加快構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

摘 要： 建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是黨的十九大提出的新任務(wù)。要堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、建立新的區(qū)域類(lèi)型劃分體系、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀管理、加快區(qū)域法制化建設(shè)的意見(jiàn)和建議，構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì) 縮小區(qū)域差距 新機(jī)制

一、引言

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，各地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件差異顯著，區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)的基本國(guó)情。新中國(guó)成立以來(lái)，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個(gè)歷史時(shí)期，黨中央都高度重視區(qū)域發(fā)展問(wèn)題并相應(yīng)出臺(tái)了一系列重大戰(zhàn)略和政策。根據(jù)各個(gè)歷史時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的特性，建國(guó)后我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略可以劃分為三種類(lèi)型、四個(gè)階段：即均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略三種類(lèi)型。第一階段，從建國(guó)初期到改革開(kāi)放前，實(shí)施的工業(yè)布局由沿海向內(nèi)地推進(jìn)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段;第二階段，從改革開(kāi)放初到上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，實(shí)施沿海地區(qū)率先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段;第三階段，從上個(gè)世紀(jì)90年代中后期到黨的十八大前，是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略初步形成到相對(duì)成熟的階段;第四階段，從黨的十八大到現(xiàn)在，是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略完全符合現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)該是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的基本國(guó)策。但是，從實(shí)踐看，目前我國(guó)區(qū)域政策和區(qū)域管理體制還不能完全適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，主要表現(xiàn)在：一是政府和市場(chǎng)的關(guān)系還有待進(jìn)一步理順，現(xiàn)行區(qū)域政策主要還是從發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)制定的，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用比較薄弱;二是沒(méi)有建立起科學(xué)的地區(qū)發(fā)展類(lèi)型劃分體系，致使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策還缺乏制度根基;三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)權(quán)威性不足，且比較分散，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用有待進(jìn)一步加強(qiáng);四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制工作薄弱，很多領(lǐng)域無(wú)法可依。因此，迫切需要加快構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

二、深化對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵的認(rèn)識(shí)

上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，在區(qū)域差距不斷擴(kuò)大的背景下，在確保經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)，縮小地帶性差距成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展新主題。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于“兩個(gè)大局”的構(gòu)想，黨中央審時(shí)度勢(shì)，統(tǒng)攬全局，適時(shí)做出了完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策?！熬盼濉庇?jì)劃首次將地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針之一，提出堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。從“九五”開(kāi)始，要更加重視內(nèi)地的發(fā)展，實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢(shì)的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。1999年中央做出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的決策，2003年中央決定實(shí)施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，2006年黨中央國(guó)務(wù)院又作出了實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的重大決定。至此，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“東、中、西三大地帶”向“東部率先發(fā)展、西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)振興、中部地區(qū)崛起”各有側(cè)重的“四大板塊”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化。

要研究制定好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下的區(qū)域政策，從而真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，就必須深刻認(rèn)識(shí)和理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵。根據(jù)黨的十六屆五中全會(huì)精神，“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵主要是：根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動(dòng)，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。黨的十七大報(bào)告對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有許多新的精辟論述，報(bào)告第五章第五節(jié)提出要“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局”，指出要縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。根據(jù)黨的十七屆五中全會(huì)精神制定的“十二五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t進(jìn)一步明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)涵，即充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷，形成以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策框架，貫徹穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域，形成了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確了實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的方向。黨的十九大報(bào)告提出，要貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制?！笆濉币?guī)劃綱要第九篇“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”提出，要深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。2018年12月，中共中央國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，指出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，無(wú)序開(kāi)發(fā)與惡性競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機(jī)制還不完善，難以適應(yīng)新時(shí)代實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要。今后一段時(shí)期，我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開(kāi)放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述關(guān)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的論述，比較完整地表述了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和核心內(nèi)涵，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵看，最核心的問(wèn)題是兩個(gè)：一個(gè)是如何發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，另一個(gè)是如何縮小區(qū)域發(fā)展差距。這就要求我們?cè)谘芯恐贫▍^(qū)域政策和設(shè)計(jì)區(qū)域管理體制時(shí)，重點(diǎn)要能妥善解決好上述兩個(gè)問(wèn)題，這是我們做好促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重要目標(biāo)和任務(wù)。

