我國學(xué)前教育地方立法研究
——基于61部地方性法規(guī)規(guī)章的實(shí)證分析

裴 培

（亳州學(xué)院教育系，安徽亳州 236800）

推進(jìn)學(xué)前教育立法是保障學(xué)前教育健康發(fā)展的法治前提和實(shí)現(xiàn)國家學(xué)前教育目標(biāo)的長久之策。學(xué)前教育地方立法是我國學(xué)前教育立法體系的有機(jī)組成部分，對國家教育法治建設(shè)具有基礎(chǔ)作用和特殊功能。筆者嘗試以現(xiàn)行有效的61部學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章為研究對象，通過對現(xiàn)存問題的梳理分析，提出優(yōu)化我國學(xué)前教育地方立法的具體路徑，以期能夠給予學(xué)前教育地方立法工作以理性啟迪。

一、我國學(xué)前教育地方立法的考察梳理

筆者通過司法部的中國政府法制信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、中國人大網(wǎng)、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫等平臺查詢統(tǒng)計(jì)，截止2020年1月，我國現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章共61部，具體見表1。

表1 我國學(xué)前教育地方立法簡表

通過對上述61部地方性法律的實(shí)證分析，我國學(xué)前教育地方立法主要具有如下特征。

（一）立法時間：跨度較大，呈現(xiàn)集中制定或修改趨勢

通過梳理發(fā)現(xiàn)，最早出臺的學(xué)前教育地方性規(guī)章是1986年由江蘇省人民政府公布實(shí)施的《江蘇省幼兒教育暫行條例實(shí)施辦法》（已被《江蘇省學(xué)前教育條例》取代），而最近公布的學(xué)前教育地方立法則是山東省人民代表大會常務(wù)委員會公布實(shí)施的《山東省學(xué)前教育條例（2019年）》，二者相距33年。同時，從地方性法律制定或修改的時間節(jié)點(diǎn)來看，2010年以后，地方立法機(jī)關(guān)對當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育法律完善問題日益重視，以“學(xué)前教育”“幼兒園”為立法名稱的地方立法活動逐漸增多，至今共出臺或修正現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章47部，這與2010年國家正式發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》以及2018年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》具有密切聯(lián)系，反映出國家教育政策對地方立法的積極推動作用。

（二）立法主體：涵蓋廣泛，涉及地方各級立法機(jī)關(guān)

通過考察得出，我國學(xué)前教育地方立法制定機(jī)關(guān)涵蓋了各類享有地方立法權(quán)的主體，體現(xiàn)出覆蓋面廣、層級性強(qiáng)的特點(diǎn)，即一是由省級、市級人大及其常委會制定了諸如《安徽省學(xué)前教育條例》《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)條例》等地方性法規(guī)35部；二是由省級、市級政府出臺了諸如《山東省學(xué)前教育規(guī)定》《洛陽市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則（2012年）》等地方性規(guī)章26部?？梢?，地方性法規(guī)占地方立法數(shù)量比重為57%，地方性規(guī)章占43%，一定程度上說明了地方人大和政府對依法保障學(xué)前教育發(fā)展的力度，相對而言地方人大比政府更注重以立法促進(jìn)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育。

（三）立法模式：體例多樣，內(nèi)容各有特點(diǎn)

通過分析可知，學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章的結(jié)構(gòu)體例主要有三種類型：一是制定相對宏觀系統(tǒng)的地方性法律對當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展予以規(guī)范，如《遼寧省學(xué)前教育條例》《徐州市學(xué)前教育管理?xiàng)l例》，采取該模式體例相對普遍，優(yōu)點(diǎn)是立法在形式與內(nèi)容上體系完備、結(jié)構(gòu)完整；二是針對涉及學(xué)前教育發(fā)展的不同事項(xiàng)和不同領(lǐng)域分別立法規(guī)制，如南京市對民辦幼兒園管理、學(xué)前教育管理、幼兒園用地保護(hù)等領(lǐng)域分別出臺了《南京市民辦中小學(xué)和幼兒園管理辦法》《南京市學(xué)前教育管理辦法》《南京市中小學(xué)幼兒園用地保護(hù)條例》，此類分散立法體例優(yōu)勢在于，就當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的某一事項(xiàng)和某一問題專門規(guī)制，立法精細(xì)化和針對性更強(qiáng)；三是采取宏觀性學(xué)前教育立法與執(zhí)行性學(xué)前教育立法相結(jié)合的模式體例，如洛陽市先是制定相對宏觀的《洛陽市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，又出臺較為具體的《洛陽市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。上述三類學(xué)前教育地方立法模式體例并無高低優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是要因地制宜，能夠切實(shí)解決地方學(xué)前教育發(fā)展難題。

