完善西安市養(yǎng)老保障體系路徑研究

宋少燕 胡穎 程珽

摘 要：西安市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)有了較大發(fā)展，但整體上還處于初級階段。對西安市社會養(yǎng)老保障體系進(jìn)行研究，有助于推進(jìn)良好社會養(yǎng)老保障環(huán)境的形成。

關(guān)鍵詞：家庭;養(yǎng)老;社區(qū);保障;服務(wù)

從西安市養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀來看，西安市已逐步形成一種社會化、多層次化的社會保障制度，但現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系與西安市老齡化趨勢下的養(yǎng)老保障現(xiàn)實需求還存在較大的差距。因此，本文針對西安市的養(yǎng)老保障體系建設(shè)情況做出如下研究。

一、西安市養(yǎng)老保障體系建設(shè)存在的問題

（一）政府在部分弱勢群體中的養(yǎng)老責(zé)任未充分發(fā)揮

由于家庭規(guī)模的縮小，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能減弱，政府和社會組織理應(yīng)承擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任，但現(xiàn)行的養(yǎng)老保障由于自身制度建設(shè)的不健全并沒真正承擔(dān)起這一責(zé)任，這使得一部分基本依靠家庭養(yǎng)老的老人實際上陷入了政府不管，家庭和個人又無力養(yǎng)老的困境。政府在失業(yè)者、非正式就業(yè)者、低收入者、殘疾人等群體中的養(yǎng)老保障責(zé)任未能充分承擔(dān)，導(dǎo)致弱勢群體中家庭和個人在養(yǎng)老保障中承擔(dān)的責(zé)任偏重，這是西安市養(yǎng)老保障中存在的最明顯的問題。

（二）農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益無法真正實現(xiàn)

西安的養(yǎng)老保障是建立在我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，西安現(xiàn)行的養(yǎng)老保障在某種意義上也是一種“三軌制”養(yǎng)老保障體系，企業(yè)職工、事業(yè)單位以及公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度建立較早，相比較而言比較完善，保障的水平也相對較高。而西安市農(nóng)村養(yǎng)老保障是近幾年才建立起來的，農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平偏低，其保障的標(biāo)準(zhǔn)不僅無法與企業(yè)職工、事業(yè)單位以及公務(wù)員的養(yǎng)老保障相比較，甚至低于社會最低生活保障。農(nóng)民養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)偏低使得養(yǎng)老保障難以保障農(nóng)民基本生活，自然也就影響了農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益的真正實現(xiàn)。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面

1.資金渠道單一，嚴(yán)重不足

財政撥款是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金的主要來源，另外，彩票公益金的資助、社會上的捐助，還有一些提供服務(wù)賺取的利潤，也都是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源。而社區(qū)通過財政以外所獲得的資金也是十分有限，不僅要用于設(shè)施建設(shè)，還要支付服務(wù)人員工資、對部分老人進(jìn)行服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼等等。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目要多元化，要能提供全方位的、豐富的服務(wù)內(nèi)容，而社區(qū)所能獲得的資金無疑是杯水車薪。

2.服務(wù)的組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)不夠協(xié)調(diào)暢通

雖然西安市已經(jīng)基本形成了關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作機(jī)制，但是這項養(yǎng)老方式卻沒有統(tǒng)一的運(yùn)行管理辦法，導(dǎo)致整個組織體系中的各相關(guān)職能部門在職責(zé)分工上出現(xiàn)推諉扯皮、踢皮球的現(xiàn)象，各職能部門不能達(dá)到良好溝通，配合協(xié)調(diào)，實際工作運(yùn)行不暢，效率低下。

3.宣傳力度不夠大，居民參與度不高

由于宣傳覆蓋面不廣，宣傳形式不多，很多市民并不了解這種養(yǎng)老方式。也只有那些社區(qū)工作者、相關(guān)政府職能部門及進(jìn)行相關(guān)研究的學(xué)者關(guān)注度比較高。社區(qū)居民不了解這種社區(qū)居家養(yǎng)老方式，就不知道享受這種養(yǎng)老服務(wù)帶來的便利，導(dǎo)致不能有效利用這種社區(qū)養(yǎng)老資源，也就不能積極參與到社區(qū)居家養(yǎng)老這種活動中，不利于推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老的蓬勃發(fā)展。

