金融監(jiān)管科技的國際實踐與啟示

陳萌

編者按：科技的快速迭代推動了金融市場的數(shù)字化變革，更為金融監(jiān)管創(chuàng)新注入了活力。目前，英國、美國、新加坡、澳大利亞等國家正在積極探索運用科技手段加強金融監(jiān)管履職效率和驅(qū)動金融監(jiān)管創(chuàng)新，可見金融監(jiān)管科技的發(fā)展迫在眉睫。中國如何抓住此次金融監(jiān)管創(chuàng)新的變革機遇，進行金融監(jiān)管創(chuàng)新，對提高金融監(jiān)管的效率和水平以及穩(wěn)定國內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展具有重要意義。為此，本文通過結(jié)合各國的實踐經(jīng)驗以及我國金融監(jiān)管的特點，為中國金融科技監(jiān)管提出了政策建議，以饗讀者。

區(qū)塊鏈技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等新技術(shù)的蓬勃興起改變著金融業(yè)務(wù)形態(tài)，推動金融業(yè)務(wù)發(fā)生了翻天覆地的變化。金融科技迭代速度快、跨地域、跨平臺、無實物化等特點弱化了金融中介和科技中介的邊界，對金融監(jiān)管提出了與非金融平臺融合、新的監(jiān)管套利、系統(tǒng)性風(fēng)險彌撒、信息安全等諸多挑戰(zhàn)?？萍荚趲硇碌慕鹑陲L(fēng)險的同時，也為金融監(jiān)管迎來了變革機遇，有效地提升了金融監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

金融監(jiān)管科技

監(jiān)管科技這個概念最早于2015年由英國在金融研究報告和年度預(yù)算報告中提出，其后在世界范圍內(nèi)得到了廣泛認可。狹義的監(jiān)管科技是指利用信息科技手段提高審慎監(jiān)管的運轉(zhuǎn)效率以及優(yōu)化其合規(guī)流程，目的是降低監(jiān)管當局的監(jiān)管成本和金融機構(gòu)的合規(guī)成本;廣義的監(jiān)管科技意味著通過新科技驅(qū)動金融監(jiān)管方式的創(chuàng)新，可以提高宏觀審慎監(jiān)管的精準性和有效性，擴大行為監(jiān)管的金融業(yè)務(wù)范圍，真正地實現(xiàn)穿透式監(jiān)管。

“監(jiān)管科技”不等同于“金融科技監(jiān)管”?！敖鹑诳萍急O(jiān)管”側(cè)重于對金融科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控和政策約束，是監(jiān)管對金融科技發(fā)展的自然反應(yīng)。從內(nèi)涵來看，監(jiān)管科技廣義的內(nèi)涵邊界比金融科技監(jiān)管更加寬廣。從發(fā)展驅(qū)動方向來看，監(jiān)管科技是自上而下的制度要求，而金融科技監(jiān)管是市場自下而上對監(jiān)管的推動。從關(guān)系來看，監(jiān)管科技的進步也意味著金融科技監(jiān)管的優(yōu)化，金融科技創(chuàng)新對監(jiān)管的新要求也促進了科技監(jiān)管的更新。

國際科技監(jiān)管的創(chuàng)新實踐

新科技助力金融監(jiān)管手段智能化

將新科技手段引入監(jiān)管環(huán)節(jié)。一方面，要探索和實踐自動監(jiān)管數(shù)據(jù)報送，應(yīng)對日益繁重的監(jiān)管信息報送工作的人力成本，保障監(jiān)管機制運行的穩(wěn)定性。這樣既減輕了被監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管報告工作壓力，提高了監(jiān)管信息的收集效率;又可以有效地抑制金融機構(gòu)瞞報、謊報信息等違規(guī)情況的出現(xiàn)，提高了監(jiān)管的標準化和智能化。例如，英國于2018年6月提出數(shù)字監(jiān)管報告，即監(jiān)管機構(gòu)的科技管理部門通過自然語言處理技術(shù)把金融監(jiān)管報告的保送要求轉(zhuǎn)化成機器可執(zhí)行語言，由被監(jiān)管機構(gòu)將對接監(jiān)管機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行標準化處理;然后將相關(guān)代碼和接口部署到各家機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)則可以在特定時間獲得自動生成的監(jiān)管報送信息。此外，標準化的保送數(shù)據(jù)有利于大數(shù)據(jù)挖掘和機器學(xué)習(xí)等技術(shù)的后續(xù)介入。

