我國檢察公益訴訟制度的發(fā)展態(tài)勢與制度完善

劉藝

修回日期：2020-04-26

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”（17@ZH014）;國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論反思與制度構(gòu)建研究”（15AFX009）;2014年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“大數(shù)據(jù)時代的隱私風(fēng)險與法律規(guī)制變革”（2014YBFX07）

作者簡介：劉藝（1973—），女，四川自貢人，中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事行政法基礎(chǔ)理論、行政程序制度、社會行政法、行政檢察理論研究，Email：liuyizf@126.com。

摘要：我國檢察公益訴訟制度全面實(shí)施兩年后呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。亟需理論深入研判。本文以2017—2019年間的司法數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用實(shí)證方法分析了《行政訴訟法》《民事訴訟法》修改后檢察公益訴訟在辦案數(shù)量、辦案規(guī)則、辦案能力、辦案力量、辦案重心等方面的發(fā)展態(tài)勢：審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)量增長迅速，并積極推動訴訟規(guī)則完善;各地辦案數(shù)量差異明顯，案件分布不均衡;基層人民檢察院是辦案主力軍;行政公益訴訟案件數(shù)量銳減，辦案重心轉(zhuǎn)向刑事附帶民事公益訴訟案件;立案數(shù)量快速增長，但履行訴前程序、提起訴訟的比率呈下降趨勢。這些發(fā)展態(tài)勢的內(nèi)因是檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革帶來的辦案能力的提升;外因是黨委和人大增強(qiáng)了對檢察公益訴訟的支持力度，化解了制度運(yùn)行中的部分障礙。未來還需從內(nèi)、外、廣、深四個維度推動檢察公益訴訟制度完善：促進(jìn)公益訴訟檢察與三大檢察內(nèi)部融合;建立公益訴訟檢察與法治政府的耦合;探索拓展受案范圍;建構(gòu)符合需要的訴訟機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟;行政公益訴訟;刑事附帶民事公益訴訟;2018年檢察機(jī)構(gòu)改革;訴前程序

中圖分類號：D9263;D925文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10085831（2020）04017311

中國式檢察公益訴訟甫一創(chuàng)生便飽受爭議。觀念慣性和制度空白是眾多誤解的主要原因。畢竟由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在西方雖偶有實(shí)踐，卻絕無系統(tǒng)性的制度架構(gòu)。在西方法治語境中，政府代表公共利益也屬通說。但由于信奉個人至上的自由主義理念，西方法治的公益范圍較為逼仄，公益訴訟機(jī)制的適用范圍也較為狹窄。在我國，保障和維護(hù)公共利益不僅是公法的責(zé)任，更是社會主義法治體系的應(yīng)有之意。然而，“公共利益”在我國公法中的含義卻仍需勘定。1982年憲法除“公共利益”表述之外，還有“社會秩序”“國家安全”“國家的、社會的、集體的利益”，以及“祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為”等相關(guān)表述[1]。2004年修憲增加了“公共利益”的表述，但也未對其進(jìn)行明確闡述

參見《憲法修正案》第20條。?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定的“公益訴訟”中的“公益”雖然指向社會公共利益，但并不排除這類公益與個人利益、集體利益、國家利益的關(guān)聯(lián)性，然民事訴訟中并未建構(gòu)公益保護(hù)的特別程序。我國“公共利益”與美國公民訴訟、德國利他性團(tuán)體訴訟指向的“公共利益”內(nèi)涵不同，代表國家提起公益訴訟的主體有所不同也屬自然。根據(jù)《憲法》第134條的規(guī)定可以推導(dǎo)出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正是其履行法律監(jiān)督職能的一種方式或手段。也就是說，政府是行政管理領(lǐng)域國家利益和社會公共利益的代表;檢察機(jī)關(guān)作為國家在司法領(lǐng)域的公共利益代表之一，可以在司法程序中提起公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)客觀法律秩序，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。因此，我國檢察公益訴訟是具有鮮明中國特色的客觀訴訟機(jī)制，也是公益司法保護(hù)機(jī)制。檢察公益訴訟經(jīng)2017年修法正式確立后，進(jìn)入了推廣實(shí)踐和制度深化階段。及時分析實(shí)踐中出現(xiàn)的新動態(tài)，深入研判發(fā)展動向，理性分析相關(guān)制度建構(gòu)中的問題，對我國檢察公益訴訟的制度完善具有重要意義。