（四）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，規(guī)模較小

西安市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。就必然出現(xiàn)基礎(chǔ)實施落后、機(jī)構(gòu)檔次不高和服務(wù)水平低下的現(xiàn)象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模和社會養(yǎng)老服務(wù)需求相比，供需矛盾較為突出。另外，服務(wù)功能單一也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在的重要問題。在很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，缺少休閑娛樂設(shè)施，很少組織文化娛樂活動，健身設(shè)施較少，老年人的活動形式單一，僅有簡單的棋牌麻將活動室。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率分布冷熱不均

一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不均衡，相差較大。有些城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張，入住率很高;有些偏遠(yuǎn)地區(qū)一半以上的床位閑置，入住率很低。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率分布不均衡還體現(xiàn)在設(shè)施環(huán)境及收費(fèi)的差異上。市級公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因為環(huán)境條件良好，入住率高達(dá)95%以上;區(qū)（縣）級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因為受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件的雙重制約，入住率僅達(dá)73%左右;而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)雖然環(huán)境條件較差，但由于費(fèi)用相對較低，所以入住率較區(qū)（縣）級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有所提高，可達(dá)76%左右。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)水平不高

一是西安市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，根本無法達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的配備比例，絕大多數(shù)為臨聘人員，這些人員的流動性較大，所以整個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)隊伍不夠穩(wěn)定，必然的影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。

二是服務(wù)人員大多專業(yè)技能素質(zhì)低下、經(jīng)驗欠缺，對老人照顧不周。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雇傭的護(hù)理員絕大多數(shù)是年齡偏大、文化層次較低、素質(zhì)技能欠缺的進(jìn)城務(wù)工人員及城鎮(zhèn)下崗職工，很少有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)并且獲得執(zhí)業(yè)資格的護(hù)理人員。

三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中不合理的結(jié)構(gòu)安排也是服務(wù)水平低下的重要因素。服務(wù)對象結(jié)構(gòu)不合理。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中入住老人僅有41%是真正需要長期照料護(hù)理的對象，多數(shù)基本可以生活自理、身體較為健康的老人長期占用有限的床位資源，而另一部分年齡大、失能且急需入住的老人還得排隊等候空出床位。

4.資金投入力度不夠，扶持政策落實較難

盡管西安市對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有很多補(bǔ)貼扶持政策，但由于各方面成本支出較大，多數(shù)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老資金仍然捉襟見肘，就必然的從其他方面壓縮開支，進(jìn)而導(dǎo)致專業(yè)護(hù)理員缺乏、護(hù)理員工作積極性不高及護(hù)理服務(wù)質(zhì)量下降等一系列問題，也就使其福利保障作用發(fā)揮不足。再者，相關(guān)優(yōu)惠扶持政策落實較難。西安市也出臺了對公辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)助，并且免征營業(yè)稅，對農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)助等相關(guān)政策，由于不夠具體，操作性不強(qiáng)及受部門經(jīng)濟(jì)利益的影響，大部分優(yōu)惠扶持政策很難真正落地。

二、完善西安市養(yǎng)老保障體系建設(shè)的措施

（一）強(qiáng)化政府在弱勢群體中的養(yǎng)老保障中的責(zé)任

保障弱勢群體的基本養(yǎng)老生活養(yǎng)老保障覆蓋面占經(jīng)濟(jì)活動人口比例的大小，是評價社會養(yǎng)老保障制度是否成熟的一個重要標(biāo)志，是體現(xiàn)政府責(zé)任的一個重要方面。政府應(yīng)強(qiáng)化自身在養(yǎng)老保障中的主體責(zé)任，健全養(yǎng)老保障制度。西安市的養(yǎng)老保障現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了全民覆蓋，但現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系中社會弱勢群體的基本養(yǎng)老保障水平過低，養(yǎng)老的基本生活仍然無法真正保障。針對經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體，如失業(yè)者或無業(yè)者、低收入者、殘疾者政府應(yīng)提供真正能保障基本生活的非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障，以保證這些社會弱勢群體的養(yǎng)老權(quán)益。

（二）改革養(yǎng)老保障模式，加大財政對農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入

西安市現(xiàn)行“三軌制”的養(yǎng)老保障模式，在財政的投入上明顯傾向于事業(yè)單位、公務(wù)員，而在農(nóng)民養(yǎng)老保障的投入上明顯不足，這在很大程度上影響了農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益的實現(xiàn)，也影響了整個養(yǎng)老保障體系的社會公正性。因而，改革現(xiàn)有養(yǎng)老保障模式是完善西安市養(yǎng)老保障的重要途徑。而獲得充裕的資金供給是養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的首要條件，政府應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財政投入，根據(jù)西安市財政的承受力及農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)實需求增加農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金，真正保障農(nóng)民的基本生活。