（四）立法宗旨：一以貫之，并呈日益深化趨勢

雖然立法宗旨基本是宣示性條款，但能彰顯法律的理念精神和價值追求，統(tǒng)領(lǐng)立法全文。通過總結(jié)可知，就立法宗旨而言，從早期學(xué)前教育地方性法律中的“發(fā)展幼兒教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量”，到“促進(jìn)和保障學(xué)前教育健康發(fā)展”“維護(hù)學(xué)齡前兒童、保育教育人員和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益”，再到“普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”“提高民生保障水平”，盡管各地學(xué)前教育地方性法律歷經(jīng)多次“立、改、廢、修”，但是立法宗旨始終一以貫之，即力求保障學(xué)前兒童受教育權(quán)和促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展，呈現(xiàn)日益深化趨勢并更加凸顯公益、普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)等教育理念，具體涉及學(xué)前教育發(fā)展的用地規(guī)劃、師資培訓(xùn)、民辦園管理等領(lǐng)域也逐漸細(xì)化規(guī)定。

二、我國學(xué)前教育地方立法的問題分析

（一）部分省市立法機(jī)關(guān)對當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育立法關(guān)注度不高

我國大陸地區(qū)有31個省級行政區(qū)，現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方立法中只有22個省份設(shè)有此類地方法律，其余9個省級及其所屬市級行政區(qū)竟無一部學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章。同時，根據(jù)2015年新修訂的《立法法》有關(guān)地方立法權(quán)的調(diào)整，由過去49個較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)容到全國范圍內(nèi)現(xiàn)存的284個地級市，原來235個無地方立法權(quán)的地級市自此擁有開展地方立法的權(quán)利。新晉地方立法權(quán)獲得者對于實(shí)施涉及《立法法》授權(quán)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的積極性和主動性空前高漲，地方立法實(shí)踐進(jìn)展迅速。然而，筆者通過對學(xué)前教育地方立法的統(tǒng)計(jì)查證來看，四年來新獲地方立法權(quán)地級市中僅有新鄉(xiāng)、焦作、保定、呂梁、莆田、寧德等六市出臺涉及幼兒園規(guī)劃建設(shè)方面的地方立法，絕大多數(shù)地級市仍未有學(xué)前教育地方性法律頒布。當(dāng)然，筆者并非認(rèn)為每個享有地方立法權(quán)的行政區(qū)域都應(yīng)制定一部有關(guān)學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章，但從九個省份至今無現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方性法律和兩百多個新獲地方立法權(quán)地級市四年來立法實(shí)踐活動來看，學(xué)前教育立法工作無疑沒有得到當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)的有效關(guān)注和足夠重視，這不得不引起學(xué)界的思索探討。