一、我國檢察公益訴訟制度正式確立后的新發(fā)展本文的人民法院數(shù)據(jù)來源是基于最高人民法院環(huán)資庭對2017年7月1日至2019年6月30日檢察公益訴訟受理與審理工作的統(tǒng)計。人民檢察院的數(shù)據(jù)來自最高人民檢察院2017年、2018年公益訴訟通報以及2019年線上系統(tǒng)對公益訴訟辦理情況的統(tǒng)計。

（一）法院與檢察院的辦案數(shù)量明顯增加并積極探索訴訟規(guī)則的完善

2017年下半年是我國檢察公益訴訟制度“全面推開”

曹建明檢察長稱檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革在試點(diǎn)兩年間完整經(jīng)歷了頂層設(shè)計、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推開五個階段。參見2018年《最高人民檢察院工作報告》[R/OL].（2018-03-25）[2019-11-20]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/25/c_1122587415.htm.的開端。當(dāng)年7月至12月期間，全國檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起233件公益訴訟案件，其中民事公益訴訟29件、行政公益訴訟130件、刑事附帶民事公益訴訟74件。同期，全國法院受理人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件77件，其中民事公益訴訟25件，占環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)的38%;而2017年全年，人民法院審結(jié)各類公益訴訟案件1 112件，其中有985件檢察公益訴訟案件，檢察公益訴訟案件在審結(jié)的公益訴訟案件中占到了89%的比重。

2018年是檢察公益訴訟制度蓬勃發(fā)展的一年。這一年中，檢察機(jī)關(guān)共提起3 228件公益訴訟案件（其中行政公益訴訟案件587件、民事公益訴訟案件165件、刑事附帶民事公益訴訟案件2 476件）。同時期，全國法院共受理人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件1 737件（其中民事公益訴訟113件，行政公益訴訟376件，刑事附帶民事公益訴訟1 248件），受理的檢察公益訴訟案件數(shù)占環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)的96%;全國法院審結(jié)各類公益訴訟案件2 138件，其中有2 020件檢察公益訴訟案件。檢察公益訴訟案件占審結(jié)公益訴訟案件的比例為94%。

2019年1月至10月，檢察機(jī)關(guān)共提起3 020件公益訴訟案件，其中提起行政公益訴訟案件269件，民事公益訴訟案件301件，刑事附帶民事公益訴訟案件2 450件。而截至2019年6月30日，全國法院受理人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件767件，占環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)的92%;同時期，全國法院審結(jié)各類公益訴訟案件1 105件，其中有842件檢察公益訴訟案件，占各類公益訴訟案件的比例是76%。

