孤兒成年后社會安置問題與對策研究

惠志娟 黃繼雄

摘要：從20世紀(jì)90年代末開始，我國個別城市開始探索兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后社會安置的模式，但至今國家層面尚未出臺關(guān)于兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后社會安置的政策。在學(xué)習(xí)和借鑒其他省市有關(guān)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，廣東省廣州市于2016年出臺《廣州市社會福利機(jī)構(gòu)成年孤兒安置試行辦法》，積極探索具有廣州地方特色的孤兒成年后安置模式。本文將通過對廣州市兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后社會安置過程中遇到的問題進(jìn)行分析，并嘗試提出對策。

關(guān)鍵詞：兒童福利機(jī)構(gòu);成年孤兒;成年后社會安置

一、廣州市孤兒成年后社會安置的現(xiàn)實(shí)需求

1018年廣州市兒童福利工作會議的數(shù)據(jù)顯示，截至1018年底，廣州市總共有孤兒1800余人，其中，兒童福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育的孤兒約有1500人。據(jù)統(tǒng)計，廣州市兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后具備獨(dú)立生活能力的人數(shù)達(dá)到200余人。早在2006年，廣州市社會福利院通過向政府申請廉租房創(chuàng)辦“青年公寓”，建立就業(yè)“中轉(zhuǎn)站”機(jī)制?！扒嗄旯ⅰ钡脑O(shè)立對孤兒成年后從“供養(yǎng)人”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕卑l(fā)揮了重要的推動作用。由于孤兒成年后戶口仍屬于福利院集體戶，住房也是福利院為其租賃的，他們對福利院仍存在較強(qiáng)的依賴心理。按有關(guān)法律的規(guī)定，孤兒成年后福利院對他們已沒有監(jiān)護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，但仍要擔(dān)負(fù)其就業(yè)、住房、醫(yī)療等事務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出福利機(jī)構(gòu)的職能范圍，孤兒成年后的社會安置問題成為困擾機(jī)構(gòu)發(fā)展的瓶頸。

二、全國各地成年孤兒社會安置政策的各項實(shí)踐

近年來，各地政府和兒童福利機(jī)構(gòu)都在孤兒成年后的安置出路上進(jìn)行探索，一些省市陸續(xù)出臺了本地區(qū)孤兒成年后的安置辦法。

早在2004年，江蘇省民政廳《關(guān)于妥善安置社會福利機(jī)構(gòu)成年孤兒的通知》中明確規(guī)定，對成年孤兒的安置必須堅持不同對象不同安置的工作指導(dǎo)原則，切實(shí)解決成年孤兒的住房問題。在安置方法上，可采取“政府資助，指令到區(qū)，社區(qū)安置，自食其力”的政策。根據(jù)均衡負(fù)擔(dān)的原則，各市可根據(jù)福利機(jī)構(gòu)成年孤兒的數(shù)量，將安置指標(biāo)分解到所屬區(qū)、縣，原則上每個區(qū)、縣每年安置1至2名成年孤兒。

山東省青島市人民政府于2005年出臺《關(guān)于成年孤兒安置的意見》，提出由兒童福利院為年滿18周歲的成年孤兒購置一套60平方米的經(jīng)濟(jì)適用房（住房產(chǎn)權(quán)歸福利院），并一次性配置必要的生活用具和用品，成年孤兒由青島市內(nèi)四區(qū)輪流負(fù)責(zé)給予一次性安置就業(yè)。

2009年5月，北京市民政局等六部門出臺關(guān)于《北京市兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后安置辦法》（京民福發(fā)[2009]217號）有關(guān)事宜的通知，根據(jù)這一辦法，具有獨(dú)立生活能力和勞動就業(yè)能力的孤兒成年后，由送養(yǎng)地的區(qū)縣政府負(fù)責(zé)安置;不能確定送養(yǎng)地的，由市民政局指定區(qū)縣政府安置;由市、區(qū)縣兩級財政提供每人15萬元的一次性補(bǔ)助金。

天津市在2014年出臺了《天津市兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后安置辦法》（津民發(fā)[2014]68號），規(guī)定自2015年1月1日起，天津市兒童福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)、擁有本市集體且具有一定獨(dú)立生活能力和勞動就業(yè)能力年滿18周歲的成年孤兒，將經(jīng)過評估給予住房、就業(yè)培訓(xùn)、戶籍遷入社區(qū)等方面的社會安置，每名成年孤兒的安置費(fèi)為15萬元，安置過渡期為2年。