（二）部分立法難以滿足當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展需求

法律必須與時俱進(jìn)，立法工作應(yīng)當(dāng)緊跟時代發(fā)展步伐，積極回應(yīng)社會熱點(diǎn)問題［1］。而通過對當(dāng)前我國61部學(xué)前教育地方立法的考察分析，超過10年未修訂的地方立法共計(jì)14部，占比為23%，部分長期未變動的地方性規(guī)定則變成了“僵尸條文”，不僅違背《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等國家教育政策的相關(guān)精神和規(guī)定，更難以滿足當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展需求，無法有效解決地方學(xué)前教育發(fā)展中的難題和桎梏。例如，《長春市幼兒園管理辦法》第三十五條規(guī)定“個體幼兒園每月要向所在地的教育行政部門繳納其月總收入百分之三的管理費(fèi)，市、縣（市）、區(qū)或街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的主管部門各提取三分之一”；《吉林省個體幼兒園管理暫行辦法》第二十五條第二款規(guī)定“個體幼兒園交納的管理費(fèi)由當(dāng)?shù)刂鞴苡捉坦ぷ鞯牟块T按個體幼兒園總收入的百分之三收取，并將其總數(shù)的三分之一上交縣（市、區(qū)）主管幼教工作的部門?！痹诋?dāng)前黨中央和國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)“制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量辦園”、“積極扶持民辦幼兒園發(fā)展”“通過購買服務(wù)、綜合獎補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式，支持普惠性民辦園發(fā)展”［2］的時代背景下，此類強(qiáng)制收取民辦幼兒園收入管理費(fèi)的立法規(guī)定，無疑與現(xiàn)階段國家學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略相悖，也違背了《民辦教育促進(jìn)法》的宗旨原則。

（三）部分立法表達(dá)不規(guī)范，可操作性欠佳

立法工作從來都是嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致又充滿技術(shù)性的法律制定活動，立法名稱規(guī)范、語言準(zhǔn)確、表達(dá)清晰、內(nèi)涵一致，這是立法工作的基本要求［3］。而地方立法中表達(dá)不規(guī)范現(xiàn)象突出。

第一，地方立法名稱不夠規(guī)范。一部合格的法律規(guī)范至少形式上需要有與內(nèi)容相稱的名稱予以明確。而脫胎于《寧夏回族自治區(qū)中小學(xué)、幼兒園教師繼續(xù)教育暫行規(guī)定》的《寧夏回族自治區(qū)中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》單從法規(guī)名稱上看是規(guī)范該區(qū)中小學(xué)教師繼續(xù)教育有關(guān)事項(xiàng)的，通常來說中小學(xué)教師并不包含幼兒園教師，但該部法律內(nèi)容又把幼兒園在職教師包括于中小學(xué)教師中。既然幼兒園教師與“中小學(xué)教師”一樣作為不可或缺的規(guī)范對象，就應(yīng)當(dāng)在法律名稱上有所體現(xiàn)。

第二，立法條文詞義模糊不明確。法律條文的嚴(yán)謹(jǐn)性要求立法者立法時應(yīng)當(dāng)用詞精確、恰當(dāng)，能夠給予人們以明確的價值指引和行為導(dǎo)向，特別是在地方立法中更如此，需要依據(jù)上位法的規(guī)定并在上位法的原則框架內(nèi)制定具體的實(shí)施細(xì)則，以提供更有針對性和可執(zhí)行性的行為路徑。而地方立法條文詞義模糊現(xiàn)象并不少見，如《淄博市幼兒園托兒所管理規(guī)定》第十一條規(guī)定“任何單位和個人，不得侵占和破壞園所園舍和設(shè)施，不得在園所周圍設(shè)置有危險、有污染和影響園所采光的建筑和設(shè)施，不得干擾園所正常工作秩序?！贝颂帯爸車奔凑Z意不明，距離幼兒園多少米范圍算“周圍”，是10米、50米、100米抑或150米。其第二十四條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)力情況，每年拿出一定的經(jīng)費(fèi)用于扶持學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展?！钡胤截?cái)政經(jīng)費(fèi)“一定的”所占比例有多少，并無明確的投入標(biāo)準(zhǔn)，也為地方疏于學(xué)前教育投入、怠于履職盡責(zé)提供了便利。

第三，內(nèi)在邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，語法不準(zhǔn)確。內(nèi)容邏輯不通和語法不準(zhǔn)會嚴(yán)重影響法律文本質(zhì)量，例如，《南京市學(xué)前教育管理辦法》第十六條第二款規(guī)定“嚴(yán)禁虐待、歧視、侮辱、恐嚇、體罰和變相體罰學(xué)齡前兒童。”該表述語句不通，存在語法錯誤。通過查證《辭?！贰冬F(xiàn)代漢語詞典》等權(quán)威修辭典籍和基于經(jīng)驗(yàn)常識，“虐待”概念包含“侮辱、恐嚇、體罰和變相體罰”等行為［4］，在語法上這些行為作為虐待的下位概念并不能與之并列而存于同一語句中。凡此種種，并非一例，筆者不再累述。