另一方面，要積極探索將機器學(xué)習(xí)、自然語言處理、大數(shù)據(jù)分析等人工智能技術(shù)引入金融監(jiān)管的模式，預(yù)測市場風(fēng)險，有效地為金融穩(wěn)定政策的制定提供支持。如：希臘央行對金融機構(gòu)財務(wù)數(shù)據(jù)和監(jiān)管報送數(shù)據(jù)使用大數(shù)據(jù)分析規(guī)則進行銀行的違約概率預(yù)測;新加坡金融管理局開發(fā)的“Apollo”工具通過分析金融市場的交易數(shù)據(jù)，利用機器學(xué)習(xí)建模，可識別出市場操作中的可疑交易;美聯(lián)儲使用熱圖技術(shù)自動分析被監(jiān)管機構(gòu)的日常數(shù)據(jù)和壓力測試等數(shù)據(jù)潛在的金融風(fēng)險問題和政策評估，有效的為金融穩(wěn)定政策提供了支持。

激活金融創(chuàng)新與監(jiān)管科技合作新模式

隨著金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的問世，各國監(jiān)管機構(gòu)對新的科技監(jiān)管模式進行了積極的探索。例如，2014年英國金融行為監(jiān)管局推出“金融科技加速器”項目，與技術(shù)創(chuàng)新公司合作探索如何將金融科技創(chuàng)新應(yīng)用于中央銀行業(yè)務(wù)，并深入研究技術(shù)創(chuàng)新如何影響英格蘭銀行的政策目標;2016年新加坡推出“烏敏島”項目是為了與金融機構(gòu)開展區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用合作。這些探索實踐中，比較成功的范例當屬金融監(jiān)管沙盒和創(chuàng)新中心。

金融監(jiān)管沙盒提供了一個縮小版的真實市場和寬松版的監(jiān)管模擬環(huán)境，為創(chuàng)新產(chǎn)品、新型服務(wù)、交付機制等模擬真實市場場景的測試環(huán)境。監(jiān)管沙盒最早于2016年由英國金融行為監(jiān)管局發(fā)起，獲準加入的初創(chuàng)企業(yè)涵蓋多項人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)應(yīng)用。使用前需先向監(jiān)管機構(gòu)提交申請并獲得有限授權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)或者金融產(chǎn)品在沙盒適用范圍內(nèi)進行測試的測試過程和結(jié)果進行評估，確定是否給予該創(chuàng)新業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品正式授權(quán)。這種由政府牽頭的監(jiān)管沙盒雖然權(quán)威性強，但存在申請周期長、通過率低等問題。自此，行業(yè)自發(fā)的虛擬沙盒應(yīng)運而生，既可以滿足很多小型公司申請沙盒測試的需求，又無需擔(dān)心會對消費者或者行業(yè)帶來風(fēng)險。所以，政府監(jiān)管沙盒和行業(yè)虛擬沙盒兩種模式互為補充。