三、當(dāng)前的宏觀區(qū)域政策和管理體制還不能完全適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求

國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐都充分證明，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)可以更多地靠市場(chǎng)機(jī)制、靠調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府的主動(dòng)性能動(dòng)性和積極性來(lái)解決。但同時(shí)市場(chǎng)機(jī)制的作用又客觀存在有利于條件較好的地區(qū)積累進(jìn)一步發(fā)展的有利因素，進(jìn)而可能拉大地區(qū)差距，因此，縮小地區(qū)差距則必須更多地靠中央政府的宏觀調(diào)控才能解決。

從目前看，我們?cè)诮鉀Q區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩大核心問(wèn)題上還存在欠缺，主要表現(xiàn)為：在如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)上，本應(yīng)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，但是政府卻干預(yù)過(guò)多，出臺(tái)了若干針對(duì)不同地區(qū)的優(yōu)惠政策，使得地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)很難客觀體現(xiàn);在如何縮小地區(qū)差距上，本應(yīng)主要依靠政府的宏觀調(diào)控，但是政府協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展關(guān)系的政策卻嚴(yán)重不足或非常薄弱，沒(méi)有形成縮小地區(qū)發(fā)展差距的制度性安排。

從中央政府層面看，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較理想的狀態(tài)應(yīng)該是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入階段更多地注重效率優(yōu)先，依靠市場(chǎng)機(jī)制作用，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì);在國(guó)民財(cái)富分配階段更多地兼顧公平，通過(guò)政府的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)地區(qū)差距縮小和基本公共服務(wù)均等化。上述兩方面是相互制約、相輔相成的，沒(méi)有分配結(jié)果的相對(duì)公平，就不可能要求不具備比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)在投入階段讓渡機(jī)會(huì);沒(méi)有投入階段的注重效率，國(guó)家就不可能“把蛋糕做大”，有更多的資源來(lái)解決地區(qū)發(fā)展差距問(wèn)題。只有從制度上妥善處理好上述兩大問(wèn)題，才能避免目前各地區(qū)不顧客觀條件爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)優(yōu)惠政策，才能形成各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜采取不同的模式走科學(xué)發(fā)展之路。就現(xiàn)狀看，要解決好上述兩大層面的問(wèn)題，國(guó)家主要是進(jìn)一步解決好“放”和“管”的問(wèn)題，即在投入階段、在如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)上要進(jìn)一步放權(quán)，重點(diǎn)依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用;在分配階段、在如何縮小地區(qū)差距上要加強(qiáng)調(diào)控，建立起法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。

習(xí)近平總書(shū)記在各種場(chǎng)合也指出：“協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的情況下，一段時(shí)間的主要任務(wù)是要跑得快，但跑過(guò)一定路程后，就要注意調(diào)整關(guān)系，注重發(fā)展的整體效能”〖ZW（〗 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷〖ZW）〗?！拔覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘蛋糕不斷做大，但分配不公問(wèn)題比較突出，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距較大。在共享改革發(fā)展成果上，無(wú)論是實(shí)際情況還是制度設(shè)計(jì)，都還有不完善的地方”〖ZW（〗 《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷〖ZW）〗?！耙鶕?jù)我們發(fā)展階段變化和改革開(kāi)放新形勢(shì)，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策。要提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策，不搞明目繁多的優(yōu)惠政策，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)”〖ZW（〗 習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編 中央文獻(xiàn)出版社，2017-06〖ZW）〗。“進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問(wèn)題。理論和實(shí)踐都證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”〖ZW（〗 習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編 中央文獻(xiàn)出版社，2015-04〖ZW）〗。

因此，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府的責(zé)任重點(diǎn)就是要研究如何能妥善解決好區(qū)域發(fā)展差距的問(wèn)題，其核心就是如何處理好區(qū)域發(fā)展好、中、差之間的關(guān)系問(wèn)題。

