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2020-08-31 01:32:49趙斌林源

廣西教育·C版訂閱 2020年5期 收藏

關(guān)鍵詞：廣西高校改革

趙斌 林源

【摘 要】本文闡述廣西高校“生均撥款”制度改革的措施和成效，針對(duì)實(shí)施中辦學(xué)成本差異體現(xiàn)不足、生均定額標(biāo)準(zhǔn)偏低、辦學(xué)成效占經(jīng)費(fèi)分配的權(quán)重不明顯等問(wèn)題，提出深化廣西高校“生均撥款”制度改革的對(duì)策建議：財(cái)政投入上體現(xiàn)辦學(xué)層次及專業(yè)成本差異;明確政府主導(dǎo)地位，加大財(cái)政教育投入力度尤其是中央政府財(cái)政撥款;建立動(dòng)態(tài)撥款機(jī)制，增加辦學(xué)成效撥款權(quán)重。

【關(guān)鍵詞】廣西 ?高校 ?生均撥款 ?制度績(jī)效 ?改革

【中圖分類號(hào)】G ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2020）05C-0054-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類企業(yè)對(duì)高層次人才的需求越來(lái)越大，因而對(duì)高等教育的需求日益旺盛。2018年，我國(guó)各類高等院校在學(xué)總規(guī)模達(dá)3833萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到48.1%。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，高校原有的設(shè)施不能滿足學(xué)生增長(zhǎng)的需要，如學(xué)校的校園面積、教室、宿舍、體育場(chǎng)館、圖書館、實(shí)訓(xùn)室等達(dá)不到國(guó)家的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)規(guī)定每年對(duì)教育投入不低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的4%，但分配到每所學(xué)校增量資金不是很明顯。在廣西高?！吧鶕芸睢备母锴?，財(cái)政撥款導(dǎo)向是高校教師隊(duì)伍編制多的高校獲得財(cái)政資金多，而不是教師隊(duì)伍編制適中、培養(yǎng)學(xué)生多的高校獲得的財(cái)政資金多。面對(duì)這種狀況，廣西高校著力深化“生均撥款”制度改革，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政撥款機(jī)制，通過(guò)財(cái)政撥款改革導(dǎo)向，推進(jìn)高校培養(yǎng)更多高素質(zhì)人才。

一、廣西高?！吧鶕芸睢敝贫雀母餇顩r

2016年，廣西頒布《關(guān)于印發(fā)廣西高等學(xué)校財(cái)政投入機(jī)制改革實(shí)施方案（試行）的通知》，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政撥款機(jī)制，推進(jìn)“生均定額+專項(xiàng)撥款+績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)”的高等學(xué)校財(cái)政撥款方式改革，著力增強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)創(chuàng)新活力，穩(wěn)固自己的優(yōu)勢(shì)專業(yè)，發(fā)展自己的特色專業(yè)，力爭(zhēng)建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)高水平大學(xué)，提升區(qū)域高等教育發(fā)展水平。

（一）廣西高?！吧鶕芸睢敝贫雀母锎胧?/p>

此次改革使廣西由原先“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”財(cái)政撥款機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧~+專項(xiàng)撥款+績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)”的高等學(xué)校財(cái)政撥款方式，主要的改革措施涉及建立分類撥款制度、改革項(xiàng)目資金分配、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等三個(gè)方面。

