山東省新中小城市培育瓶頸及對策探析

摘要：新生中小城市培育是分擔(dān)大城市壓力、帶動農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效路徑。為增加中小城市數(shù)量，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，山東省于2017年設(shè)立了一批新的中小城市培育試點(diǎn)。研究認(rèn)為，目前試點(diǎn)城市培育存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、用地和資金緊張、人才緊缺等現(xiàn)實困境，亟須在產(chǎn)業(yè)培育提升、城市建設(shè)管理、存量用地挖潛、財稅收支保障、人才引進(jìn)培養(yǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)改革。

關(guān)鍵詞：中小城市;培育;瓶頸;對策;山東省

中圖分類號：F127文獻(xiàn)識別碼：A文章編號：

2096-3157（2020）17-0146-02

一、引言

中小城市缺位是新型城鎮(zhèn)體系中的短板[1]。發(fā)展更多中小城市，提升中小城市的競爭力和吸引力是我國均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分[2]。為進(jìn)一步壯大中小城市，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，山東省于2017年確定了15個中等城市和15個Ⅰ型小城市培育試點(diǎn)，提出到2020年，兩類試點(diǎn)城市城區(qū)人口分別達(dá)到50萬人和20萬人以上。幾年來，各試點(diǎn)城市把握機(jī)遇，加大建設(shè)力度，城市綜合承載能力不斷增強(qiáng)，對于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，深入推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。然而，試點(diǎn)城市在發(fā)展過程中也面臨著一些瓶頸，極大限制了進(jìn)一步提升。因此，聚焦實際問題，探討解決對策，對于培育更多中小城市并促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展具有突出的必要性和現(xiàn)實意義。

二、山東省中小城市培育面臨的主要瓶頸

1.產(chǎn)業(yè)層次低，尤其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)缺乏成長動力

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以其巨大的帶動作用成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力，是產(chǎn)業(yè)競爭的焦點(diǎn)。從目前情況看，山東省大部分試點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一，相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有力支撐;普遍沒有強(qiáng)大的財政支持和健全的金融體系來維持科研開發(fā)資金投入;體制機(jī)制創(chuàng)新為高新技術(shù)驅(qū)動的“潤滑”作用較弱，知識技術(shù)的引進(jìn)、融合、轉(zhuǎn)化過程不順暢，科技創(chuàng)新不活躍?？傮w來說，試點(diǎn)城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的“生長土壤”還十分貧瘠，半數(shù)以上試點(diǎn)城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重低于全省平均水平。

2.土地低效利用，加劇建設(shè)用地緊張

必須承認(rèn)，隨著中小城市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程提速，對建設(shè)用地的需求量快速增加，但是低效粗放的土地利用方式仍在很多城市中存在，進(jìn)一步加劇了建設(shè)用地供需矛盾。實際上，一些試點(diǎn)城市在建設(shè)過程中，往往不重視土地集約利用，用地布局散亂、重復(fù)建設(shè)、土地閑置、地均產(chǎn)出率低、立體空間未能充分利用等問題十分普遍。問題背后是地方政府急功近利的政績觀，新增建設(shè)用地成本低、易開發(fā)，挖潛存量成本高、難度大，因此盲目追求新增建設(shè)用地，不在土地利用質(zhì)量上做文章，造成攤子鋪得很大，內(nèi)部低效無序。在我國土地利用逐步進(jìn)入“存量時代”的背景下[3]，盡快轉(zhuǎn)變土地利用方式，是實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

3.融資難度增大，城市建設(shè)資金不足

城市建設(shè)龐大的資金投入一直是中小城市面臨的難題。由于經(jīng)濟(jì)體量小，財政收入低，大部分中小城市不得不舉債建設(shè)，在地方政府通過融資平臺籌集建設(shè)資金的過程中，出現(xiàn)了運(yùn)作不規(guī)范、舉債規(guī)模增長過快等問題。為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政部門嚴(yán)禁以新增隱性債務(wù)方式上新項目，有效控制了地方政府隱性債務(wù)增長，過度透支財力的現(xiàn)象得到遏制，但是同時城市建設(shè)資金開始大幅縮減。在融資難度增大的情況下，中小城市如何科學(xué)合理地融資建設(shè)，可持續(xù)地推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，考驗著地方政府的智慧。

4.人才引留能力弱，造成人才“貧血”

