)充。

二、我軍后勤應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

（一）平時(shí)應(yīng)急演練形式化

我軍各軍兵種各單位都有著應(yīng)急處突演練這一基本科目，同時(shí)制定了符合各軍兵種各單位實(shí)際情況的應(yīng)急處突預(yù)案，其中包括反恐排爆處突、地質(zhì)災(zāi)害救援、核生化救援等等，為軍隊(duì)參與處置重大突發(fā)事件提供了合理可行的依據(jù)。但是，很多單位的應(yīng)急處突都存在形式化的弊端，包括按照應(yīng)急預(yù)案照本宣科、應(yīng)急演練以完成任務(wù)為主等問(wèn)題，導(dǎo)致應(yīng)急演練效果甚微，一旦參加地方搶險(xiǎn)救災(zāi)和救援行動(dòng)時(shí)，往往手足無(wú)措、靈活性差，需要浪費(fèi)大量的時(shí)間去協(xié)調(diào)和適應(yīng)。

（二）指揮協(xié)調(diào)機(jī)制不流暢

我軍編制體制改革是一次結(jié)構(gòu)性、革命性的體系重塑，使指揮體制和領(lǐng)導(dǎo)管理體系產(chǎn)生了系統(tǒng)性的變革。但是在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，尤其類似汶川地震這類波及范圍大、造成損害嚴(yán)重的自然災(zāi)害，由于救援環(huán)境惡劣、參與救援力量眾多，軍隊(duì)救援力量跨地區(qū)、跨軍種、跨部門，軍隊(duì)內(nèi)部之間、軍地之間、各部門之間仍存在協(xié)調(diào)與溝通困難、指揮機(jī)制信息傳遞不流暢、層層指揮現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題〔2〕，這會(huì)導(dǎo)致在災(zāi)害救援過(guò)程中救援力量不能得到有效利用。

（三）物資儲(chǔ)備缺乏預(yù)見(jiàn)性

應(yīng)急物資儲(chǔ)備，是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)重大事件所儲(chǔ)備的各類物資，是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和前提保障〔3〕。軍隊(duì)在物資儲(chǔ)備方面與國(guó)家物資儲(chǔ)備有所不同，主要是保證軍隊(duì)?wèi)?yīng)急擴(kuò)編和臨戰(zhàn)部分急需所進(jìn)行的裝備和物資的儲(chǔ)備，但是國(guó)家物資儲(chǔ)備和軍隊(duì)物資儲(chǔ)備在很多地方是互補(bǔ)的，軍隊(duì)物資儲(chǔ)備在應(yīng)急救援方面有著非常重要的地位。在面對(duì)重大自然災(zāi)害時(shí)，參與救災(zāi)的更多的是部隊(duì)，然而市場(chǎng)物資資源總是有限的，針對(duì)具體類型的自然災(zāi)害，往往會(huì)造成特定物資需求的急劇增長(zhǎng)，導(dǎo)致物資供應(yīng)不足和資源短缺，例如汶川地震時(shí)的帳篷物資、新型冠狀病毒疫情中的口罩和防護(hù)服物資等，這也從側(cè)面反應(yīng)了軍隊(duì)物資采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)資源掌控力不足，軍隊(duì)物資的儲(chǔ)備缺乏針對(duì)性和預(yù)見(jiàn)性。

（四）救治資源配置不合理

應(yīng)急救援最重要的是傷員救治，重大自然災(zāi)害中傷員分布和傷病類型與戰(zhàn)場(chǎng)中相比有著很大的差異，不能完全照搬戰(zhàn)場(chǎng)中分級(jí)救治的方法來(lái)分配救治資源。救治資源可以分為人力資源、物資資源和制度資源，人員資源包括醫(yī)療救治人員、應(yīng)急管理人員、勤務(wù)人員等，物資資源包括藥品資源、食品資源、設(shè)備資源等，制度資源包括生產(chǎn)安全制度、維護(hù)保養(yǎng)制度等〔4〕。救治資源的分配是否合理直接影響到救援的效果，例如在汶川地震藥品緊缺的情況下，救治人員編組不科學(xué)、救治物資分配混亂將很可能增加傷病患者的傷殘概率。此外，救治資源的分配屬于比較敏感的問(wèn)題，容易被不法分子利用成為網(wǎng)絡(luò)謠言，激化社會(huì)矛盾，例如新型冠狀病毒疫情中，湖北紅十字會(huì)口罩分配風(fēng)波，讓一些網(wǎng)絡(luò)媒體借機(jī)發(fā)揮炒作，帶來(lái)了負(fù)面的影響。

三、后勤應(yīng)急管理的對(duì)策與建議

（一） 完善應(yīng)急預(yù)案體系

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容和管理機(jī)制已經(jīng)不能滿足我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展實(shí)踐，完善應(yīng)急預(yù)案體系的前提是要健全預(yù)案管理長(zhǎng)效機(jī)制，結(jié)合目前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和國(guó)內(nèi)最新應(yīng)急管理事件，修訂2013年所印發(fā)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，明確各類預(yù)案的管理范圍與職責(zé)劃分;加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容評(píng)估和應(yīng)急演練的效果評(píng)估方法的研究，有針對(duì)性的開(kāi)展國(guó)家專項(xiàng)預(yù)案演練、軍地聯(lián)動(dòng)預(yù)案演練等，以提高應(yīng)急演練的科學(xué)化和合理化〔5〕;軍隊(duì)?wèi)?yīng)急預(yù)案和地方應(yīng)急預(yù)案有效對(duì)接，注重預(yù)案方案的銜接配套與融合，建立軍地應(yīng)急預(yù)案互補(bǔ)機(jī)制，面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，避免軍地預(yù)案之間的沖突與不協(xié)調(diào)，做到軍地一體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)〔6〕。