（四）地方立法的沖突與越位問題

第一，顯性沖突，即條文與條文之間的明顯沖突。例如，《江蘇省學(xué)前教育條例》第二十五條第二款規(guī)定“有條件的幼兒園可以適度舉辦分支機(jī)構(gòu)或者合作舉辦幼兒園。”而《南京市民辦中小學(xué)和幼兒園管理辦法》第十二條規(guī)定“民辦中小學(xué)不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不得將本校的辦學(xué)資格、教學(xué)任務(wù)轉(zhuǎn)讓或者承包給其他組織或者個人?！本团e辦分支機(jī)構(gòu)，一為“可以適度舉辦”，一為“不得設(shè)立”，二者分歧明顯。

第二，隱性越位，即下位法對上位法的潛在違背。一是適用范圍問題，學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章普遍是第一條表述立法目的和立法依據(jù)（如根據(jù)《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《幼兒園管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)），第二條規(guī)定適用范圍，但有些地方立法存在越位問題。例如，《遼寧省學(xué)前教育條例》規(guī)定“在本省行政區(qū)域內(nèi)從事學(xué)前教育以及管理等相關(guān)活動，適用本條例”，《山西省幼兒園管理實(shí)施辦法》規(guī)定“本省境內(nèi)對三周歲以上學(xué)齡前幼兒進(jìn)行保育、教育的各類幼兒園、班（以下簡稱幼兒園），均應(yīng)執(zhí)行本辦法。”既然依教育類上位法制定地方性法規(guī)規(guī)章，為何在該行政區(qū)域內(nèi)開展學(xué)前教育工作不首先明確適用和執(zhí)行上位法，而要適用條例（辦法）？是下位法優(yōu)先抑或上位法優(yōu)先? 凡排除國家法律適用便是明顯越位規(guī)定，而且是無效規(guī)定［5］。二是法律責(zé)任的規(guī)定問題，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)幼兒園管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第十四條第二款規(guī)定“違反本實(shí)施辦法，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《立法法》第八條規(guī)定的“犯罪和刑罰”事項(xiàng)只能由全國人大及其常委會制定法律，行為是否受到刑法規(guī)制也只能由刑事法律明確。立法涉及到“構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任”的，也僅能由全國人大及其常委會制定的其他法律作出指引性規(guī)定，處于下位法的法規(guī)和規(guī)章無此權(quán)限，更不可使用此類立法表達(dá)方式。地方立法只能規(guī)定自己有權(quán)處理的事項(xiàng)，構(gòu)不構(gòu)成犯罪、適不適用刑罰不是地方立法所能涉及的范圍。

（五）部分立法缺乏地方特色

有特色是地方立法的靈魂，而缺乏地方特色則是當(dāng)前學(xué)前教育地方立法的典型弊病。例如，各地為執(zhí)行《幼兒園管理?xiàng)l例》而出臺的地方性規(guī)章，在體例和內(nèi)容方面多有重復(fù)該行政法規(guī)，名義上結(jié)合本地區(qū)實(shí)際而制定，實(shí)則少有能充分體現(xiàn)本地特色的地方立法?！队變簣@管理?xiàng)l例》共計(jì)6章32條，與其結(jié)構(gòu)相當(dāng)、內(nèi)容相似的地方規(guī)章為數(shù)不少（如《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施＜幼兒園管理?xiàng)l例>辦法》等），大致內(nèi)容包括總則、舉辦幼兒園的基本條件和審批程序、幼兒園保育和教育工作、幼兒園行政事務(wù)、獎罰、附則。而根據(jù)《立法法》第四章規(guī)定可知，地方立法主要是具體執(zhí)行性立法、自主決定性立法和先行先試性立法，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定，地方執(zhí)行性立法只需在上位法的制度框架內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育的發(fā)展規(guī)律和實(shí)際情況把國家法內(nèi)容細(xì)化到更具針對性和操作性即可。