在高質(zhì)量發(fā)展的新時代背景下，信息、技術(shù)、知識對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用日益突出，人才作為創(chuàng)造性運(yùn)用知識和技能的稀缺資源，迅速成為城市之間競爭的主要目標(biāo)。然而，囿于中小城市設(shè)施和服務(wù)水平、文化物質(zhì)生活、營商就業(yè)環(huán)境等軟硬實力不足，在這場涉及全國乃至全球城市的“搶人大戰(zhàn)”中，中小城市很難占據(jù)優(yōu)勢。目前，大部分試點(diǎn)城市在外接受高等教育的人才在學(xué)業(yè)結(jié)束后大多數(shù)選擇了留在就讀城市或者遷往大城市，返回試點(diǎn)城市就業(yè)的僅占20%到30%。引人難、留人難、用人難，人才“貧血”在試點(diǎn)城市中普遍存在。

三、推動山東省中小城市培育的對策建議

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展注重科技提升

如今，科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)的影響力比以往任何時期都要大，只有掌握核心技術(shù)的企業(yè)才能在全球化的市場競爭中獲得話語權(quán)。因此，要把科技提升擺在突出重要的位置，明確哪些技術(shù)關(guān)系本地重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，列出技術(shù)清單，實施一批技術(shù)攻關(guān)專項。鑒于核心技術(shù)的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，需要整合多方力量聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)，在此過程中，政府應(yīng)充當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新的“催化劑”和“操盤手”，努力促成企業(yè)、高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會等攜手攻堅，并充分保障科技成果利益相關(guān)方權(quán)益。要加快產(chǎn)業(yè)設(shè)備和生產(chǎn)工藝升級換代，在智能化蓬勃發(fā)展的當(dāng)代，要推動產(chǎn)業(yè)與智能科技深度融合，促進(jìn)生產(chǎn)全過程向集成化、數(shù)字化、自動化、智能化轉(zhuǎn)變。此外，積極承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)擴(kuò)散仍然是中小城市低成本獲取技術(shù)行之有效的方法。要結(jié)合資源稟賦、圍繞產(chǎn)業(yè)定位開展承接，立足拓展產(chǎn)業(yè)鏈、補(bǔ)齊短板，而不是來者不拒、統(tǒng)統(tǒng)都要。

2.城市建設(shè)注重品質(zhì)宜居

中小城市要充分利用自身條件，靠特色增強(qiáng)城市的吸引力[4]。山東省試點(diǎn)城市地形地貌多樣，生態(tài)資源各異，既有榮成市、蓬萊市、乳山市這樣的臨海城市，也有東明縣、禹城市、臨清市等平原城市，還有蒙陰縣、沂水縣、鄒城市等山地丘陵城市，應(yīng)充分結(jié)合各自生態(tài)本底，打造獨(dú)特景觀，彰顯城市個性。要強(qiáng)化城市環(huán)境綜合治理，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)滲透融合，讓綠水青山成為城市的鮮亮外衣;要加快構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多方參與的城市管理長效機(jī)制，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障制度和預(yù)案，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化;盡快完善社會服務(wù)功能，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源向中小城市配置，推動包括人工智能（AI）、第五代移動通訊（5G）等技術(shù)應(yīng)用的智慧城市建設(shè)，提供高品質(zhì)的城市生活和發(fā)展條件。

3.建設(shè)用地注重挖潛存量

各級政府應(yīng)牢固樹立嚴(yán)控新增建設(shè)用地的意識，倒逼城市土地利用優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)，提高利用效益，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。過去中小城市建設(shè)密度低、容積率小;加之市場競爭的壓力日益增大，一些工廠企業(yè)被淘汰，不少用地處于低效或閑置狀態(tài)，這為存量建設(shè)用地挖潛提供了很大空間。因此，中小城市要認(rèn)真做好低效閑置用地現(xiàn)狀和開發(fā)潛力調(diào)查摸底，在此基礎(chǔ)上分門別類制定挖潛實施方案，通過整體拆建、局部改造、限期開發(fā)、土地收回再利用、立體空間拓展等多種模式進(jìn)行處置，自然資源、發(fā)改、住建等多部門要協(xié)同配合，有序推進(jìn)。建立低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制，將土地集約利用情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。在挖潛存量的同時，也要預(yù)防低效閑置用地增量，建設(shè)之前要通過節(jié)約集約的規(guī)劃布局進(jìn)行把控，建設(shè)運(yùn)營過程中開展土地效益跟蹤評估，努力讓每一寸土地創(chuàng)造最大價值。