創(chuàng)新中心旨在幫助金融科技公司解決業(yè)務(wù)創(chuàng)新中遇到的新型產(chǎn)品許可牌照難申請、金融監(jiān)管規(guī)則不熟悉等問題，從而鼓勵各方積極參與，創(chuàng)造更多對消費者有利的新型金融業(yè)務(wù)，并及時評估和驗證創(chuàng)新產(chǎn)品的合規(guī)性和可操作性。例如：美聯(lián)儲在12個銀行總部及主要分支機構(gòu)所分布的30多個地區(qū)設(shè)立了數(shù)字化工作組，配備跨領(lǐng)域研究人員，并建立美聯(lián)儲與地方機構(gòu)、科技公司的溝通橋梁，對金融創(chuàng)新成果進行360度研究，同時為地方性金融機構(gòu)和科技公司等提供監(jiān)管政策等幫助;日本、澳大利亞、新加坡等國的創(chuàng)新中心紛紛投入實踐。各國創(chuàng)新中心的實踐模式有所不同，有的形成統(tǒng)一的專業(yè)團隊，有的以協(xié)調(diào)委員會的模式形成虛擬組織，但其設(shè)立的目的都是為了搭建監(jiān)管機構(gòu)與市場的橋梁，鼓勵行業(yè)、企業(yè)、高校等更好地與金融監(jiān)管部門合作，引導(dǎo)金融機構(gòu)深入理解監(jiān)管框架，優(yōu)化創(chuàng)新監(jiān)管方式。

信息安全為數(shù)據(jù)價值挖掘保駕護航

隨著數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域價值的提升，各國金融監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)通過出臺法律規(guī)范和搭建技術(shù)框架的雙重手段，保障數(shù)據(jù)的安全監(jiān)管。對于構(gòu)建信息安全的制度框架，一則規(guī)范了數(shù)據(jù)質(zhì)量和標準，為數(shù)據(jù)的價值挖掘奠定了基礎(chǔ)，如英格蘭銀行發(fā)布的《數(shù)據(jù)質(zhì)量框架》細化了數(shù)據(jù)適用的不同業(yè)務(wù)場景，從準確性、及時性、可用性、一致性等不同維度定義和評估數(shù)據(jù)質(zhì)量;二則通過立法明確了數(shù)據(jù)確權(quán)，如歐盟于2018年5月正式實施的《通用數(shù)據(jù)保護條例》指出“自然人享有的個人數(shù)據(jù)保護的權(quán)利”;該條例明確了公司在收集和使用個人數(shù)據(jù)時必須獲得授權(quán)的規(guī)則， 界定了個人數(shù)據(jù)使用的合法合理透明、目的限制、最小化使用、準確使用、重要數(shù)據(jù)的期限存儲和安全使用的原則;三則建立了個人信息隱私保護機制，如英國《消費信貸法》和《數(shù)據(jù)保護法》、美國金融科技白皮書（Framework of Fintech）著重明確了對金融消費者的隱私數(shù)據(jù)保護和信息安全，以保護金融消費者為首要目標，提高居民的個人財務(wù)健康水平。

對于技術(shù)框架助力信息安全保障，可以通過技術(shù)手段提高認證和校驗的精確性和唯一性，有效加強金融行為的監(jiān)管力度。如澳大利亞支付委員會致力于開發(fā)支持便攜式數(shù)字身份認證的框架，促使不同金融機構(gòu)使用統(tǒng)一的身份認證標準和框架，從而實現(xiàn)了數(shù)字身份認證服務(wù)和通用規(guī)則之間的互通操作，以提高身份認證的效率和普適性，更有效的保護了金融服務(wù)中消費者的權(quán)益和信息安全;美聯(lián)儲從2016年起開始積極探索分布式賬本技術(shù)在傳統(tǒng)支付結(jié)算系統(tǒng)中的應(yīng)用模式，以進一步提升支付系統(tǒng)的信息安全性和穩(wěn)定性。

構(gòu)建監(jiān)管科技體系保障和拓寬金融監(jiān)管邊界

金融科技繁榮前期，采取限制型監(jiān)管，而對于金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)來說，限制性監(jiān)管政策比較寬松。伴隨著P2P違規(guī)爆雷等事件的頻發(fā)，各國的監(jiān)管科技模式逐漸從限制型向主動適應(yīng)型金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變。例如，自2016年5月P2P平臺“Lending Club”的貸款銷售違規(guī)事件敲響了警鐘，美國金融監(jiān)管部門開始加強對網(wǎng)貸和金融科技公司的監(jiān)管。為此，美國監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立了美國消費者金融保護局、美國貨幣管理署等機構(gòu)，以指導(dǎo)金融科技監(jiān)管工作。由美國貨幣管理署發(fā)布的《金融科技企業(yè)申請評估章程》規(guī)定將金融科技公司正式納入金融監(jiān)管范圍，通過發(fā)放許可的形式，與傳統(tǒng)金融機構(gòu)一同進行業(yè)務(wù)監(jiān)管。