在兩年半時間里，無論是人民檢察的立案、起訴量，還是人民法院的受理、裁判數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。這種趨勢與修法有關(guān)規(guī)范的相繼出臺密切相關(guān)。修法之后，兩高于2018年3月2日公布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟適用法律的若干問題解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）。為了推動檢察公益訴訟規(guī)范制度的完善，人民法院在遵循訴訟制度基本規(guī)則的基礎(chǔ)上，不斷完善審理規(guī)則，如出臺《中華人民共和國人民陪審員法》，規(guī)定人民法院審判根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》提起的公益訴訟案件時，由人民陪審員和法官組成7人合議庭進(jìn)行。在審理過程中，積極發(fā)揮技術(shù)專家在證據(jù)采樣指導(dǎo)、損害事實(shí)查明、因果關(guān)系認(rèn)定、修復(fù)方案選擇、修復(fù)成果驗收等方面的重要作用。在判決方式方面，積極探索環(huán)保禁止令制度，頒發(fā)了禁止令、禁業(yè)令，禁止、限制污染者在訴前或訴中、訴后的排污行為[2]。隨著審判規(guī)則愈加明確，辦案質(zhì)效自然有所提升。但該制度與現(xiàn)行訴訟機(jī)制內(nèi)生抵牾仍未消解，特別是2019年進(jìn)入二審程序、再審程序的案件增多如2019年行政公益訴訟二審裁判結(jié)果中裁定維持20件、裁定撤銷原判發(fā)回重審21件、判決維持22件、判決駁回23件、改判24件。再審裁判中審理未結(jié)25件、裁定駁回26件、裁定維持27件、裁定撤銷原判發(fā)回重審28件，判決維持29件、判決駁回30件、改判31件。，人民法院審理時更加謹(jǐn)慎，2019年審結(jié)量呈下降趨勢。

（二）辦案量分布不太均衡、基層檢察院力量不足卻是辦案主力軍

從全國范圍來看，各地法院和檢察院的辦案數(shù)量都存在不均衡的問題。據(jù)人民法院的統(tǒng)計，全國法院受理檢察公益訴訟案件數(shù)量最多的地區(qū)達(dá)300余件，而案件審結(jié)量只有10件以下的地區(qū)有6個。據(jù)人民檢察院的統(tǒng)計，近兩年半時間里，每年平均辦理訴前程序案件超過4 000件的省級檢察院有：貴州省人民檢察院、河北省人民檢察院、浙江省人民檢察院、江蘇省人民檢察院;超過3 000件的省級檢察院有內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院、陜西省人民檢察院、云南省人民檢察院、廣東省人民檢察院、湖南省人民檢察院。而將兩年半訴前階段的案件數(shù)量除以三，得出的平均辦案量只有100件左右的省級單位也有4個。而且無論從辦案還是審理的質(zhì)量來看，部分檢察公益訴訟案件依然存在提起訴訟的“必要性”欠缺、爭議焦點(diǎn)把握不準(zhǔn)、分析不到位、說理不充分等問題。

修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》并沒有對人民法院、人民檢察院受理公益訴訟案件的管轄原則與普通民事訴訟案件、行政訴訟案件作區(qū)分性的規(guī)定，因此通常情況是行政公益訴訟由基層檢察院辦理，民事公益訴訟由分州市院辦理，并分別對應(yīng)同級人民法院受理。但各地的實(shí)際做法各異。比如浙江省辦理民事公益訴訟案件時通常是由基層人民檢察院向中級人民法院起訴。2019年數(shù)據(jù)也表明，在訴前階段，由基層人民檢察院辦理民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件量占比89.2%2019年1月至10月，民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟案件在訴前階段辦案總量為3 205件，而基層檢察院辦理2 859件，分州市院辦理346件;提起訴訟總量為2 752件，基層檢察院辦理2 574件，分州市院辦理178件。行政公益訴訟案件在訴前階段辦案總量為76 009件，而基層檢察院辦理75 354件，分州市院辦理648件，省級檢察院辦理1件;提起訴訟總量為269件，基層檢察院辦理269件。，在起訴階段基層人民檢察院辦理量則占93.5%，而分州市人民檢察院只占10.7%（民事公益訴訟案件）、6.46%（刑事附帶民事公益訴訟案件）;而在訴前階段，基層人民檢察院辦理的行政公益訴訟案件量占比99.1%，分州市人民檢察院辦案占比0.85%，省級人民檢察院辦理了1件訴前行政公益訴訟案件;100%起訴案件都由基層檢察院辦理?？梢?，無論哪種訴訟類別，無論哪個階段的案件，基層檢察院都是辦案主力軍。但從人員分布來看，基層人民檢察院的公益訴訟檢察力量通常是四級，在檢察機(jī)關(guān)中最薄弱。實(shí)踐中，因民事公益訴訟由中級人民法院管轄規(guī)則與刑事案件由基層人民法院管轄的刑事原則存在沖突，許多基層人民檢察院在無法協(xié)調(diào)刑事案件與民事公益訴訟案件的管轄層級同一時，只能直接向中級人民法院單獨(dú)提起民事公益訴訟。這種未能堅持法檢同級監(jiān)督原則的現(xiàn)象，加劇了基層人民檢察院一方面缺人另一方面又是辦案主力軍之間的內(nèi)在矛盾。