三、我國學(xué)前教育地方立法的優(yōu)化路徑

古代思想家亞里士多德強(qiáng)調(diào)“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律”［6］可見，良法是善治之前提。要制定地方學(xué)前教育的“良法”，首先需要從立法這一基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)優(yōu)化。

（一）科學(xué)確定學(xué)前教育地方立法內(nèi)容

首先，要明確地方立法導(dǎo)向。學(xué)前教育地方立法前提是要明確立法導(dǎo)向，導(dǎo)向明確才能保證地方性法規(guī)規(guī)章不偏離教育法治體系的發(fā)展軌道和前進(jìn)方向。堅(jiān)持地方學(xué)前教育立法的價值取向，應(yīng)以兒童為本位，以讓全體兒童享有更好更公平的學(xué)前教育為追求，以解決當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向［7］，以有效促進(jìn)本地學(xué)前教育發(fā)展為目標(biāo)，把維護(hù)國家教育法治統(tǒng)一和滿足當(dāng)?shù)厝罕姾侠碓V求有機(jī)結(jié)合起來；在堅(jiān)決維護(hù)上位法權(quán)威的基礎(chǔ)上，在充分保障地方學(xué)前教育秩序的前提下，堅(jiān)持地方立法的教育、引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，特別注意強(qiáng)調(diào)立法引領(lǐng)學(xué)前教育發(fā)展方向、規(guī)范政府管理行為、保障兒童合法權(quán)益、維護(hù)教育公平正義的作用；明確學(xué)前教育地方立法在教育法體系中的補(bǔ)充性、從屬性和實(shí)施性地位，要堅(jiān)持對上位法的細(xì)化和量化，又要結(jié)合地方實(shí)際敢于和勇于開拓創(chuàng)新。

其次，要注重地方立法特色。有特色是學(xué)前教育地方立法的生命，也是衡量地方性法規(guī)規(guī)章質(zhì)量的重要標(biāo)尺。不論是為貫徹教育類上位法中的原則性規(guī)定和總括性內(nèi)容而具體細(xì)化的實(shí)施執(zhí)行型立法，還是立足解決本地教育現(xiàn)實(shí)問題的因地制宜型立法，或是國家授權(quán)地方先行先試型立法，都應(yīng)注重地方教育特色。第一，要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口構(gòu)成比例與流動情況、學(xué)前教育資源分布現(xiàn)狀、民族人口與居住狀況、民眾學(xué)前教育觀念等影響地方教育立法的各類因素，實(shí)事求是地分析本地學(xué)前教育立法面臨地優(yōu)勢與劣勢并存、重點(diǎn)與難點(diǎn)交織等現(xiàn)實(shí)問題，研究清楚本地方學(xué)前教育發(fā)展“需要立什么法和能夠立什么法，科學(xué)確定立法項(xiàng)目”［8］，具有解決本地教育發(fā)展問題的特有方法。如，內(nèi)蒙古自治區(qū)地方立法機(jī)關(guān)就結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際制定了頗具地方特色的規(guī)范內(nèi)容，《內(nèi)蒙古自治區(qū)幼兒園管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第十條規(guī)定“幼兒園應(yīng)當(dāng)使用全國通用的普遍話。招收少數(shù)民族為主的幼兒園，可使用本民族通用的語言；蒙語授課的幼兒園應(yīng)使用蒙古語標(biāo)準(zhǔn)音?！薄逗艉秃铺厥谐鞘兄行W(xué)幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》第五條第二款規(guī)定“城市中小學(xué)、幼兒園規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先設(shè)置蒙古語授課的中小學(xué)校和幼兒園?！钡诙?，針對各類地方立法能夠分門別類地體現(xiàn)地方特點(diǎn)。如先行先試型立法，應(yīng)能根據(jù)地方學(xué)前教育實(shí)際，體現(xiàn)開拓性和創(chuàng)新性；因地制宜型立法，能夠切實(shí)解決當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的問題，體現(xiàn)對教育類上位法的“拾遺補(bǔ)缺”；實(shí)施執(zhí)行類立法，能夠提高地方立法精細(xì)化能力，深入研究關(guān)鍵條款，結(jié)合地方實(shí)際盡量具體明確、切實(shí)管用。第三，學(xué)前教育地方立法不應(yīng)“大而全”“小而廣”，但求“小而精”“簡而明”［9］，力避盲目抄襲、簡單重復(fù)，不為體系完備、結(jié)構(gòu)完整，堅(jiān)持以地方學(xué)前教育發(fā)展為導(dǎo)向，有幾條定幾條，簡潔明了、可行有用。