構(gòu)建監(jiān)管科技體系從機構(gòu)設(shè)置加以保障。英國于2013年4月正式成立金融行為監(jiān)管局，以平衡金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險防控的監(jiān)管理念，將金融科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管起來。新加坡金融管理局于2015年設(shè)立了金融科技署，啟動金融科技生態(tài)建設(shè)工程，為金融科技企業(yè)發(fā)展和金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供政策激勵，同時又積極完善風(fēng)險防控的體系建設(shè)。新加坡金融管理局于2017年設(shè)立數(shù)據(jù)分析部門（含監(jiān)管科技與分析辦公室），以開展不同領(lǐng)域的監(jiān)管科技研究工作。

拓寬金融監(jiān)管邊界從依法律法規(guī)入手。英國議會和財政部負責(zé)監(jiān)管的架構(gòu)設(shè)計和立法支持，根據(jù)金融創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求制定了相關(guān)的監(jiān)管要求和規(guī)范制度，例如《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過其他方式發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管規(guī)則》和《金融服務(wù)法》，對互聯(lián)網(wǎng)眾籌監(jiān)管空白、數(shù)字銀行資本充足率等提出了明確要求。

靈活設(shè)置監(jiān)管機制，充分激活行業(yè)自律性和加強國際間合作也是科技監(jiān)管迭代的重要方式。例如，美國的“無異議函（No-action Letter）”機制，鼓勵市場機構(gòu)在開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)前主動向監(jiān)管部門提出申請，對通過審批的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門會發(fā)放無異議函，該函件雖然不具備法律效應(yīng)，但監(jiān)管部門通過及時回應(yīng)消除了市場擔(dān)憂。英國也建立了FCA積極扶持金融協(xié)會等行業(yè)自律組織，匯豐銀行、巴克萊銀行、DataRobot金融科技公司等都是金融協(xié)會的成員單位。此外，新加坡金融管理局為支持金融科技公司在海外的發(fā)展和科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗交流，與多個國家的監(jiān)管機構(gòu)簽署了合作協(xié)議。

對我國監(jiān)管科技的政策啟示

加快建立監(jiān)管規(guī)范體系，明確監(jiān)管邊界和原則

中國人民銀行于2017年5月15日成立了金融科技委員會，探索建立金融科技創(chuàng)新管理機制。2019年9月6日，中國人民銀行印發(fā)了《金融科技（Fintech）發(fā)展規(guī)劃（2019～2021年）》，明確提出金融科技工作的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、重點任務(wù)和保障措施。這使得相應(yīng)的細分制度和規(guī)范的需求更加迫切。所以，我國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)盡快出臺涉及人工智能、數(shù)據(jù)治理標準化、個人信息隱私保護等方面的規(guī)范制度，制定針對金融、準金融機構(gòu)市場準入、資本充足率和關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管要求，堅持問題導(dǎo)向，針對突出問題分類施策;充分發(fā)揮金融科技委員會作為核心機構(gòu)的監(jiān)管作用，研究和落實如何加強監(jiān)管協(xié)調(diào)跨地域、跨行業(yè)、跨市場的金融科技業(yè)務(wù);拓寬傳統(tǒng)金融監(jiān)管的邊界，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管、協(xié)會自律、社會監(jiān)督和機構(gòu)自治的金融科技監(jiān)管的“四道防線”。