（三）行政公益訴訟案件量明顯下降、刑事附帶民事公益訴訟案件成為辦案重心

全面推開實(shí)踐之后，檢察公益訴訟運(yùn)行趨勢發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)捩。2019年數(shù)據(jù)顯示行政公益訴訟提起僅占比8.9%截至2019年10月的數(shù)據(jù)。參見最高人民檢察院《行政公益訴訟情況基礎(chǔ)表》《民事公益訴訟情況基礎(chǔ)表》。，甚至不及民事公益訴訟案件9.96%的辦理比例。行政訴訟的“三難”并非檢察公益訴訟重心轉(zhuǎn)移的主要原因。外部環(huán)境的阻力不容小覷。行政機(jī)關(guān)不愿、不敢當(dāng)被告也是客觀現(xiàn)實(shí);加之訴訟中檢察機(jī)關(guān)的稱謂、權(quán)利義務(wù)之爭對檢察機(jī)關(guān)提起訴訟存在一定負(fù)面影響。2014年《行政訴訟法》修改后，類型化的判決方式讓大多數(shù)行政公益訴訟案件只能在司法程序里空轉(zhuǎn)，也是檢察機(jī)關(guān)不愿意提起訴訟的內(nèi)因之一，致使大部分案件在訴前程序階段便結(jié)束。2019年的相關(guān)數(shù)據(jù)表明約80.3%的案件在訴前程序階段化解。在以上各種因素的作用之下，履行訴前程序案件與提起訴訟案件的倒掛現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。但是，訴前程序履行程度高導(dǎo)致起訴率低的理由并不具有說服力。檢察公益訴訟制度建構(gòu)本來就是以“訴訟”為重點(diǎn)的。因此，不應(yīng)回避制度運(yùn)行偏離了初心的現(xiàn)象。

檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件量在2017年至2019年間實(shí)現(xiàn)了9倍多的增長。因檢察公益訴訟司法解釋第13條已經(jīng)將民事公益訴訟訴前程序轉(zhuǎn)化為訴權(quán)銜接機(jī)制，用起訴量除以訴前案件量并不能說明檢察民事公益訴訟案件的成案率。但通過民事公益訴訟訴前程序數(shù)據(jù)，可以看出檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件量，分析出檢察民事公益訴訟機(jī)制對于其他民事公益訴訟的輔助性功效。支持起訴是我國《民事訴訟法》中規(guī)定的一項重要原則，其法律淵源可追溯到1982年《民事訴訟法（試行）》第13條的規(guī)定。然而20多年的司法實(shí)踐中支持起訴的案例并不多，直到2000年最高人民檢察院擬制定《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能，保護(hù)國有資產(chǎn)的通知》（該文件為討論稿，最后未實(shí)施），明確要求各級檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)支持起訴并制定比較詳細(xì)的操作規(guī)則后，各地檢察機(jī)關(guān)才開始進(jìn)行了一系列的試點(diǎn)工作。該試點(diǎn)工作在環(huán)境保護(hù)和國土資源案件上產(chǎn)生了良好的效果。2014年修改后的《民事訴訟法》第15條規(guī)定“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”，但卻未明確在公益訴訟中是否可以支持起訴，也未明確檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)支持起訴的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)之后，最高人民檢察院于2015年12月16日通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，其中第13條第2項明確規(guī)定“有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟”，為檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。吉林省長春市人民檢察院支持起訴韓昌、韓成龍、王亞麗消費(fèi)民事公益訴訟案是公益訴訟試點(diǎn)期間全國首例由檢察機(jī)關(guān)支持起訴的消費(fèi)民事公益訴訟案件，具有示范性和開拓性的效果。2017年7月1日新修改的《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定，機(jī)關(guān)或者組織針對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟，人民檢察院可以支持起訴。這就從法律上確立了檢察機(jī)關(guān)對民事公益訴訟案件可以支持起訴。2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過公告程序，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件量達(dá)265件。這個數(shù)字與檢察機(jī)關(guān)自己提起的301件民事公益訴訟案件量基本相當(dāng)，僅少12%?？梢姡С制鹪V機(jī)制不僅發(fā)揮了輔助、補(bǔ)充社會組織訴權(quán)的預(yù)設(shè)作用，還使檢察機(jī)關(guān)實(shí)際成為社會組織提起民事公益訴訟的支撐力量。