1.建立分類撥款制度。建立與高等學(xué)校辦學(xué)層次、學(xué)科類別、辦學(xué)成本和辦學(xué)質(zhì)量相匹配的生均定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)辦學(xué)差異，實(shí)行分類支持。按哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、管理學(xué)、理學(xué)、醫(yī)學(xué)、工學(xué)、農(nóng)學(xué)、藝術(shù)學(xué)和師范類學(xué)科等學(xué)科大類進(jìn)行相應(yīng)系數(shù)的折算;為鼓勵(lì)廣西高校提高辦學(xué)層次，不同的辦學(xué)層次高水平大學(xué)折算系數(shù)不同，同時(shí)還兼顧專業(yè)認(rèn)證系數(shù)、就業(yè)率系數(shù)，廣西試行的高校生均撥款的標(biāo)準(zhǔn)款=生均定額標(biāo)準(zhǔn)×∑該校各學(xué)科（專業(yè)大類）學(xué)生人數(shù)×對(duì)應(yīng)的學(xué)科分類（或?qū)I(yè)大類）折算系數(shù)×相應(yīng)學(xué)生折算系數(shù)×高水平大學(xué)折算系數(shù)。撥款分配權(quán)數(shù)按照普通本科高校、普通高職（高專）高校分別計(jì)算。

2.改革項(xiàng)目資金分配。廣西高校項(xiàng)目資金主要分為“強(qiáng)基計(jì)劃”“創(chuàng)優(yōu)計(jì)劃”兩部分?！皬?qiáng)基計(jì)劃”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，自治區(qū)按照辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、學(xué)科類型、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素分配，由各高校根據(jù)“廣西高等教育強(qiáng)基計(jì)劃”實(shí)施規(guī)劃確定的內(nèi)容，統(tǒng)籌中央和自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)助資金、學(xué)校自有資金和其他渠道資金，自主安排資金用于學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)和發(fā)展，形成推動(dòng)學(xué)校優(yōu)勢(shì)學(xué)科和特色專業(yè)建設(shè)發(fā)展的“強(qiáng)基計(jì)劃”總體規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃?！皠?chuàng)優(yōu)計(jì)劃”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由自治區(qū)統(tǒng)一設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目，學(xué)校自主申報(bào)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式分配，一次立項(xiàng)滾動(dòng)支持，引導(dǎo)高校合理定位，特色發(fā)展，促進(jìn)高水平大學(xué)和優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科建設(shè)。

3.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，由主管部門組織系統(tǒng)內(nèi)專家或有資質(zhì)的第三方對(duì)下?lián)艿摹皬?qiáng)基創(chuàng)優(yōu)”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況及結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。項(xiàng)目主管部門注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，自治區(qū)在“強(qiáng)基計(jì)劃”中劃出一定資金專項(xiàng)用于績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)實(shí)施“強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)”的單位在學(xué)科建設(shè)、特色專業(yè)建設(shè)、綜合能力建設(shè)中經(jīng)績(jī)效評(píng)價(jià)效果明顯的，將給予相關(guān)單位專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ);對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不合格的高校，主管部門將調(diào)減“強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)”專項(xiàng)資金的撥付，直至停止“強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)”專項(xiàng)資金的撥款。同時(shí)，將專業(yè)認(rèn)證結(jié)果、學(xué)生就業(yè)率與“強(qiáng)基計(jì)劃”資金分配相掛鉤。

（二）廣西高?！吧鶕芸睢敝贫雀母锏某尚?/p>

1.較好適應(yīng)事業(yè)單位改革總體要求。廣西現(xiàn)行高等教育投入機(jī)制改革的一大亮點(diǎn)就是將學(xué)生人數(shù)作為基本運(yùn)行核撥的最主要因素，體現(xiàn)了政府和高校之間的委托責(zé)任與受托責(zé)任，適應(yīng)當(dāng)前事業(yè)單位改革的目標(biāo)。當(dāng)前事業(yè)單位分類改革的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)從過(guò)去簡(jiǎn)單“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k事”，逐步取消事業(yè)編制。政府根據(jù)高校培養(yǎng)人才的數(shù)量核撥運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，其實(shí)質(zhì)為政府購(gòu)買高等教育服務(wù)，高等學(xué)校提供高等教育服務(wù)，政府支付的費(fèi)用與高等學(xué)校提供服務(wù)的數(shù)量相匹配。撥款與學(xué)生人數(shù)掛鉤后，人員編制不再作為撥款的依據(jù)，更有利于高等學(xué)校破除編制的限制，獨(dú)立自主聘用所需人才。