積極完善中國“監(jiān)管沙盒”，構(gòu)筑技術(shù)驅(qū)動型監(jiān)管創(chuàng)新

雖然監(jiān)管沙盒并非是一種長期有效的金融監(jiān)管體制，但建立監(jiān)管沙盒制度可以作為我國平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險防控、促進被動監(jiān)管轉(zhuǎn)型為主動監(jiān)管的有效手段，也是針對我國金融市場分行業(yè)監(jiān)管體制性缺陷的短期有效方式。2020年1月4日，中國人民銀行營業(yè)管理部向社會推出了中國版本的“監(jiān)管沙盒”，首批公示入選的共有6個金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應(yīng)用，分別是微捷貸產(chǎn)品、基于物聯(lián)網(wǎng)的物品溯源認證管理與供應(yīng)鏈金融、快審快貸產(chǎn)品、智令產(chǎn)品、AI Bank Inside產(chǎn)品和手機POS應(yīng)用，并于4月27日明確表示支持在上海、重慶等六市（區(qū)）擴大監(jiān)管沙盒試點。這標志著我國金融監(jiān)管從被動型向主動型的轉(zhuǎn)變。

微觀層面，建議借鑒國際經(jīng)驗，細化監(jiān)管沙盒的流程指引和實施辦法，對其頂層設(shè)計、測試工具、方法和內(nèi)容、評估機制、風(fēng)險管理等做出指導(dǎo)性規(guī)定。宏觀層面，建議根據(jù)首批試點經(jīng)驗盡快調(diào)整和完善沙盒機制，在全國多地、大批次地推廣監(jiān)管沙盒的使用，加強與市場的互動。可以監(jiān)管沙盒作為我國金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的試驗田，逐步在上海、深圳、北京等金融科技發(fā)展蓬勃的地區(qū)試點形成監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)、科研院校和科技公司等多方參與的創(chuàng)新合作模式。同時，考慮到政府監(jiān)管沙盒申請門檻高、周期長等特點，建議同步支持行業(yè)自律機構(gòu)研究和開發(fā)行業(yè)自律沙盒，作為政府監(jiān)管沙盒的補充。

挖掘數(shù)據(jù)分析價值，助力精準監(jiān)管和風(fēng)險預(yù)測

中國人民銀行的金融科技委員會牽頭加強數(shù)據(jù)治理工作，科技司司長李偉在“第四屆中國新金融高峰論壇2019”主旨演講中提出構(gòu)建“1個數(shù)據(jù)交換管理平臺+N個數(shù)據(jù)中心（數(shù)據(jù)源）”的數(shù)據(jù)架構(gòu)格局，實施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理規(guī)則標準。通過數(shù)據(jù)前置標準化處理等手段統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)，為監(jiān)管自動化與智能化打下堅實基礎(chǔ);同時，減少數(shù)據(jù)多頭報送和冗余備份導(dǎo)致的資源浪費，釋放更多計算資源用于數(shù)據(jù)分析。在此基礎(chǔ)上，建議構(gòu)建自動監(jiān)管報送系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，對金融科技實行主動和實時動態(tài)監(jiān)管，并把人工智能引入監(jiān)管場景應(yīng)用，努力利用推動監(jiān)管模式由事后監(jiān)管向事中、事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變。比如，利用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)、傳播模型等發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)間的風(fēng)險傳播機制和關(guān)聯(lián)關(guān)系，搭建系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)測模型，盡早發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的異常信號。

創(chuàng)新合作模式，推動監(jiān)管和產(chǎn)學(xué)研的協(xié)調(diào)發(fā)展

通過金融科技創(chuàng)新中心或者產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方式，深度對接學(xué)術(shù)研究、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和實踐測試等，以研究所和高校的研究優(yōu)勢攻克技術(shù)難題，以企業(yè)靈活高效的機制實現(xiàn)成果的快速落地，以行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管機構(gòu)權(quán)威的測試環(huán)境保障創(chuàng)新的實踐。同時，大力發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和委員會的作用，圍繞科技監(jiān)管發(fā)展搭建金融市場和監(jiān)管機構(gòu)之間的橋梁，培養(yǎng)更多的社會和行業(yè)監(jiān)管主體，充分動員社會和行業(yè)輔助監(jiān)管機構(gòu)以數(shù)據(jù)共享的形式實現(xiàn)對金融科技的協(xié)同監(jiān)管，共同提升我國的監(jiān)管科技水平。

（本文僅代表個人觀點，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國人民銀行金融信息中心）