（三）加強(qiáng)法律、政府及社會宏觀層面的支持

1.健全相關(guān)法律法規(guī)

西安市應(yīng)該健全養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定什么標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，什么情況下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該退出養(yǎng)老服務(wù)市場及其參考收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等等;并要對政府相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)予以明確;建立第三方評估制度，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價考核，考評結(jié)果與政府的補(bǔ)貼扶持政策及退出機(jī)制掛鉤;明確規(guī)定各地要建立老人的電子信息檔案，錄入每位老人全面的各種信息，以使有困難的老人能被及時發(fā)現(xiàn)并得到救助。

2.加大政策支持力度

（1）加強(qiáng)扶持政策

一是政府應(yīng)對建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施加大投入力度。應(yīng)根據(jù)實際情況，出臺各種優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼扶持政策，并且要注重政策的可操作性及落實的力度;二是政府應(yīng)把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入到城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃中，予以優(yōu)先安排;三是在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)土地使用時，政府應(yīng)給予各種優(yōu)惠，比如通過無償劃撥、低價或者免收土地轉(zhuǎn)讓金等辦法，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持補(bǔ)貼。對正在運(yùn)行的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實行各種稅費(fèi)優(yōu)惠，比如免征營業(yè)稅、所得稅等;在用水用電用氣等方面，政府可以對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼優(yōu)惠。

（2）財政投入保障托底，社會資本積極參與

首先，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)資金普遍欠缺，政府應(yīng)該通過建設(shè)補(bǔ)貼和其他相應(yīng)的配套優(yōu)惠政策，進(jìn)行大力的財政投入保障支持。政府也可以引入市場競爭機(jī)制，通過購買服務(wù)的方式來引進(jìn)社會資本建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對正在運(yùn)行中的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以設(shè)立名目多樣的資金補(bǔ)貼，也可以對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)困難的老年人按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生活補(bǔ)助，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和水平的提升。

其次，政府應(yīng)該鼓勵支持社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化，同時也能降低財政壓力。應(yīng)該形成多元化的投資主體格局，政府應(yīng)做好引導(dǎo)監(jiān)管工作，鼓勵引進(jìn)社會資金和民間資本進(jìn)入，鼓勵社會各方為養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行捐助，總之是多方拓寬資金渠道。

（四）大力扶持民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

1.多策并舉扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成規(guī)格多種的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)格局

政府應(yīng)該多策并舉，從土地、資金和稅收等多方面對其優(yōu)惠，使其走上健康發(fā)展的快車道。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以滿足多層次養(yǎng)老服務(wù)需求為目標(biāo)，建立數(shù)據(jù)信息平臺，建立不同定位的、各種層次的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對于老年人的不同養(yǎng)老需求進(jìn)行準(zhǔn)確評估，進(jìn)而進(jìn)行合理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源分配。

2.鼓勵優(yōu)先建設(shè)醫(yī)療型養(yǎng)老院

醫(yī)療型養(yǎng)老院在為老年人提供基本的養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，也可以提供急救、醫(yī)療、護(hù)理保健及健康咨詢方面的服務(wù)，使老人生活更加健康積極。一方面投入的建設(shè)資金要加大，以配備較為完善的醫(yī)療設(shè)施及人員。也可以與周邊的醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立長期的合作關(guān)系，以便及時的為老人提供相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)。另一方面，要加強(qiáng)與大醫(yī)院的合作，建立醫(yī)療型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員到大醫(yī)院進(jìn)修學(xué)習(xí)及會診制度，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為老人提供的醫(yī)療服務(wù)項目和范圍。

3.建立完善的人才培育機(jī)制

一方面是設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，不斷提升專業(yè)化服務(wù)水平。財政和勞動保障等相關(guān)部門要聯(lián)合起來，成立專門的社工建設(shè)團(tuán)隊，進(jìn)一步完善工作崗位設(shè)置，劃分不同類別不同等級的社會工作崗位，合理設(shè)置工資區(qū)間，體現(xiàn)差別化的工資待遇，達(dá)到對服務(wù)人員的激勵作用。另一方面是對于服務(wù)人才的培育機(jī)制要完善。既要經(jīng)常性的進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高專業(yè)服務(wù)技能，還要加強(qiáng)服務(wù)人員的職業(yè)道德教育。制定執(zhí)行養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗制度，必須要通過專業(yè)考核并達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，才能獲得從業(yè)證。

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作者簡介：宋少燕（1977-），女，漢族，陜西省西安市人，中共西安市委黨校副教授。研究方向：公共管理。