再次，要抓住當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展核心問題。針對當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展核心問題，諸如涉及的財(cái)政投入、職業(yè)準(zhǔn)入、民辦幼兒機(jī)構(gòu)支持幫扶、幼兒教師職業(yè)晉升和學(xué)前教育監(jiān)督管理等方面［10］，地方立法應(yīng)能妥善作出相應(yīng)的制度安排，有效平衡學(xué)校、兒童、教師、政府等教育相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，設(shè)置公共權(quán)力與保護(hù)私人權(quán)益之間應(yīng)達(dá)到動態(tài)的平衡與和諧；對于學(xué)校的辦學(xué)行為、教師的保教行為、政府的管理服務(wù)行為、兒童的就學(xué)行為、家長的監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)行為等，應(yīng)能明確教育行政部門、幼兒教育機(jī)構(gòu)、幼兒教師和兒童監(jiān)護(hù)人等相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相一致，法律責(zé)任的設(shè)定與違法行為的社會危害程度相適應(yīng)；當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育體制機(jī)制的安排應(yīng)合乎法律規(guī)定和公序良俗，合乎規(guī)范事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展規(guī)律。

最后，要提升條文內(nèi)容的可操作性。相較國家立法“宜粗不宜細(xì)”，地方立法應(yīng)“宜細(xì)不宜粗”，這要求地方立法更符合本地實(shí)際情況，具有切實(shí)可行的針對性和實(shí)用性，可操作原則就是“宜細(xì)不宜粗”的具體表現(xiàn)。第一，法律語言表述的簡明性。立法文本離不開法言法語的規(guī)范使用，這就要求法律概念明確、文本邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、字詞表達(dá)清晰、語言簡潔易懂、標(biāo)點(diǎn)使用規(guī)范、句式結(jié)構(gòu)搭配得當(dāng)、立法語言客觀理性等。基于地方立法特點(diǎn)和性質(zhì)，宜少用乃至不用“積極”“支持”“鼓勵”“提倡”等宣示性和口號性詞語，即少用鼓勵性和號召性條文［11］，多用針對性和具體性條款，完善配套設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則，結(jié)合地方學(xué)前教育實(shí)際予以精細(xì)化和可行化，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體。第二，內(nèi)容邏輯結(jié)構(gòu)的合理性。主要包括地方立法文本的內(nèi)在結(jié)構(gòu)要完整合理、條文設(shè)計(jì)應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、前后內(nèi)容間要相互呼應(yīng)以及法律內(nèi)容的前提假設(shè)、行為模式和法律后果要銜接得當(dāng)?shù)?。第三，法律文本?nèi)外的和諧性。這既要求法律文本內(nèi)部法條之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、完整有序，也要求學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章與相應(yīng)教育類上位法以及同級別的教育類法規(guī)規(guī)章之間的相互配合、和諧一致；既包括法律文本名稱與內(nèi)容的完美融合，也包括實(shí)體法與程序法的有效銜接。如針對地方性法規(guī)規(guī)章名稱有“條例”“辦法”“決定”“規(guī)定”“意見”等多種表達(dá)方式的現(xiàn)狀，應(yīng)有效規(guī)范地方性法規(guī)規(guī)章的使用名稱，以正確區(qū)分不同法律文本的效力等級［12-13］。

