秩序維度下戰(zhàn)旗村的治理模式研究

陳雨

摘 要：戰(zhàn)旗村始建于1965年，在五十多年間實(shí)現(xiàn)了飛躍式發(fā)展。習(xí)近平總書記2018年2月赴四川視察時(shí)，專程到戰(zhàn)旗村進(jìn)行實(shí)地考察，肯定了戰(zhàn)旗村鄉(xiāng)村發(fā)展的成就。時(shí)至今日，戰(zhàn)旗村已經(jīng)是中國鄉(xiāng)村振興案例的典范。本研究以戰(zhàn)旗村治理模式的變遷為研究對(duì)象，通過訪談、觀察等方法，對(duì)戰(zhàn)旗村村干部、村民及相關(guān)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，深入挖掘戰(zhàn)旗村發(fā)展過程中政府角色定位的轉(zhuǎn)變。立足于公共管理秩序理論視角，分析在戰(zhàn)旗村治理模式中，政府、組織、村民、公共事務(wù)四個(gè)維度如何形成有效秩序，探究其政府治理運(yùn)行邏輯，從而得出戰(zhàn)旗村治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)代社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;治理模式;基層治理;公共管理秩序;戰(zhàn)旗村

一、引言

我國農(nóng)村體制改革始于20世紀(jì)七八十年代，進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)村改革更加深入，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為重點(diǎn)。在這一時(shí)期，通過政府權(quán)力下放和政策支持，農(nóng)村經(jīng)營模式更加多樣化，農(nóng)民自主權(quán)更強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距得到一定改善。但是，農(nóng)村的發(fā)展過程中也出現(xiàn)了問題，一方面是城市中大量存在的農(nóng)民工和失地農(nóng)民問題，另一方面是農(nóng)村年輕勞動(dòng)力的流失與特色鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)土工藝的消亡。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重?！边@一戰(zhàn)略的提出為未來農(nóng)村發(fā)展明確了發(fā)展方向。四川省成都市戰(zhàn)旗村作為鄉(xiāng)村振興明星村，有自身特色的治理模式和成功經(jīng)驗(yàn)。本文主要以戰(zhàn)旗村治理模式作為研究對(duì)象，采用訪談、觀察等方法獲取研究資料。在公共管理秩序理論視角下，根據(jù)其治理模式的變遷，關(guān)注政府角色定位的變化，以求發(fā)現(xiàn)在其治理過程中，各主體之間如何形成有效秩序以及戰(zhàn)旗村治理模式是怎樣的運(yùn)行邏輯。

二、研究視角

（一）秩序理論

秩序理論由來已久，近代以來漸漸成為學(xué)者的關(guān)注焦點(diǎn)?；舨妓拐J(rèn)為，理性是人天生就具有的能力，從人的自然狀態(tài)出發(fā)能夠了解社會(huì)秩序形成的全部過程，理性能力讓人能夠推理出國家及秩序產(chǎn)生的邏輯，并對(duì)現(xiàn)在和未來做出合理安排。社會(huì)秩序是人通過理性能力設(shè)計(jì)出來的一種產(chǎn)物，通過契約簽訂和國家主權(quán)的保障，能夠建立起一種“統(tǒng)治秩序”[1]。亨廷頓的政治秩序理論的核心是政治穩(wěn)定，他認(rèn)為政治不穩(wěn)更多發(fā)生在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的國家，對(duì)于建立有效穩(wěn)定的政治秩序他提出三點(diǎn)，即強(qiáng)有力的政黨、政治制度化以及農(nóng)民的政治參與[2]。經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家哈耶克提出了自發(fā)秩序理論，基于亞當(dāng)·斯密“看不見的手”的原理，他提出“所謂社會(huì)的秩序，在本質(zhì)上便意味著個(gè)人的行動(dòng)是由成功的預(yù)見所指導(dǎo)的，這亦即是說人們不僅可以有效地運(yùn)用他們的知識(shí)，而且還能夠極有信心地預(yù)見到他們能從其他人那里所獲得的合作”[3]。這就意味著秩序是人類行動(dòng)的結(jié)果而不是人類設(shè)計(jì)的結(jié)果，這種與環(huán)境相適應(yīng)的秩序是沒有辦法通過統(tǒng)一指揮形成的。