但是，無(wú)論是“七五”時(shí)期形成的“東、中、西三大地帶”，還是“十一五”形成的“東部、西部、東北及中部地區(qū)”四大板塊概念，均不能形成嚴(yán)格意義的地區(qū)發(fā)展類(lèi)型概念，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平角度看，上述地區(qū)類(lèi)型劃分都是我中有你，你中有我，即東部地區(qū)并不完全是發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)也不完全是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照“三大地帶”或“四大板塊”而制定的各有側(cè)重的區(qū)域政策或區(qū)域戰(zhàn)略，以及當(dāng)前針對(duì)不同的地區(qū)研究制定的區(qū)域規(guī)劃或政策性文件，主要的作用仍然是如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，而對(duì)如何處理區(qū)域之間的關(guān)系問(wèn)題基本沒(méi)有涉及，并不能妥善解決以縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距為核心內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，我國(guó)居民收入基尼系數(shù)長(zhǎng)期處在04以上的警戒水平，屬于全球區(qū)域差距較大的國(guó)家行列，2018年基尼系數(shù)仍高達(dá)0467。因此，迫切需要進(jìn)一步完善與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略要求相適應(yīng)的宏觀區(qū)域政策和區(qū)域管理體制。

四、加快構(gòu)建更加有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的幾點(diǎn)建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域政策和區(qū)域管理體制存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題，結(jié)合中央政府解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加快研究制定統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系

縮小地區(qū)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心問(wèn)題，科學(xué)的地區(qū)發(fā)展類(lèi)型劃分是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。只有將不同的地區(qū)按照發(fā)展水平劃分出“好、中、差”，才能從政策和制度上研究如何解決“好、中、差”之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。目前，我國(guó)的一些高校、科研機(jī)構(gòu)和地方政府已經(jīng)在這一方面進(jìn)行了嘗試，分別研究編制了評(píng)價(jià)區(qū)域發(fā)展水平的指標(biāo)體系。如，中國(guó)人民大學(xué)研究編制了“中國(guó)發(fā)展指數(shù)”，中國(guó)發(fā)展基金會(huì)研究編制了“中國(guó)福祉指數(shù)”，廣東省研究編制了“幸福廣東”指標(biāo)體系，江蘇省江陰市研究編制了“幸福江陰”指標(biāo)體系等。但是，這些指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，編制方法也不盡科學(xué)，造成對(duì)科學(xué)發(fā)展的理解不盡深刻，對(duì)不同地區(qū)綜合發(fā)展水平的測(cè)量方法也比較混亂。因此，有必要由國(guó)家主管部門(mén)牽頭，借鑒歐盟等建立了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成熟機(jī)制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，組織有關(guān)高校和科研單位，盡快研究建立起統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系，在此基礎(chǔ)上，將全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)按照發(fā)展水平的層次分為“好、中、差”或“發(fā)達(dá)、發(fā)展中、落后”地區(qū)三種類(lèi)型，并根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的周期每五年調(diào)整一次，從而為制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策奠定基礎(chǔ)。

（二）加快調(diào)整和完善國(guó)家宏觀區(qū)域政策

要按照國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的原則要求，在目前根據(jù)“四大板塊”和有關(guān)重點(diǎn)地區(qū)研究制定區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，把逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和縮小區(qū)域差距這一國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容擺在重要位置，從而保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的真正貫徹與落實(shí)，切實(shí)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要在科學(xué)劃分地區(qū)發(fā)展類(lèi)型的基礎(chǔ)上，加快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使國(guó)家的宏觀區(qū)域政策從目前針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)、以發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)為主向調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展關(guān)系為主轉(zhuǎn)變，對(duì)不具備大開(kāi)發(fā)條件的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)要用在與提高人民生活水平密切相關(guān)的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。建立健全規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，整合和完善現(xiàn)有的對(duì)口支援、技術(shù)援助、智力支持等區(qū)域間合作方式，可率先在部分特殊類(lèi)型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