刑事附帶民事公益訴訟取代行政公益訴訟成為檢察公益訴訟的辦案重心，既是法理融合的結(jié)果也是現(xiàn)實(shí)規(guī)律的呈現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)角度看，破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、侵害食藥領(lǐng)域眾多消費(fèi)者權(quán)益的行為往往既涉嫌刑事犯罪，又構(gòu)成民事侵權(quán)。這些案件的刑事責(zé)任與民事責(zé)任具有明顯的相干性和關(guān)聯(lián)性，分別追究責(zé)任，是否會加重處罰，且先予追究的刑事制裁雖然最重卻不以恢復(fù)受損的公益為目標(biāo)，即使再追究賠償或者修復(fù)的民事責(zé)任，客觀上會出現(xiàn)被告接受刑罰之后，往往已經(jīng)無力承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性司法的功效。因此，附帶解決民事公益訴訟爭議也符合法安定性、罪罰相當(dāng)、成本效益等原則。另外，檢察機(jī)關(guān)更易從刑事領(lǐng)域獲得這類民事公益保護(hù)線索，加之檢察人員固有的刑事法律知識背景也決定了刑事附帶民事公益訴訟在發(fā)展方面有較強(qiáng)的認(rèn)識基礎(chǔ)。全面推開后最高人民檢察院每月對各地公益訴訟辦案數(shù)量進(jìn)行排名，也讓檢察機(jī)關(guān)為了應(yīng)對業(yè)績考核與排名壓力而努力尋找更便于辦理的案件線索[3]。

（四）立案數(shù)快速增長、訴前履職率增幅減緩、敗訴率不容小覷

檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件可分為三個階段：立案、訴前程序、提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的立案數(shù)在2017年到2018年期間大幅提升，這與最高人民檢察院采取了全面動員、全員培訓(xùn)、整體布局、加大考核等舉措緊密相關(guān)。最高人民檢察院在修法之前就全面部署采用各種方式鞭策各地檢察機(jī)關(guān)在短時間內(nèi)熟悉這項新業(yè)務(wù)，并在全面推開階段采取了更為積極的推動策略。2018年立案量是2017年下半年立案量的10.4倍，2019年1月至10月的立案數(shù)比2017年下半年增長近10倍

2017年立案數(shù)為半年的立案數(shù)據(jù)，共9 918件;2018年全年立案113 160件;2019年的立案數(shù)為100 279件。。