（二）公共管理秩序理論

當(dāng)今世界公共問題愈發(fā)復(fù)雜，公共需求的多元化，公共管理學(xué)科的重要性愈發(fā)凸顯。從秩序角度來看待公共管理，首先需要特定的公共管理情境，再將秩序理論和公共管理情境相結(jié)合。李文釗教授在《公共管理的秩序維度：一個(gè)理論考察》一文中構(gòu)建了公共管理秩序理論的統(tǒng)一框架，指出公共管理的秩序維度包括公民、組織、政府官員以及公共事務(wù)四方面，他將公共管理秩序分為政府內(nèi)部秩序、政府之間秩序、公共物品與服務(wù)供給秩序以及規(guī)則與制度供給秩序[4]。本文主要應(yīng)用李文釗教授所提出的公共管理秩序統(tǒng)一框架，從政府角色定位變化、多行動(dòng)主體的有效秩序以及村民自治三個(gè)維度分析戰(zhàn)旗村治理模式。

三、戰(zhàn)旗村治理模式分析

（一）政府角色定位變化

從戰(zhàn)旗村治理模式變遷歷史來看，政府角色定位在不同時(shí)期有不同特點(diǎn)。戰(zhàn)旗村未獨(dú)立成村之前都處于人民公社體制管轄范圍內(nèi)，由政府進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃分配，沒有自主經(jīng)營權(quán)。直到1965年，戰(zhàn)旗村才初步獨(dú)立建村，走上了發(fā)展生產(chǎn)的道路，這一時(shí)期戰(zhàn)旗村的治理模式屬于特定時(shí)代背景下的一種“村民自治”。但是，政府和戰(zhàn)旗村之間脫節(jié)嚴(yán)重，政府政策失去了效力。在戰(zhàn)旗村工業(yè)發(fā)展階段，政府頒布農(nóng)村改革政策，政府直接干預(yù)促使戰(zhàn)旗村轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由此，政府重新出現(xiàn)在戰(zhàn)旗村治理過程中，權(quán)力集中，具有很強(qiáng)的控制力。在鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展階段，戰(zhàn)旗村經(jīng)歷了企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等發(fā)展歷程，由村委會(huì)組織，村民和企業(yè)參與，政府政策引導(dǎo)和支持，轉(zhuǎn)直接干預(yù)為間接治理。在戰(zhàn)旗村鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全方位發(fā)展階段，“村民自治”模式基本形成，政府的干預(yù)作用進(jìn)一步弱化，村委會(huì)、企業(yè)等村級(jí)組織的作用進(jìn)一步強(qiáng)化，政府完成了從最初“管控者”向“領(lǐng)路人”的轉(zhuǎn)變。

（二）多行動(dòng)主體有效秩序

在戰(zhàn)旗村現(xiàn)行治理模式中，主要有政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、村民、公共事務(wù)五個(gè)秩序維度，這五個(gè)維度之間是怎樣形成有效秩序的是本文需要探討的問題。郫都區(qū)政府成立了鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)鄉(xiāng)村振新功能區(qū)委員會(huì)、鄉(xiāng)村振興專業(yè)委員會(huì)以及蜀都鄉(xiāng)村振興投資發(fā)展有限公司，對(duì)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，并提供必要的資源援助，并沒有出臺(tái)具有強(qiáng)制性的具體治理措施。戰(zhàn)旗村與政府之間的互動(dòng)以自下而上為主，以政府政策引導(dǎo)為輔，也就是說，兩者之間不存在強(qiáng)力的統(tǒng)治秩序。村委會(huì)是戰(zhàn)旗村中基礎(chǔ)的群眾自治組織，也是連接政府與村民的中轉(zhuǎn)站，具有上傳下達(dá)的功能，與之并行的是起監(jiān)督作用的村民監(jiān)督委員會(huì)和決策作用的村民議事會(huì)。除了必要的自治組織之外，戰(zhàn)旗村在村委會(huì)的帶領(lǐng)下建立了特色的集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民成為公司股東，大大提高了村民收入。