2017年，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局《關(guān)于上海市兒童福利院集中養(yǎng)育成年孤兒回歸社會安置工作實(shí)施意見》的通知（滬府辦[2017]7號），其中規(guī)定：“由市兒童福利院集中供養(yǎng)、具有市兒童福利院集體戶口，年滿18周歲且已完成學(xué)業(yè)，經(jīng)綜合評估具備回歸社會生活能力的孤兒落實(shí)安置，安排就業(yè)、解決住房和戶口問題。市級安置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人30萬元，不足部分由區(qū)級財政予以保障……市級安置補(bǔ)貼用于統(tǒng)籌解決成年孤兒回歸社會安置的住房、裝修、維護(hù)、稅費(fèi)等與房屋有關(guān)的支出以及一次性生活必需品的添置?！?/p>

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述各地政府安置成年孤兒的做法存在一些弊端：有些區(qū)政府積極性不高，難以落實(shí)成年孤兒的工作崗位;房屋產(chǎn)權(quán)屬福利院，成年孤兒只有使用權(quán)，當(dāng)房屋需要拆遷或者修葺時，他們又會找福利院，對福利院仍然有很強(qiáng)的依賴性。經(jīng)過研究，筆者認(rèn)為較為適合的做法是由成年孤兒所在的福利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體安置工作，理由如下：一是成年孤兒一直在福利院長大，由福利院運(yùn)作安置能夠較好地銜接培訓(xùn)、輔導(dǎo)、申請住房、指導(dǎo)就業(yè)等工作，幫助成年孤兒平穩(wěn)過渡;二是公租房分配主要由市住房保障辦公室統(tǒng)籌，區(qū)公租房房源有限且分布不均，讓各區(qū)安置較難操作;三是安置所需資金按福利機(jī)構(gòu)歸屬分別由市或區(qū)財政負(fù)擔(dān)較為合理。因此，廣州走的是一條適合實(shí)際情況的具有自身特色的安置之路。

三、廣州市兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后社會安置工作的成效及問題

（一）工作成效

2016年9月，廣州市出臺了《廣州市社會福利機(jī)構(gòu)成年孤兒安置試行辦法》（穗民[2016]246號）（以下簡稱“《試行辦法》”），明確對于經(jīng)評估具有一定獨(dú)立生活能力和勞動就業(yè)能力的孤兒成年后實(shí)行社會安置?！对囆修k法》從“政府扶助，自謀發(fā)展，院社對接，平穩(wěn)過渡”的安置原則出發(fā)，滿足安置對象在生活、住房、就業(yè)等方面的基本需求，保障孤兒成年后的合法權(quán)益，促進(jìn)他們自強(qiáng)自立融入社會。

截至1019年8月31日，《試行辦法》有效期已屆滿，廣州市社會福利院有100名孤兒成年后通過申請取得公租房實(shí)現(xiàn)社會安置。福利院為取得公租房的成年孤兒一次性配備家電、家具、生活用品等物資，并在三年安置過渡期內(nèi)為他們代繳租金、物業(yè)管理費(fèi)、水電費(fèi)等費(fèi)用，提供基本生活保障。同時，福利院社工與社區(qū)社工對接，為有需要的青年提供就業(yè)支持、婚姻輔導(dǎo)、大病救助、社區(qū)幫扶等服務(wù)，幫助他們順利融入社會。

（二）現(xiàn)實(shí)問題

《試行辦法》出臺后，成年孤兒希望自己能夠盡快接受社會安置。筆者全程參與了孤兒成年后的社會安置工作，發(fā)現(xiàn)他們在社會安置的過程中遇到了一些問題，這些問題有些是政策層面造成的，有些是個人原因?qū)е碌模唧w表現(xiàn)如下。

1.公共租賃住房申請收入線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高

廣州市社會福利機(jī)構(gòu)孤兒成年后是通過取得公租房實(shí)現(xiàn)社會安置，但有少數(shù)人由于凈收入略高于公租房申請標(biāo)準(zhǔn)而無法申請公租房。筆者發(fā)現(xiàn)，廣州市社會福利院有15位青年收入超出公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而不能申請公租房，他們不甘心主動降薪，只能繼續(xù)住在福利院向住房保障部門租賃的“青年公寓”中。此外，有18%的公租房成年孤兒在經(jīng)濟(jì)復(fù)核中因收入超出標(biāo)準(zhǔn)面臨騰退公租房的困境。如果繼續(xù)租住公租房，意味著他們每月要多付幾百元的房租，加之公租房距離工作地較遠(yuǎn)，大部分人選擇棄租。

2.安置物資配置無法滿足個性化需求

《試行辦法》規(guī)定：“市財政按每人6.4萬元標(biāo)準(zhǔn)給予安置補(bǔ)貼。安置補(bǔ)貼由市社會福利院管理?！卑仓醚a(bǔ)貼主要用于為成年孤兒一次性配備家具、電器等居家生活必需品及繳納公租房租金、水電燃?xì)赓M(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等。福利院按照政府采購程序集中采購家具電器等安置物資并配送給成年孤兒，盡管福利院在采購安置物資前開展了大量調(diào)研工作，充分征求了成年孤兒的意見，但由于安置物資采取批量采購的形式，無法滿足所有人的個性化需求。