國(guó)際上促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域政策的實(shí)施一般通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金進(jìn)行引導(dǎo)和扶持，比較成熟的如歐盟的共同基金和結(jié)構(gòu)基金等，專(zhuān)門(mén)用來(lái)配合區(qū)域政策的實(shí)施，體現(xiàn)區(qū)域政策的目標(biāo)導(dǎo)向?；谖覈?guó)目前的客觀實(shí)際，近期在保持資金來(lái)源和管理不變的條件下，逐步調(diào)整國(guó)務(wù)院相關(guān)部委現(xiàn)有的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用方向和結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求。今后隨著國(guó)家財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，適時(shí)逐步擴(kuò)大財(cái)政撥款、社會(huì)募集和捐助、國(guó)際援助等多種資金來(lái)源和規(guī)模，設(shè)立促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)基金，委托專(zhuān)門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行管理運(yùn)作，在保持一定風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，拓展基金的投資渠道和范圍，促進(jìn)基金規(guī)模的穩(wěn)定增長(zhǎng)。同時(shí)，明確基金的使用原則、標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，提高基金的使用效益和效率，發(fā)揮基金對(duì)于區(qū)域政策的支持和配合作用。省級(jí)政府結(jié)合各省實(shí)際情況，根據(jù)自身需求和財(cái)力規(guī)模，分階段設(shè)立不同類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)基金，重點(diǎn)解決省級(jí)范圍內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的突出問(wèn)題，支持和配合省級(jí)區(qū)域政策的貫徹實(shí)施。

（三）加快構(gòu)建統(tǒng)一、高效的區(qū)域發(fā)展管理機(jī)制

設(shè)立權(quán)威、綜合的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，是國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策得以順利實(shí)施的重要保障。目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展管理體系建設(shè)還比較薄弱，主要表現(xiàn)在管理主體職能不明確，政出多門(mén)，機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，資金多頭分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制和穩(wěn)定的資金渠道;區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以行政區(qū)為界線，缺乏區(qū)域間的互動(dòng)機(jī)制。有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確政府職責(zé)的定位，完善我國(guó)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

從國(guó)際看，區(qū)域問(wèn)題比較突出的國(guó)家和地區(qū)，一般都設(shè)立全國(guó)性和綜合性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都被明確賦予了區(qū)域規(guī)劃和政策的決策、實(shí)施、評(píng)估的職責(zé)。如歐盟設(shè)立了多層次的區(qū)域政策決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成了相互配套的區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在歐盟理事會(huì)內(nèi)部，設(shè)有區(qū)域政策委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)歐盟區(qū)域發(fā)展政策的制定;在歐盟委員會(huì)內(nèi)部，設(shè)有主管區(qū)域政策的歐盟委員職位及其領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域政策總司，負(fù)責(zé)相關(guān)的規(guī)劃、管理、執(zhí)行和評(píng)價(jià)工作;在歐洲議會(huì)內(nèi)部，設(shè)有區(qū)域發(fā)展專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，負(fù)責(zé)有關(guān)區(qū)域政策法案的征求意見(jiàn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)以及審議表決等。歐盟還設(shè)有歐盟地區(qū)委員會(huì)等區(qū)域政策的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。歐盟各成員國(guó)也都設(shè)有區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本國(guó)區(qū)域政策的制定，并接受歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

新中國(guó)成立后，在不同的歷史時(shí)期，我國(guó)也先后建立了不同層次的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。如建國(guó)初期成立的六大行政區(qū)管理局;改革開(kāi)放后成立的直屬?lài)?guó)務(wù)院的有關(guān)地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如：國(guó)務(wù)院特區(qū)辦、三線建設(shè)調(diào)整改造辦、山西能源基地建設(shè)協(xié)調(diào)辦、東北地區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)辦等等;同時(shí)在國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)展改革委）內(nèi)部還先后設(shè)立了地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作局、地區(qū)經(jīng)濟(jì)司等。2000年后，為了配合中央西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)務(wù)院先后成立了部級(jí)“國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和“國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等。