進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，履行訴前程序案件數(shù)量大幅提升，但履職率略有下降。截至2019年10月底，全國檢察機(jī)關(guān)已立案100 279件，履行訴前程序的案件數(shù)為79 214件。意味著履行訴前程序案件占立案案件的79%。這個數(shù)據(jù)比2017下半年的90%、2018年全年的91%相比有明顯下降。將進(jìn)入訴前的案件數(shù)量與立案數(shù)量進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，民事檢察公益訴訟進(jìn)入訴前比率呈現(xiàn)下滑的態(tài)勢，即：由2017年18.6%降至2018年9.6%，2019年小幅下降至9.4%。反觀行政公益訴訟履行訴前程序與立案的占比則是87.3%。這是民事公益訴訟的訴前程序與行政公益訴訟的訴前程序功能不同所致。兩高檢察公益訴訟司法解釋將民事公益訴訟訴前程序轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N訴權(quán)銜接程序，而行政公益訴訟訴前程序是提起訴訟的必要前提，如果沒有訴前程序，訴訟就無法啟動;行政公益訴訟的訴訟程序是訴前程序發(fā)揮作用的必要保障，如果沒有提起訴訟作為可能采取的后續(xù)手段，那么訴前程序的效果就不一定能夠得到保證。但訴前程序與訴訟程序的運(yùn)行機(jī)制不同，也分處行政與司法兩個階段，因此，行政公益訴訟訴前程序具有一定獨(dú)立性，可以獨(dú)立發(fā)揮作用。

數(shù)據(jù)顯示，提起訴訟的案件比例大幅下降，且三階段之間數(shù)值差距卻在進(jìn)一步加大。2019年1月至10月，全國檢察機(jī)關(guān)提起訴訟案件僅占履行訴前程序案件3.81%的比例，占立案量的3%的比例。這個數(shù)據(jù)與2017年下半年的2.6%、2.3%，2018年3.1%、2.9%相比，因2017年是半年數(shù)據(jù)不納入考量，2019年三階段之間的履職率的增幅并不大。另外，考慮到2018年之后，檢察機(jī)關(guān)開展了“等外等”案件探索，所以三個階段辦理傳統(tǒng)的“4+1”領(lǐng)域案件的比例應(yīng)該增長不大，甚至可能會有降幅。

因提起訴訟的檢察公益訴訟案件不多，因此少量撤回訴訟或者被裁駁、判駁的案件更值得關(guān)注。截至2019年10月，由檢察機(jī)關(guān)撤回的行政公益訴訟起訴案件量為16件，裁定駁回起訴1件，裁定駁回1件;二審時裁定維持、判決維持各1件，占法院審結(jié)案件的13.5%。民事公益訴訟案件一審裁定不予受理、駁回起訴各6件，判決駁回1件;二審裁定駁回1件，維持4件，判決維持4件，占法院審結(jié)案件7.2%?？梢?，未能成功維護(hù)客觀秩序的公益訴訟案件并不在少數(shù)。在2017年6月30日最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會，解讀《全國人大常委會關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，介紹檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作兩年的主要情況和經(jīng)驗成效時，檢察機(jī)關(guān)明確提出“起訴案件中，人民法院判決結(jié)案437件，全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求”。2017年7月左右，參與試點(diǎn)的13個省級檢察機(jī)關(guān)在總結(jié)2年試點(diǎn)成績時，大多都提及了“訴求全實(shí)現(xiàn)”或者“案件均勝訴”的成效。這些表述顯然存在問題。首先是統(tǒng)計時間段的特殊性。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的時間段主要集中在試點(diǎn)的第二年，即2016年11月至2017年6月。試點(diǎn)結(jié)束時，大部分案件還未經(jīng)審理和宣判，檢察機(jī)關(guān)不能將只提起訴訟直接視作訴訟請求全部獲得支持。其次，統(tǒng)計范圍的特定性。這樣表述的目的如果是為了提振士氣或者總結(jié)經(jīng)驗，也需要注明只統(tǒng)計了進(jìn)入訴訟程序的案件?？陀^上講，有一些提起了訴訟而未獲立案的案件并未歸入統(tǒng)計范圍。最后，統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的差異性。檢察公益訴訟以維護(hù)客觀法律秩序為訴訟目的。部分案件在訴訟程序上可能是敗訴的，但因訴訟目的實(shí)現(xiàn)，也可用“訴求全實(shí)現(xiàn)”來描述。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)如果只公布“訴求全實(shí)現(xiàn)”或“案件均勝訴”的結(jié)果而回避實(shí)踐中敗訴案件，這一態(tài)度并不可取。勝或敗仍是對抗性訴訟的常態(tài)，應(yīng)以平常心對之，考核時還應(yīng)容許一定敗訴案件存在，并將實(shí)現(xiàn)訴訟目的的敗訴案件給予正面評價。但對因能力或者法律原因而敗訴的案件，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真分析，并廣泛宣講。