3.落戶問題

《試行辦法》規(guī)定：“成年孤兒入住公租房手續(xù)辦理完成后，社會福利機(jī)構(gòu)可以憑該成年孤兒的《公共租賃住房租賃合同》，按公安部門戶籍管理相關(guān)規(guī)定協(xié)助其將戶籍遷入公租房住址?！睂?shí)際上，很多成年孤兒不愿意將戶口從福利機(jī)構(gòu)遷入公租房住址，截至《試行辦法》有效期滿，僅有14人將戶口遷出。部分成年孤兒認(rèn)為，單純遷移戶口沒有附帶其他福利，而且自己沒有公租房的產(chǎn)權(quán)，一旦戶口遷出福利院將無法再遷入，擔(dān)心退出公租房后落戶成為問題。

4.失業(yè)問題

個別成年孤兒因為自身殘疾或患病面臨社會安置后經(jīng)常性失業(yè)。按照《試行辦法》規(guī)定，成年孤兒在安置過渡期內(nèi)被用人單位解雇超過10次，經(jīng)社會福利機(jī)構(gòu)評估并報市、區(qū)民政局批準(zhǔn)，可立即轉(zhuǎn)回社會福利機(jī)構(gòu)安置。成年孤兒已經(jīng)習(xí)慣在社區(qū)生活，即使面臨失業(yè)的窘境，也沒有提出返回福利院安置。

5.“看病貴”問題

筆者了解到，成年孤兒就業(yè)后應(yīng)該參加職工醫(yī)保，但由于工作不穩(wěn)定，大部分青年沒有加入職工醫(yī)療保險，看病時要承擔(dān)昂貴的醫(yī)療費(fèi)用。筆者的一個服務(wù)對象在社會安置后查出患有癌癥，需要進(jìn)行幾次手術(shù)治療，醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)很重，她自己沒有參加醫(yī)療保險，于是筆者幫她申請了醫(yī)療救助，但是這種救助屬于事后救助，即憑出院發(fā)票報銷費(fèi)用，他們的經(jīng)濟(jì)能力難以承擔(dān)住院押金等費(fèi)用，“看病貴”問題成為成年孤兒最擔(dān)心的問題之一。

四、建議對策

（一）降低孤兒成年后申請公租房收入線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

在兒童福利機(jī)構(gòu)長大的大部分孤兒身患?xì)埣?，成年后沒有父母和其他親屬的支持，在社會中獨(dú)立生活的壓力非常大，抵御風(fēng)險的能力也十分有限，筆者建議降低孤兒成年后申請公租房的收入線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并在安置過渡期內(nèi)免予經(jīng)濟(jì)收入復(fù)核，使他們能夠在社區(qū)穩(wěn)定生活，免除后顧之憂。

（二）允許成年孤兒根據(jù)自身需求自行購買安置物資

為滿足成年孤兒對安置的個性化需求，建議改變過去由兒童福利機(jī)構(gòu)集中采購安置物資的做法，設(shè)定為兒童福利機(jī)構(gòu)安排工作人員陪同成年孤兒自行采購安置物資。安置過渡期結(jié)束后的剩余安置補(bǔ)貼一次性劃入其個人賬戶，最大限度讓安置經(jīng)費(fèi)用在成年孤兒身上，提升其幸福感。

（三）制定戶口遷移辦法

為消除成年孤兒對戶口遷移的顧慮，應(yīng)鼓勵遷入公租房的成年孤兒落戶至公租房地址。在街鎮(zhèn)層面設(shè)立公共集體戶，允許退出公租房的成年孤兒落戶至實(shí)際居住地的街鎮(zhèn)公共集體戶。在安置過渡期內(nèi)因病或意外喪失勞動能力的成年孤兒，由供養(yǎng)機(jī)構(gòu)按照特困人員的標(biāo)準(zhǔn)重新安置，戶口遷至供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

（四）加強(qiáng)院社合作，提升孤兒成年后的社會適應(yīng)能力

福利機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對成年孤兒的就業(yè)輔導(dǎo)，充分尊重其個人意愿，遵循自主擇業(yè)的原則，做好主動就業(yè)的引導(dǎo)。同時，對于就業(yè)不穩(wěn)定的成年孤兒，福利機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，共同做好對成年孤兒的職業(yè)技能培訓(xùn)、生活能力培養(yǎng)以及社會適應(yīng)訓(xùn)練等。

（五）鏈接社會資源，為成年孤兒提供醫(yī)療保障

鼓勵企業(yè)或社會組織面向成年孤兒這一特殊群體建立大病救助基金，成年孤兒遇到重大疾病可向基金申請緊急住院津貼救濟(jì)，作為現(xiàn)行醫(yī)療保障制度的有益補(bǔ)充。