協(xié)同發(fā)展背景下的公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

陳李仁

新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)、動(dòng)力三方面出現(xiàn)了重大改變，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須開(kāi)走向質(zhì)量效率發(fā)展型道路，這對(duì)公共管理的創(chuàng)新提出了要求。公共管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密不可分的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為公共管理創(chuàng)新的打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而公共管理的發(fā)展會(huì)反作用與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障之一，二者相輔相成?？梢哉f(shuō)，公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者是協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，缺一不可。本文探討協(xié)同發(fā)展背景下公共管理創(chuàng)新公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分析協(xié)同發(fā)展的必要性、梳理我國(guó)目前面臨的公共管理創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，并提出公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策。

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)際治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。本文擬探討協(xié)同發(fā)展背景下公共管理創(chuàng)新公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分析協(xié)同發(fā)展的必要性、梳理我國(guó)目前面臨的公共管理創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，并提出公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策。讓經(jīng)濟(jì)與公共管理職能共同協(xié)同發(fā)揮作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)有質(zhì)量、有保障、全方位地發(fā)展，并促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理能力的提升。

一、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的必要性

（一）創(chuàng)新公共管理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，能夠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展

我國(guó)從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”邁到中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了陣痛。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種對(duì)資源優(yōu)化配置、講究競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對(duì)公共管理提出了更高的要求，尤其是現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，對(duì)公共管理的水平是更大的挑戰(zhàn)。第一，要求公共管理主體——政府的角色、職能邊界重新梳理、定位。政府是公共管理的重要主體，但不是唯一主體，明確政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)、事業(yè)單位、公民等組織及個(gè)人的關(guān)系以及其在公共管理中的角色以及定位;明確政府的職能是有邊界的，不是“無(wú)限的”，其基本職能是為公民提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、治理能力等全方面發(fā)展的。第二，要求創(chuàng)新轉(zhuǎn)變公共管理的理念——樹(shù)立法制、服務(wù)、以民為本的公共管理理念;第三，要求創(chuàng)新調(diào)整公共管理的手段與方法——將過(guò)去命令式、單一化、行政官僚色彩強(qiáng)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)式、多樣化、親和力的管理;第四，要求創(chuàng)新改變公共管理模式——要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行改革，不僅要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，還要對(duì)人事進(jìn)行改革，構(gòu)建一套規(guī)范的管理體系和一支專業(yè)的人才隊(duì)伍?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下的上述要求讓創(chuàng)新公共管理成為了一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公共管理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)

公共管理的本質(zhì)是再分配的過(guò)程，基于現(xiàn)有的社會(huì)資源加以整合并以相應(yīng)的原則來(lái)進(jìn)行再分配管理。如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，待分配的社會(huì)資源少，無(wú)蛋糕可分，那么公共管理實(shí)踐猶如空中樓閣。中國(guó)經(jīng)濟(jì)自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)40多年的迅速發(fā)展，社會(huì)公眾資源也不斷累積，可以分配的資源盤子變大，從而給公共管理的創(chuàng)新打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，創(chuàng)新公共管理有利于建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)是有無(wú)數(shù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者組成的，個(gè)體在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，為了追逐自身利益最大化，往往容易產(chǎn)生外部性等各種問(wèn)題，缺乏對(duì)市場(chǎng)的整體把握而盲目操作，在此情況下，引入政府進(jìn)行調(diào)控，將很好地規(guī)避經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的混亂與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