2.形成了積極的目標(biāo)導(dǎo)向作用。廣西高等教育發(fā)展水平長(zhǎng)期落后于全國(guó)平均發(fā)展水平。2018年全國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到48.1%，而同期廣西高等教育毛入學(xué)率39%，與廣西高等教育發(fā)展規(guī)劃中到2020年廣西高等教育毛入學(xué)達(dá)到40%的目標(biāo)還有一定差距。以學(xué)生人數(shù)作為經(jīng)費(fèi)核撥的最主要因素，目標(biāo)導(dǎo)向作用明顯，可以充分調(diào)動(dòng)廣西高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高廣西高等教育整體毛入學(xué)率。

3.優(yōu)化了教育資源配置。廣西高等教育過(guò)于一致實(shí)行“人頭費(fèi)+公用經(jīng)費(fèi)”的撥款模式，人頭費(fèi)與編制掛鉤，公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生核撥。在這種撥款模式下，學(xué)生人數(shù)較少、編制數(shù)量較多的學(xué)校往往可能獲得更多撥款，而一些學(xué)生人數(shù)較多、編制數(shù)量較少的學(xué)校則運(yùn)行經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、資源與服務(wù)倒掛、苦樂(lè)不均的問(wèn)題比較突出，無(wú)法體現(xiàn)教育公平。實(shí)施改革后，教育資源配置得到優(yōu)化。

4.提升了高校辦學(xué)自主權(quán)。撥款與學(xué)生數(shù)量掛鉤使高校不必通過(guò)一味地增加編制來(lái)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，能夠更加自主地根據(jù)自身辦學(xué)定位和發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生師結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)效益。撥款與學(xué)生數(shù)量掛鉤提高了財(cái)政撥款的透明度，高校能夠提前預(yù)測(cè)每年運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款金額，更加科學(xué)合理地安排年度收支計(jì)劃。同時(shí)，財(cái)政部門通過(guò)不斷調(diào)整完善“生均定額”撥款標(biāo)準(zhǔn)，逐步優(yōu)化撥款結(jié)構(gòu)，降低項(xiàng)目支出占比，加強(qiáng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障，讓高校獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)。

二、廣西高?！吧鶕芸睢敝贫雀母锎嬖诘膯?wèn)題

受制于各種內(nèi)外部因素的影響，“生均撥款”制度依然存在一些問(wèn)題，需要在后續(xù)改革中進(jìn)一步完善。

（一）辦學(xué)成本差異體現(xiàn)不足

廣西現(xiàn)行高等學(xué)校投入機(jī)制通過(guò)學(xué)科（專業(yè)大類）折算系數(shù)對(duì)各學(xué)科、專業(yè)的撥款水平進(jìn)行調(diào)整，但劃分檔次稍顯簡(jiǎn)單，分配系數(shù)差距偏小。目前，本科院校各學(xué)科、專業(yè)之間的撥款分為三檔，其中，哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、管理學(xué)等7個(gè)學(xué)科分配系數(shù)為0.92;理學(xué)學(xué)科的分配系數(shù)為1;醫(yī)學(xué)、工學(xué)、農(nóng)學(xué)、藝術(shù)學(xué)4個(gè)學(xué)科及師范專業(yè)的分配系數(shù)為1.1。高職院校各專業(yè)大類分配系數(shù)也參照本科院校學(xué)科、專業(yè)分為0.92、1、1.1三檔。從學(xué)科分類分配系數(shù)來(lái)看，沒(méi)有體現(xiàn)本科跟?？妻k學(xué)層次差異;沒(méi)有充分體現(xiàn)不同學(xué)科、專業(yè)之間的辦學(xué)成本差異。