綜上所述，戰(zhàn)旗村治理模式的五個(gè)秩序維度之間出現(xiàn)了一種動(dòng)態(tài)的合作協(xié)商關(guān)系，形成了有效秩序。其中，自治組織起了核心作用，與其他三個(gè)秩序維度形成了和諧、平衡的狀態(tài)，有效減少了沖突，最終能夠充分調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力等各種資源來治理公共事務(wù)，從而提供兼具數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）村民自治：“人”的因素

人是構(gòu)成社會(huì)的主體，社會(huì)的發(fā)展歸根到底是人的發(fā)展。實(shí)地調(diào)研情況顯示，戰(zhàn)旗村治理過程中最難的就是對(duì)人的治理。從字面意義上來說，“村民自治”就是村民自己治理自己。經(jīng)濟(jì)方面，為了增加村民收入，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，戰(zhàn)旗村積極進(jìn)行企業(yè)改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)村民積極創(chuàng)業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營，讓村民脫貧致富。政治方面，戰(zhàn)旗村村民自治的方式主要通過民主選舉，選出村干部成立村委會(huì)，選出村民代表加入村民監(jiān)督委員會(huì)和村民議事會(huì)，保障村民的監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)，充分尊重村民作為治理主體的意愿，極大調(diào)動(dòng)戰(zhàn)旗村村民的參與積極性。文化方面，為了提高村民自治能力，戰(zhàn)旗村大力發(fā)展教育，開辦農(nóng)民夜校，設(shè)置不同類型的課程，提高村民知識(shí)文化素養(yǎng)和職業(yè)技能。戰(zhàn)旗村的村民自治模式在充分考慮人的自我實(shí)現(xiàn)和發(fā)展基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新治理方式和路徑，形成了多行動(dòng)主體合作協(xié)商的有效模式。

四、戰(zhàn)旗村治理模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）政府權(quán)力下放，由“管控者”向“領(lǐng)路人”角色轉(zhuǎn)變

對(duì)于農(nóng)村這一基層治理單元來說，政府管得過多、控得過嚴(yán)會(huì)讓農(nóng)村失去“自治”的意義，喪失發(fā)展的活力。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，政府要做好“領(lǐng)路人”的角色，把控農(nóng)村基層治理大方向，給予農(nóng)村更多的獨(dú)立性和自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理與自我服務(wù)，推進(jìn)村內(nèi)各類民主事項(xiàng)的完成，完善村民自治制度。

（二）因地制宜，創(chuàng)新基層治理模式

農(nóng)村給人的刻板印象都是傳統(tǒng)守舊的。新時(shí)代下，農(nóng)村也需要不同的治理模式和發(fā)展路徑。農(nóng)村基層治理模式并不拘泥于自治組織和村民兩個(gè)主體，根據(jù)實(shí)際情況可以納入多個(gè)主體合作協(xié)同治理，如企業(yè)、非營利組織等。只有使各個(gè)主體之間形成有條理、有組織狀態(tài)的運(yùn)行秩序，積極探索新的農(nóng)村基層治理模式，才能夠使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到有效落實(shí)，出現(xiàn)更多鄉(xiāng)村振興明星村。

（三）重視村民的自我提升和發(fā)展

評(píng)價(jià)一個(gè)鄉(xiāng)村的發(fā)展，除了關(guān)注鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)狀況、政治參與度，還要關(guān)注村民自我發(fā)展?fàn)顩r。作為“村民自治”的主體，村民對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展起著舉足輕重的作用。如果僅僅把村民物質(zhì)富足作為鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，村民的綜合素質(zhì)將得不到良好培養(yǎng)，在政治參與時(shí)，良莠不齊的個(gè)人素質(zhì)會(huì)影響決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性。因此，在農(nóng)村基層治理過程中，不僅要著眼于村民物質(zhì)生活水平的提升，還要重視村民的個(gè)人提升和發(fā)展?fàn)顩r，讓村民實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，這也將有利于提高農(nóng)村的治理水平。

參考文獻(xiàn)：

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[4]李文釗.公共管理的秩序維度：一個(gè)理論考察[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017，25（2）：7-16.