二、我國(guó)目前公共管理創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題

（一）公共管理主體比較單一、公共管理制度缺失且公共管理方法滯后

一方面，我國(guó)的公共管理依賴“大政府”的力量，政府是僅有的公共管理主體?？梢哉f(shuō)公用管理的創(chuàng)新程度、組織程度、管理水平完全取決于政府這一管理主體的水平以及介入程度。面對(duì)利益交雜的群體，單一的主體的管理質(zhì)量與效率難以為繼。再加上經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放發(fā)展，公共管理事務(wù)也曾顯出國(guó)際化、多邊化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，這也要求公共管理的主體也隨之多元化。另一方面，政府既然作為單一的公共管理主體，而我國(guó)特殊的歷史地理社會(huì)狀況——行政區(qū)域多，各行政區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，而各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平不一致的情況，這就導(dǎo)致在公共管理事務(wù)中，各區(qū)域經(jīng)常各自為政，缺乏跨區(qū)域的公共管理制度，沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的公共管理制度協(xié)調(diào)各地的公共管理服務(wù)，這對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極為不利。

（二）對(duì)公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同作用認(rèn)知不充分，意識(shí)不強(qiáng)

政府作為單一的公共管理主體，其管理意識(shí)管理觀念的先進(jìn)性直接影響到公共管理的水平。目前，政府以及公民都越來(lái)越認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于公共管理創(chuàng)新協(xié)同作用的發(fā)揮要求越來(lái)越高。但是對(duì)對(duì)公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同作用認(rèn)知不充分，意識(shí)不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一方面，“唯GDP 論”的意識(shí)依然深入人心，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)作屢見(jiàn)不鮮。片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這必定導(dǎo)致公共視線的狹窄以及公共資源分配上的傾斜，而缺乏對(duì)社會(huì)福利、環(huán)境治理、服務(wù)建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等公共事務(wù)的關(guān)注，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾的管理意識(shí)提升，公眾想要參加到公共管理中來(lái)，為自己的經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)福利發(fā)聲，但是現(xiàn)階段的公共管理實(shí)踐中，政府占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，公眾在公共管理中的參與度低，公眾只能被動(dòng)接受政府的公共管理，公眾需求與公眾管理匹配性得不到保證，公共管理的作用得不到充分發(fā)揮。公共管理是可以提升公眾對(duì)于經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的滿意程度的，但是作為公共管理主體的政府并沒(méi)有充分意識(shí)到這一重要事實(shí)。

（三）公共管理模式存在弊端

一方面，公共管理模式行政化、官僚化、教條化。公共管理可以提升公眾對(duì)于經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的滿意程度，這一命題是以公共管理正確有效實(shí)施為前提的。第一，由于管理體制中的層次劃分清晰，上下級(jí)關(guān)系明確，導(dǎo)致官僚氣息濃重。這種制度會(huì)導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)、工作效率低下，管理者責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)較差;第二，在實(shí)際中，公共管理以教條形式進(jìn)行管理，對(duì)公共管理中的各個(gè)步驟進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定并實(shí)施，缺乏靈活性。一方面，公用管理模式?jīng)]有借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。第一，經(jīng)濟(jì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下發(fā)展的，與其協(xié)同發(fā)展的公共管理制度也需要其用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。但是在實(shí)際操作中，當(dāng)前公共管理方面政府參與程度太高，市場(chǎng)在其中的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮，公共管理的作用未發(fā)揮到極致。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，小政府、大社會(huì)的理念還只是設(shè)想。

三、公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策

（一）擴(kuò)大公共管理主體范圍，完善公共管理監(jiān)督制度，營(yíng)造優(yōu)良的創(chuàng)新政策環(huán)境

一方面，擴(kuò)展公共管理的主體，將非政府力量納入到公共管理中來(lái)，由政府與非政府組織協(xié)同進(jìn)行公共管理。目前，政府是我國(guó)單一的管理主體，負(fù)責(zé)公共管理制度的建設(shè)以及實(shí)施，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致在公共管理事務(wù)中，政府的力量過(guò)于強(qiáng)大。由于政府的管理面過(guò)于寬廣，其管理的機(jī)制不靈活，管理的效率不高。一方面，完善公共管理監(jiān)督制度。公共管理最根本的目的還是推進(jìn)國(guó)家治理能力的提升，滿足社會(huì)公眾的利益。因此公共管理制度的創(chuàng)新的基礎(chǔ)是堅(jiān)持其根本目的，站在公眾的角度完善公共管理監(jiān)督制度， 符合大多數(shù)公眾的利益，有利于加強(qiáng)制度在公眾心中的公信力，提升公眾的對(duì)公共管理的參與度，更有利于貫徹政府的執(zhí)政理念，提升政府管理的有效性。最后，營(yíng)造優(yōu)良的創(chuàng)新政策環(huán)境。追求創(chuàng)新是當(dāng)今世界的主旋律，自主創(chuàng)新更是目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要訴求，而創(chuàng)新政策是引導(dǎo)創(chuàng)新活力最為有效的工具和手段。