二、檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的內(nèi)外部原因

檢察公益訴訟在修法確立制度后的各種發(fā)展是由多方面原因促成的。從人民法院的角度看，最高人民法院進(jìn)一步推動環(huán)境審判的集中管轄，在部分地區(qū)探索按流域指定法院集中審理公益訴訟案件等改革舉措，一定程度上擺脫了地方保護(hù)主義對環(huán)境公益訴訟審判活動的干預(yù)

參見江蘇省人民法院、江蘇省人民檢察院關(guān)于印發(fā)《省法院、省檢察院第二十八次工作會談紀(jì)要的通知》（蘇高法﹝2019〕105號）。。從檢察機(jī)關(guān)的角度看，可將各類因素概括為內(nèi)、外兩個方面。

（一）內(nèi)部環(huán)境的變化：設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備人員、重構(gòu)體系

1.設(shè)置公益訴訟、未成年人檢察部門（辦案組）專門辦理公益訴訟案件

2018年7月6日由習(xí)近平總書記主持召開的中央深改委第三次會議決定設(shè)立公益訴訟檢察廳。2018年8月最高檢黨組落實(shí)中央深改委的要求，成立公益訴訟檢察廳籌備組，并在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革過程中正式組建了第八檢察廳作為承辦公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。2018年12月下旬，按照《最高人民檢察院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的要求，第八檢察廳專門履行公益訴訟檢察職責(zé)，第九檢察廳履行未成年人保護(hù)方面的公益訴訟檢察職責(zé)。隨后，地方檢察機(jī)關(guān)也結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革開始同步落實(shí)專門履行公益訴訟檢察職責(zé)的部門。截至2019年9月，已有25個省級檢察院單設(shè)公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，市、縣兩級檢察院則組建了公益訴訟專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT辦案組。在設(shè)立承辦公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)之前，公益訴訟檢察業(yè)務(wù)由民事行政檢察部門承擔(dān)。但民事行政檢察部門的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)是民事、行政審判監(jiān)督工作，與公益訴訟檢察業(yè)務(wù)需要的專業(yè)背景與業(yè)務(wù)能力要求存在一定差距。根據(jù)公益訴訟辦案要求，公益訴訟檢察官應(yīng)該兼具職偵人員的偵查能力、刑事公訴人員的出庭能力、訴訟監(jiān)督人員的審查能力。為了強(qiáng)化法律監(jiān)督的職能、提高公益訴訟辦案效果、推進(jìn)專業(yè)建設(shè)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專門辦理公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的部門是最基本的組織保障。