（二）建立軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制

中國(guó)人民解放軍歷來(lái)強(qiáng)調(diào)軍民融合，中國(guó)的軍隊(duì)是黨的軍隊(duì)、人民的軍隊(duì)，在任何重大突發(fā)事件前，首先要考慮的是指揮權(quán)的集中，即建立軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，使得軍地之間只有一個(gè)聲音，杜絕互相掣肘，實(shí)現(xiàn)指揮、信息和資源的統(tǒng)一、互通和共享，便于充分利用軍地優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)一致組織應(yīng)急救援行動(dòng)，按照職責(zé)協(xié)同開(kāi)展應(yīng)急救援工作，同時(shí)能夠簡(jiǎn)化指揮流程和環(huán)節(jié)，提高軍地聯(lián)合行動(dòng)效能，以探尋新體制下軍地聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制〔7〕。

（三）建設(shè)軍地一體應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系

建設(shè)軍地一體應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系是新時(shí)期我國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的必然選擇，一方面地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備對(duì)軍隊(duì)實(shí)施保障既支援了軍隊(duì)建設(shè)，又產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面軍隊(duì)參加應(yīng)急救援時(shí)，是對(duì)軍隊(duì)后勤保障體系的檢驗(yàn)與鍛煉，完善軍隊(duì)?wèi)?yīng)急物資儲(chǔ)備體系，同時(shí)有利于全面提高軍隊(duì)對(duì)市場(chǎng)物資的掌控能力，提高了軍民之間的情誼與紐帶。實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備走向軍民兼容，軍地應(yīng)急物資精準(zhǔn)有效銜接，是實(shí)現(xiàn)軍地應(yīng)急管理的雙贏之選。

（四）優(yōu)化應(yīng)急救援資源配置

在應(yīng)急救援過(guò)程中，需要根據(jù)重大突發(fā)事件的實(shí)際情況和需求隨時(shí)調(diào)用軍地資源，這就要求應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)必須在應(yīng)急救援資源的配置過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。應(yīng)急救援資源的配置問(wèn)題是重大突發(fā)事件處置過(guò)程中關(guān)鍵一環(huán)，一方面應(yīng)急救援資源的配置主要在于應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的決策與指揮，這決定了應(yīng)急救援資源的配置效率，另一方面在于對(duì)資源補(bǔ)充與完善，其中包括對(duì)專業(yè)人才缺乏、數(shù)量不足等人員資源問(wèn)題、物資儲(chǔ)備和救援設(shè)備不足等物資資源問(wèn)題、應(yīng)急制度和財(cái)政制度不完善等制度資源問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)化的分析、評(píng)估和優(yōu)化，將應(yīng)急救援資源放在在最需要的地方。

結(jié)束語(yǔ)

在重大突發(fā)事件中軍隊(duì)往往承擔(dān)著應(yīng)急救援任務(wù)，軍隊(duì)的后勤應(yīng)急管理工作是應(yīng)急救援工作的關(guān)鍵一環(huán)，具有十分重要的作用。在應(yīng)急救援過(guò)程中，軍隊(duì)在穩(wěn)定人心、抗震救災(zāi)、應(yīng)急處突等方面有著十分重要的作用和意義，有著不可替代的作用和地位。其中武漢方艙醫(yī)院“火神山”和“雷神山”就是參照聯(lián)勤部隊(duì)建設(shè)野戰(zhàn)醫(yī)院的模式建立而成，軍隊(duì)的醫(yī)護(hù)人員也從地方醫(yī)務(wù)工作者身上學(xué)習(xí)到了很多知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)〔8〕，只有真正做到軍地密切協(xié)同，完善軍隊(duì)后勤應(yīng)急管理工作，將重大突發(fā)事件的應(yīng)急救援上升為軍地一體的人民戰(zhàn)爭(zhēng)模式，心往一起想、勁往一處使，才能在應(yīng)急救援的戰(zhàn)斗中團(tuán)結(jié)起來(lái)，凝聚成戰(zhàn)勝一切問(wèn)題的最強(qiáng)力量。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 王宏偉.中美軍隊(duì)參與應(yīng)急管理的比較分析〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，（03）：32-42.

〔2〕 張松強(qiáng)，陳竺.軍隊(duì)衛(wèi)勤力量參與國(guó)家應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援現(xiàn)狀及其對(duì)策〔J〕.解放軍預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志，2017，35（12）：1609-1610+1619.

〔3〕 張碩，沈詠梅，張靜.軍民融合式應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)研究〔J〕.物流工程與管理，2014，36（08）：100-101.

〔4〕 孫文杰. 大亞灣石化區(qū)應(yīng)急救援資源配置優(yōu)化研究〔D〕.蘭州大學(xué)，2019：24-25.

〔5〕 姜傳勝，曾明榮. 我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的主要問(wèn)題與對(duì)策〔N〕. 中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)，2020-01-27（003）.

〔6〕 于超. 健全應(yīng)急救援軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制〔N〕. 中國(guó)國(guó)防報(bào)，2020-01-16（002）.

〔7〕 廖慶中，善明輝.加強(qiáng)軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制建設(shè)“四要”〔J〕.國(guó)防，2012，（11）：35-35.

〔8〕 金一南：在抗擊疫情的戰(zhàn)斗中，軍隊(duì)的作用不可替代〔EB/OL〕. 〔2020-02-06〕. http：//military.cnr.cn/ycdj/20200206/t20200206_524963442.html.

〔責(zé)任編輯：張 港〕