實(shí)踐表明，這種按照區(qū)域開(kāi)發(fā)的任務(wù)分別成立相關(guān)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的模式已不適應(yīng)今后區(qū)域發(fā)展的客觀要求，也將會(huì)給區(qū)域政策的統(tǒng)籌和完善帶來(lái)障礙。建議國(guó)家根據(jù)客觀實(shí)際發(fā)展的需要，對(duì)目前各類(lèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整整合，建立權(quán)威的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域政策管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌研究制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策等，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）加快建立健全促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)體系

區(qū)域之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行和發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的落實(shí)都需要相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家進(jìn)行區(qū)域管理的有關(guān)行為和地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的相關(guān)政策，都要在國(guó)家統(tǒng)一的相關(guān)法律框架下進(jìn)行，這既是西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行區(qū)域管理的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)未來(lái)區(qū)域管理制度基礎(chǔ)完善的必然要求和重要內(nèi)容。同時(shí)，立法的過(guò)程，也是一個(gè)逐步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策和體制的過(guò)程，需要正確處理好改革和立法的關(guān)系。應(yīng)結(jié)合我國(guó)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，結(jié)合實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進(jìn)形成主體功能區(qū)，加快立法進(jìn)程，以保障區(qū)域戰(zhàn)略的權(quán)威性、規(guī)范性和連續(xù)性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)法制經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)主體的行為要遵從一定的法律法規(guī)約束，政府的行為也不例外。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。區(qū)域管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果沒(méi)有科學(xué)權(quán)威的法律法規(guī)體系來(lái)規(guī)范政府進(jìn)行區(qū)域管理的行為，不僅會(huì)導(dǎo)致政府區(qū)域管理行為自身的沖突與矛盾，而且也會(huì)引發(fā)區(qū)際關(guān)系的緊張和紊亂。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善，法律手段在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用越來(lái)越突出。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的以政府部門(mén)相關(guān)政策為主體的調(diào)控手段不斷削弱，尤其是隨著《行政許可法》等規(guī)范政府行為的法律體系進(jìn)一步完善，部門(mén)規(guī)章、決議、規(guī)定、通知在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展中的作用越來(lái)越有限;另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的許多領(lǐng)域仍是法律空白，許多區(qū)域發(fā)展中的問(wèn)題難以解決，法律體系的不完善已成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

區(qū)域管理法律法規(guī)具有不同的層次：可以分為由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的上升到法律意義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法，這主要是管理和協(xié)調(diào)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行;由國(guó)家各部委制定的進(jìn)行區(qū)域管理的法規(guī)條例;以及由各地方政府制定的地方性法規(guī)。從我國(guó)的具體情況看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法是區(qū)域發(fā)展與管理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)，具有最高的權(quán)威和地位。在該法中需要重點(diǎn)明確政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中進(jìn)行宏觀調(diào)控的責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)及所能夠動(dòng)用的公共資源，用法律的形式把各級(jí)政府在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的行為規(guī)范確定下來(lái)，使政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行為具有法律依據(jù)，避免出現(xiàn)政府資源浪費(fèi)、政出多門(mén)等弊端。

從實(shí)踐操作層面看，制定相關(guān)法律是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。根據(jù)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，當(dāng)前迫切需要加快研究制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步理順關(guān)系，探索制定關(guān)于某些特定區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，如《區(qū)域規(guī)劃法》、《欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《振興老工業(yè)基地法》等。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平 ?決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J]. 黨建研究，2017（11）

[2]胡錦濤 ?堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告 ?《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》 北京：中共中央黨校出版社，2015

[3]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議 ?《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》 北京：中共中央黨校出版社，2015

[4]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議 ?《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》 北京：中共中央黨校出版社，2015

[5]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議 ?《十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》 北京：中共中央黨校出版社，2015

[6]中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》 ?新華社，2018（11）.

[7]習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編 ?北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017

[8]習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編 ?北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015

[9]周毅仁 ?“十一五”期間我國(guó)區(qū)域規(guī)劃有關(guān)問(wèn)題的思考和建議[J]. 區(qū)域研究與開(kāi)發(fā)，2005（06）

[10]周毅仁 ?加強(qiáng)完善宏觀管理 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014（01）