2.合理配置辦案力量

民事行政檢察部門長期存在案多人少、力量不足的問題[4]。在承擔(dān)了公益訴訟辦案任務(wù)之后，人員問題更為突出。2018年修訂的《檢察官法》將“提起公益訴訟”納入檢察官的職責(zé)范圍，在規(guī)范層面肯定了檢察官辦理公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的合法性、正當(dāng)性，同時有助于檢察系統(tǒng)內(nèi)部認(rèn)識公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的重要性。在檢察機(jī)構(gòu)改革過程中，各級檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)將精兵強(qiáng)將充實(shí)到公益訴訟與未成年人檢察部門，充實(shí)了辦案力量。比如湖南省人民檢察院為公益訴訟檢察部門配備36名編制;河北全省基層人民檢察院都配置了2名以上員額檢察官組成公益訴訟辦案組，保證人員配備與公益訴訟職能履行相適應(yīng)。同年司法警察也開始參與公益訴訟工作，具體辦理案件過程中大量需要司法警察承擔(dān)的公益訴訟調(diào)查等任務(wù)。該年度全國檢察機(jī)關(guān)司法警察維護(hù)公益訴訟辦案場所秩序、參與公益訴訟調(diào)查核實(shí)、保護(hù)公益訴訟檢察人員安全等工作8 946件共計29 519人次[5]。實(shí)踐證明，司法警察為檢察公益訴訟的調(diào)查核實(shí)工作提供了有力的保障。

3.重構(gòu)檢察業(yè)務(wù)體系

2019年1月17日張軍檢察長在全國檢察長會議講話中提出“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的任務(wù)。所謂“四大檢察”是指刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟檢察。自1979年《檢察院組織法》頒布以來，檢察機(jī)關(guān)長期以刑事檢察為中心，民事檢察、行政檢察業(yè)務(wù)并不是重點(diǎn)業(yè)務(wù)。從曹建明檢察長提出“四輪驅(qū)動”到張軍檢察長提出“四大檢察”，我國檢察業(yè)務(wù)門類得以重新建構(gòu)。在國家治理體系與治理能力改革的大背景下，四大檢察的分門別類并不意味著分道揚(yáng)鑣，而意味著檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行了重新劃分，重新確立檢察業(yè)務(wù)的重心與發(fā)展動力。由于刑事、民事和行政檢察之間早已形成較為穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)，而新興的公益訴訟檢察如何與傳統(tǒng)“三大檢察”業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，自然成為當(dāng)下檢察理論研究的熱點(diǎn)問題。但這方面的理論成果卻十分缺乏。司法實(shí)踐已經(jīng)走到理論研究的前面，但也產(chǎn)生了更多需要理論解釋的問題。

Abstract：

With full operation of two years， the public interest litigation by procuratorate in China appears new tendency which needs to be studied. This study reaches some conclusions based on the judicial data between 2017 and 2019 which shows some new phenomenon of the mechanism of the public interest litigation by procuratorate since the amendment of the Administrative Procedure Law and the Civil Procedure Law. On the whole， the number of cases handled by judicial organs and procurational organs has increased， and active exploration has been carried out on the improvement of the litigation rules. Meanwhile， there is also an obvious gap in the number of cases handled by different regions， and basic-level peoples procuratorates are the main force in handling cases. Besides， the number of administrative public interest litigation cases has sharply decreased， and the weight of handling cases has shifted to criminal incidental civil public interest litigation cases. The number of procuratorial public interest litigation cases is rapidly increasing， but the rate of performing pre-litigation procedures and filing lawsuits is decreasing. The main reason for such situation is that the reform of the internal organizational structure of the procurational system has brought about the improvement of the ability of handling cases， and the Party Committee and the National Peoples Congress have strengthened their support for the mechanism of procurational public interest litigation， which resolving some obstacles in the operation of the mechanism. The study proposes to further improve the procurational public interest litigation system from four dimensions： inside， outside， wide and deep， which repuests to promote the internal integration of public interest litigation by procuratorate and the other three procuratoratorial tasks， to establish the coupling of public interest litigation by procuratorate and law based government， to explore and expand the scope of accepting cases， and to construct the litigation mechanism according to the needs.

Key words： ?public interest litigation by procuratorate; administrative public interest litigation; criminal incidental civil public interest litigation; reform of the institution of procuratorate in 2018; the former litigation procedure

（責(zé)任編輯胡志平）