4.財稅收支注重開源節(jié)流

為應(yīng)對復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢，支持企業(yè)發(fā)展，國家施行減稅降費(fèi)政策短期內(nèi)增加了財政壓力，中小城市在財政本不充裕的情況下，更應(yīng)該做好過緊日子的準(zhǔn)備，在收支兩端積極應(yīng)對。要深入研究經(jīng)濟(jì)形勢和國家經(jīng)濟(jì)政策，做好短期和長期的財政收支計劃;要重視涵養(yǎng)財源稅源，培植和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，全力保障重大項目建設(shè)，形成新的財稅增長點(diǎn);壓縮不必要的開支，通過行政體制改革降低政府行政成本，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少過度干預(yù)市場的財政支出;強(qiáng)化財政支出績效管理，提高資金使用效率，將財政資金優(yōu)先用于保障公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時引導(dǎo)社會資本參與城市建設(shè)。中央和地方政府還應(yīng)在理順事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，明確支出責(zé)任，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度;加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)，健全地方主體稅種，增加中小城市財政收入。

5.人才戰(zhàn)略注重內(nèi)外兼修

解決人才瓶頸不光要重視引才，也要重視育才，堅持雙管齊下、內(nèi)外兼修。對外，要建立急需人才引進(jìn)庫，聚焦急待改善提升的行業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，實施精準(zhǔn)引才。只有引進(jìn)的人才與中小城市發(fā)展方向高度契合，才能使招才引智真正成為城市發(fā)展的助推器，使城市成為人才施展拳腳的舞臺。與大城市拼資金、拼投入對中小城市來說是不明智的，要在突出本地特色，培育獨(dú)特文化上下功夫。許多試點(diǎn)城市如臨清市、蓬萊市、蘭陵縣、鄆城縣等，歷史悠久、文化底蘊(yùn)深厚，應(yīng)充分培育城市文化，使文化成為具有獨(dú)特魅力的精神寄托之所。對內(nèi)，要完善人才培養(yǎng)和任用制度;對外在“輸血”的同時增強(qiáng)自身“造血”能力。要善于挖掘現(xiàn)有人才，將其放在最合適的崗位上，同時打造好干事創(chuàng)業(yè)平臺，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，確定合理的人才享受待遇政策，用事業(yè)發(fā)展和個人職業(yè)前景留住人才。城市和人才是相互吸引的而非一廂情愿，城市求賢若渴，人才也會用腳投票。所以歸根到底，中小城市要營造尊重知識、尊重人才的社會氛圍和制度環(huán)境，讓人才真正感受到價值實現(xiàn)，自然會人才濟(jì)濟(jì)。

四、結(jié)語

本文對山東省新的中小城市培育存在的主要瓶頸進(jìn)行了探討，提出“五個注重”的對策建議，以期對相關(guān)城市的發(fā)展壯大提供有益借鑒。新生中小城市培育是分擔(dān)大城市壓力，帶動農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效路徑。山東省中小城市培育走在路上、任重道遠(yuǎn)，只有立足于破解當(dāng)前面臨的瓶頸，以勇于改革創(chuàng)新的姿態(tài)積極應(yīng)對，堅持高質(zhì)量發(fā)展，才能結(jié)出碩果。在這一過程中，不僅需要各級政府的努力，也需要企業(yè)、市民等社會各界共同參與。相信經(jīng)過不懈努力，山東省一批新的中小城市將破繭而出，在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮更大作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳昌智.積極培育和發(fā)展新生中小城市[J].人民論壇，2017，（12）：6～8.

[2]辜勝阻，鄭超，曹譽(yù)波.大力發(fā)展中小城市推進(jìn)均衡城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考[J].人口研究，2014，38（4）：19～26.

[3]王磊，王然，姚舜，等.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策探析——基于高質(zhì)量發(fā)展要求的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2019，（11）：20～24.

[4]王明浩，李小羽，劉玉娜，等.關(guān)于創(chuàng)建宜居中小城市的探討[J].青島科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005，21（4）：12～16.

作者簡介：邱岳，供職于山東省建設(shè)發(fā)展研究院，中級經(jīng)濟(jì)師，碩士;研究方向：新型城鎮(zhèn)化，城市經(jīng)濟(jì)與管理。