（二）健全學(xué)前教育地方立法調(diào)研制度

通過調(diào)查研究探尋立法基礎(chǔ)，按照科學(xué)論證分析立法利弊，這是科學(xué)立法的應(yīng)有態(tài)度；立法調(diào)研堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的工作方針，廣泛聽取各方意見，問計(jì)于民、問需于民，這是民主立法的必由之路。堅(jiān)守學(xué)前教育地方立法調(diào)研制度，能夠積極順應(yīng)地方學(xué)前教育發(fā)展需求，有效鍛煉立法機(jī)關(guān)的立法能力，充分保障地方立法質(zhì)量。首先，制定以省級人大立法調(diào)研規(guī)程為主導(dǎo)的地方立法調(diào)研規(guī)范，引領(lǐng)和指導(dǎo)本省級行政區(qū)域內(nèi)的地方立法調(diào)研［14］。面對地方立法權(quán)主體的多元化趨勢，充分發(fā)揮省級人大在規(guī)范地方立法調(diào)研方面的主導(dǎo)作用，明確地方立法調(diào)研的宗旨原則、實(shí)施主體、調(diào)研目標(biāo)、調(diào)研方法、調(diào)研類型、調(diào)研報告、實(shí)施步驟和法律責(zé)任等規(guī)程內(nèi)容。其次，與時俱進(jìn)地完善調(diào)研渠道與方式。一是拓寬調(diào)研渠道。通過傳統(tǒng)調(diào)研渠道與現(xiàn)代調(diào)研渠道的有機(jī)結(jié)合，打造包含電視電話、新聞媒體、報紙雜志、微信微博、信息網(wǎng)絡(luò)等多種傳播渠道的調(diào)研信息傳播平臺。二是更新調(diào)研方式。針對不同調(diào)研對象和調(diào)研內(nèi)容，依據(jù)合理可行的標(biāo)準(zhǔn)，采用不同調(diào)研方式，熟練運(yùn)用問卷調(diào)查、文獻(xiàn)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、實(shí)地走訪、專家咨詢會、公民聽證會和現(xiàn)場座談會等形式多樣的調(diào)研方法［15］。最后，構(gòu)建以調(diào)研報告為核心的立法調(diào)研規(guī)范化體系［14］。調(diào)研報告要重點(diǎn)研判地方學(xué)前教育發(fā)展方向、地方政府財(cái)政投入體制與機(jī)制、地方學(xué)前教育督導(dǎo)評估與問責(zé)、弱勢兒童群體幫扶、當(dāng)?shù)赜變簣@辦園體制、幼兒教師待遇保障與職業(yè)發(fā)展等重大現(xiàn)實(shí)問題，也要切實(shí)維護(hù)公眾的立法知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要真實(shí)反映當(dāng)?shù)乜陀^現(xiàn)實(shí)情況并充分體現(xiàn)地方特色，也要科學(xué)分析調(diào)研資料并形成合理可行的調(diào)研報告。

（三）建立地方性法律適時更新制度

法律既要保持穩(wěn)定，又不能一成不變。由于客觀情勢的發(fā)展變化和法律自身的固有缺陷，學(xué)前教育地方立法應(yīng)與時俱進(jìn)，建立健全法律適時更新制度。這也是為彌補(bǔ)因無法預(yù)料的外部情況改變和立法當(dāng)時立法機(jī)關(guān)的立法能力有限等原因而導(dǎo)致的立法缺陷。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)密切關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程以及出現(xiàn)的新情況新問題，根據(jù)本地區(qū)客觀情況變化及時對現(xiàn)行有效的學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章的相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行合理性評估，充分評估和科學(xué)論證后，如存在不能有效保障當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)容部分，應(yīng)及時實(shí)施修改、廢除或解釋等更新工作；應(yīng)持續(xù)跟蹤憲法、法律和行政法規(guī)等上位法的變動情況，由于上位法“立、改、廢、釋”等變化而涉及到地方性學(xué)前教育法規(guī)規(guī)章某些條款的，應(yīng)及時進(jìn)行地方性法規(guī)規(guī)章相應(yīng)條款的合法性評估，有效審查和科學(xué)評價以后，發(fā)現(xiàn)與上位法有抵觸和沖突之處的，按程序適時啟動更新工作，保證法規(guī)規(guī)章質(zhì)量的同時以求最短時間內(nèi)與上位法保持一致；應(yīng)把地方性學(xué)前教育法規(guī)規(guī)章的更新工作納入地方立法機(jī)關(guān)的日常工作，明確啟動法律更新工作的主體、條件、時間、程序、權(quán)限、責(zé)任和實(shí)施步驟等。地方法律更新程序應(yīng)當(dāng)有別于正常的地方立法程序而適用高效便捷和針對性強(qiáng)的特殊程序，推動地方立法機(jī)關(guān)的法律更新工作能動及時、有條不紊的進(jìn)行，力避同上位法抵觸的內(nèi)容長期存于地方法律條文之中。