（二）生均定額標(biāo)準(zhǔn)偏低

2017年廣西高等學(xué)校生均運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)為本科生5600元/生、高職生4200元/生，博士生、碩士生相應(yīng)折算為本科生計(jì)算。2018—2019年提高到本科生6800元/生、高職生6000元/生，撥款標(biāo)準(zhǔn)有了進(jìn)一步提高，但仍顯偏低。根據(jù)《教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部關(guān)于2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，2017年廣西普通高等學(xué)校公共財(cái)政生均教育事業(yè)費(fèi)支出為16124.80元/生（教育事業(yè)費(fèi)支出包括運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出兩部分），2017年廣西高等學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)撥款僅相當(dāng)于全年撥款支出的三分之一不到。

高等學(xué)校生均撥款是指當(dāng)?shù)卣糜诟叩冉逃呢?cái)政經(jīng)費(fèi)支出與區(qū)域內(nèi)所有高等學(xué)校在校學(xué)生的比值。如果在校學(xué)生數(shù)量不變，政府撥付的經(jīng)費(fèi)越多則生均經(jīng)費(fèi)越多，反之生均經(jīng)費(fèi)越低。目前，我國(guó)衡量中央及地方政府對(duì)教育支出的指標(biāo)是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)7年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例超過(guò)4%，說(shuō)明我國(guó)中央及地方政府對(duì)教育事業(yè)的支持力度是很大的。但是廣西作為老、少、邊、山、窮地區(qū)，相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)及周邊省份，廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一且地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致廣西財(cái)政收入不足。盡管廣西區(qū)政府大力支持教育事業(yè)，出臺(tái)多項(xiàng)政策支持財(cái)政經(jīng)費(fèi)向教育事業(yè)傾斜，但由于財(cái)力有限，限制了廣西對(duì)教育事業(yè)的支出力度，因此，廣西生均撥款基數(shù)與發(fā)達(dá)地區(qū)及周邊省份的差距很大。

（三）辦學(xué)成效占經(jīng)費(fèi)分配的權(quán)重不明顯

為了體現(xiàn)辦學(xué)成效，廣西在現(xiàn)行高等學(xué)校投入機(jī)制中加入專業(yè)認(rèn)證系數(shù)、就業(yè)率系數(shù)、高水平大學(xué)折算系數(shù)等三個(gè)分配因素對(duì)撥款金額進(jìn)行補(bǔ)充完善，但就業(yè)率影響較小、專業(yè)認(rèn)證系數(shù)尚未實(shí)際落實(shí)。關(guān)于就業(yè)率系數(shù)，廣西規(guī)定以全區(qū)高校平均就業(yè)率為基準(zhǔn)，以高校為單位，學(xué)校平均就業(yè)率高于全區(qū)平均就業(yè)率1個(gè)百分點(diǎn)，撥款系數(shù)提高1個(gè)百分點(diǎn)，最高上浮10%;反之則相應(yīng)調(diào)減，最低降低10%。就業(yè)率對(duì)于撥款金額的影響一般幾個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)，效果不明顯。對(duì)于通過(guò)國(guó)內(nèi)外專業(yè)認(rèn)證的專業(yè)，目前實(shí)際采取的做法是通過(guò)是一次性給予100萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，認(rèn)證有效期內(nèi)并未安排。

三、深化廣西高校“生均撥款”制度改革的對(duì)策建議

（一）財(cái)政投入上體現(xiàn)辦學(xué)層次及專業(yè)成本差異

高職院校在師資及辦學(xué)條件上與本科院校存在差異，因此相同專業(yè)培養(yǎng)成本也具有差異，因而應(yīng)在本科院校分配系數(shù)0.92、1、1.1三檔的基礎(chǔ)上分別下浮10%作為高職院校相同專業(yè)的分配系數(shù)。另外，本科院校及高職院校各學(xué)科、專業(yè)之間的撥款分為三檔，同檔內(nèi)各學(xué)科辦學(xué)成本也存在差異，像文科類專業(yè)，辦學(xué)成本僅限于師資成本;而理工類專業(yè)除了師資之外，還需要建立實(shí)驗(yàn)室;農(nóng)學(xué)專業(yè)還需要有試驗(yàn)場(chǎng)地及采購(gòu)種子的支出;醫(yī)學(xué)類專業(yè)投入更大，需要有實(shí)訓(xùn)基地及購(gòu)買昂貴的醫(yī)療教學(xué)設(shè)備，因而在分配系數(shù)上如果理工類為1，那文科類要下浮10%，農(nóng)學(xué)類相應(yīng)上浮10%，而醫(yī)學(xué)類應(yīng)上浮20%體現(xiàn)成本差異。