（二）創(chuàng)新公共管理理念，充分認(rèn)知公共管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同必要性

一方面，明確公共管理制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的是相通的——都是為了滿足廣大社會(huì)公眾的利益。要協(xié)調(diào)推進(jìn)公共管理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首要任務(wù)就是要認(rèn)識(shí)到二者的本質(zhì)作用具有相通性，二者的本質(zhì)都是為了實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。一方面，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共管理中。所謂將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共管理中，本質(zhì)上是將競(jìng)爭(zhēng)思維引入公共管理中。市場(chǎng)對(duì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，能適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展要求，適應(yīng)市場(chǎng)效率的公共管理措施才能存留下來(lái)。公共管理創(chuàng)新需要協(xié)同經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)，這樣也避免了公共管理效率低下的問(wèn)題。最后，政府要在公共管理中充分貫徹服務(wù)思維?，F(xiàn)有的公共管理理念中，政府擁有絕對(duì)的權(quán)力，公眾只能被動(dòng)接受并執(zhí)行政府的公共管理制度，無(wú)從選擇，也無(wú)法改變，這種現(xiàn)狀容易導(dǎo)致公眾對(duì)公共管理制度以及執(zhí)行的不滿。將服務(wù)思維貫徹到公共管理中，讓市場(chǎng)帶動(dòng)公共服務(wù)，將政府在公共管理過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色，保證公共管理市場(chǎng)的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提升市場(chǎng)運(yùn)作效率。政府需要保證公共管理制度的公平性以及公正性，并對(duì)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

（三）創(chuàng)新公共管理模式，轉(zhuǎn)變治理方式

一方面，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變公共管理的理念——樹(shù)立法制、服務(wù)、以民為本的公共管理理念。各級(jí)政府的公共管理還帶有比較濃郁的行政、官僚色彩，公共管理模式比較陳舊老套。梳理以人為本、服務(wù)優(yōu)先的公共管理理念，在實(shí)踐中，一是各級(jí)政府在公共事務(wù)管理，公共產(chǎn)品和公共資源的分配上要處處以群眾的利益為先，切實(shí)解決群眾的實(shí)際困難，提高公眾生活的便捷度以及滿意度。一方面，創(chuàng)新健全管理體制和治理方式。第一，引入專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)公共管理事務(wù)進(jìn)行有效、公開(kāi)、合理評(píng)估，通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和良性互動(dòng);第二，設(shè)立公共管理數(shù)字網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將公共管理涉及到的各項(xiàng)信息向社會(huì)公開(kāi)，加大執(zhí)法力度和公眾監(jiān)督力度，優(yōu)化民眾的建言通路，做到及時(shí)溝通，及時(shí)解決，切實(shí)提高公共管理效率。第三，樹(shù)立法治思維，以建設(shè)法治、服務(wù)型政府為目標(biāo)，在管理過(guò)程中要做到依法行政、提供公共服務(wù)。

綜上所述，公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成、相互促進(jìn)、相互影響的，二者必須協(xié)同發(fā)展。要理清二者邊界、關(guān)系，采取有效的措施使二者的積極作用得到最大程度的發(fā)揮，讓經(jīng)濟(jì)與公共管理職能共同協(xié)同發(fā)揮作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)有質(zhì)量、有保障、全方位地發(fā)展，并促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理能力的提升。

（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）