（四）加強(qiáng)地方立法專業(yè)化制度建設(shè)

立法是技術(shù)化和專業(yè)化極強(qiáng)的科學(xué)活動，需要專業(yè)人員按專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)依專業(yè)手段進(jìn)行專業(yè)化創(chuàng)制，否則很難保證地方性學(xué)前教育法律的質(zhì)量。鑒于立法專業(yè)化的重要作用，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化地方立法專業(yè)化程度。首先，完善立法技術(shù)規(guī)范制度。地方立法規(guī)范的基本內(nèi)容、調(diào)整的各類關(guān)系和追求的價值方向都需要通過立法技術(shù)全面準(zhǔn)確、簡潔清晰的表達(dá)出來。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)在參考全國人大常委會法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》和借鑒其他省市立法技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)立法實(shí)際，制定符合法律規(guī)定和客觀情況的立法技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為地方立法提供技術(shù)上明確具體、切實(shí)可行的行為模式和價值指引。其次，切實(shí)提高地方立法人員專業(yè)素質(zhì)。一是可以形式多樣的引進(jìn)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)的博士和碩士優(yōu)秀畢業(yè)生，使之充實(shí)到地方立法工作的第一線，并注重立法實(shí)踐培養(yǎng)。二是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)在職人員的業(yè)務(wù)鍛煉和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過參加立法知識專題講座、定期考核立法專業(yè)技能、鼓勵工作人員提升學(xué)歷等多種方式，促使在職工作人員及時更新法律知識、深入了解立法前沿理論動態(tài)和不斷提升立法技術(shù)的專業(yè)化水平。再次，建立專家學(xué)者指導(dǎo)與幫助制度。學(xué)前教育立法是涉及到學(xué)前教育學(xué)、法學(xué)原理和立法技術(shù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的法律創(chuàng)制活動，建立由知名教育專家、高校法律學(xué)者、經(jīng)驗(yàn)豐富的行政法律師和幼兒園資深教師等專業(yè)人士組成的專家團(tuán)隊(duì)，定期給予地方立法機(jī)關(guān)工作人員提供學(xué)前教育立法涉及的立法前沿理論和教育法律實(shí)踐知識，切實(shí)提升立法工作者對當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展和學(xué)前教育立法重難點(diǎn)的理性認(rèn)知。

改革開放四十年來，學(xué)前教育地方立法逐漸成為學(xué)前教育法律制度變革的重要力量，學(xué)前教育的專項(xiàng)法律、地方性法規(guī)以及配套的規(guī)章制度等促使我國學(xué)前教育逐漸走上依靠“教育法律”的道路［16］。學(xué)界應(yīng)在總結(jié)學(xué)前教育地方立法已有成敗得失的基礎(chǔ)上加強(qiáng)研究、完善制度，盡快為學(xué)前教育地方立法的持續(xù)推進(jìn)貢獻(xiàn)才智?？偟膩碚f，學(xué)前教育地方立法與中央層面的立法活動區(qū)別顯著，具有自身的屬性特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)鮮明的學(xué)前教育地方立法特色。學(xué)界既不能簡單套用中央立法的若干制度規(guī)則和立法原理，也不能不加區(qū)別地借鑒諸如環(huán)境、科技、衛(wèi)生、文化、食品安全等其他領(lǐng)域地方立法的理論依據(jù)和價值原則。當(dāng)代教育學(xué)人應(yīng)能積極回應(yīng)學(xué)前教育發(fā)展需求，為教育法治事業(yè)的建設(shè)，為全體兒童自由而全面的發(fā)展，提供源源不斷地智慧之泉。