（二）明確政府主導(dǎo)地位，加大財(cái)政教育投入力度尤其是中央政府財(cái)政撥款力度

高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由政府及市場(chǎng)共同分擔(dān)。學(xué)生接受高等教育必須支付相應(yīng)的學(xué)費(fèi);中央及地方政府作為教育事業(yè)的主辦方，應(yīng)該加大對(duì)教育事業(yè)的支出。由于廣西經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)整體較薄弱，財(cái)政收入有限，地方政府對(duì)教育支出心有余而力不足，教育經(jīng)費(fèi)投入與周邊省份及發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯。因此，廣西政府應(yīng)該出臺(tái)支持教育政策，加大對(duì)教育事業(yè)的投入力度。同時(shí)中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌全國(guó)的財(cái)力，對(duì)存在教育發(fā)展不平衡的地區(qū)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式加以扶植，避免出現(xiàn)因教育經(jīng)費(fèi)相差懸殊而導(dǎo)致的地區(qū)間教育發(fā)展不平衡。

（三）建立動(dòng)態(tài)撥款機(jī)制，增加辦學(xué)成效撥款權(quán)重

地方政府對(duì)本區(qū)域的高等教育撥款應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的撥款機(jī)制，并把辦學(xué)成效作為撥款的參考因素，避免因物價(jià)水平等多種因素變動(dòng)導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張及區(qū)域內(nèi)各高等學(xué)校存在同質(zhì)化專業(yè)嚴(yán)重的現(xiàn)象。一是地方政府根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況對(duì)區(qū)域內(nèi)的高等學(xué)校進(jìn)行撥款，財(cái)力雄厚時(shí)多支出，財(cái)力不足時(shí)相應(yīng)減少;二是地方政府針對(duì)本地區(qū)的高等學(xué)校創(chuàng)建“一流大學(xué)、一流學(xué)科”建設(shè)情況，綜合考慮就業(yè)水平、辦學(xué)成本等因素，相應(yīng)在財(cái)政撥款系數(shù)上浮一定的比例或者給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)作為對(duì)高校在辦學(xué)成效上的激勵(lì);三是地方政府對(duì)于一些同質(zhì)性高的專業(yè)，采取減少財(cái)政撥款直至取消財(cái)政撥款，以達(dá)到限制本地區(qū)高校間同質(zhì)化嚴(yán)重的專業(yè)招生;四是地方政府要依靠社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)從事高等教育的學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)成果等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估情況交地方政府作為財(cái)政撥款的依據(jù)。

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[3]財(cái)政部教育部關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見（財(cái)教字[2010]67號(hào)）[Z].2010.

[4]2018年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2019-07-24）[2019-12-22].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html.

[5]廣西壯族自治區(qū)人民政府2017年度履行教育職責(zé)自查情況[EB/OL].（2018-05-14）[2019-12-22].http：//www.gxzf.gov.cn/gggs/20180514-694435.shtml.

[6]廣西教育提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）[EB/OL].（2018-01-18）[2019-12-22].http：//www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfwj/20180118-676878.shtml.

[7]教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部關(guān)于2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].（2018-10-12）[2019-12-22].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201810/t20181012_351301.html.

【基金項(xiàng)目】廣西中醫(yī)藥大學(xué)2017年課題“財(cái)務(wù)管理助推高校教育事業(yè)發(fā)展研究”（P16015）

【作者簡(jiǎn)介】趙 斌，廣西全州人，廣西中醫(yī)藥大學(xué)賽恩斯新醫(yī)藥學(xué)院副院長(zhǎng)，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。

（責(zé)編 盧 雯）

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