美國：重回“分裂之家”？

2020年是一個動蕩的年份。年初，新冠疫情肆虐全球。出人意料的是，面對疫情，那些人們通常以為醫(yī)療技術(shù)先進(jìn)、醫(yī)療資源充足的西歐北美發(fā)達(dá)國家的表現(xiàn)卻遠(yuǎn)低于預(yù)期，其中美國尤其令人大跌眼鏡。雪上加霜的是，5月25日，黑人男子喬治·弗洛伊德之死，在全美引發(fā)了大規(guī)?？棺h示威活動，使當(dāng)局本來就不足的防疫措施顯得更加捉襟見肘。在這種情況下，特朗普政府不但不認(rèn)真應(yīng)對疫情和種族沖突，反而對內(nèi)大搞黨派政治，對外不斷“甩鍋”中國。應(yīng)對疫情的拙劣表現(xiàn)、政治極化（political polarization）以及種族沖突相互疊加，推動了美國知識界思考后疫情時代美國極化政治的發(fā)展方向。

“超級極化”的兩黨

美國暴發(fā)新冠疫情時，正值民主黨控制的眾議院發(fā)起的特朗普彈劾案進(jìn)入最后階段。雖然最終共和黨人占多數(shù)的參議院判定特朗普無罪，但他執(zhí)政以來兩黨的黨爭日趨激烈，政治極化程度為近幾十年來罕見，是有目共睹的。哈佛大學(xué)國際關(guān)系學(xué)者斯蒂芬·沃爾特稱之為“超級極化”（hyperpolarization）。

事實(shí)上，疫情暴發(fā)之初，曾經(jīng)有人期待，這場公共健康危機(jī)或許可以像“二戰(zhàn)”那樣，彌合美國國內(nèi)的政治分裂。紐約大學(xué)心理學(xué)家喬納森·海特在接受《大西洋月刊》專訪時說，一開始，他以為疫情有希望成為“重置鍵”（reset button），使美國走出下行的軌道。然而，形勢的發(fā)展很快摧毀了這種期待。卡內(nèi)基國際和平基金會副主席托馬斯·卡羅瑟斯認(rèn)為，無論是應(yīng)對疫情，還是處理種族沖突，特朗普都采取了鞏固自身基本盤、攻擊對手的黨派與極化策略——批評紐約、加利福利亞、伊利諾伊等民主黨州管理不善，只知道伸手要錢;指責(zé)媒體為了阻止他當(dāng)選而夸大負(fù)面消息;攻擊中國是病毒源頭，未能控制病毒擴(kuò)散;抨擊專家、政府內(nèi)部的幕后政府（deep state）以及世界衛(wèi)生組織等。

事實(shí)上，美國政治的極化由來已久，新冠疫情和種族沖突只不過加劇了已有的趨勢。在其主編的《分裂的民主：政治極化的全球挑戰(zhàn)》（ Democracies Divided： The Global Challenge of Political Polarization）一書中，卡羅瑟斯認(rèn)為，美國政治極化的源頭，要追溯到20世紀(jì)60年代的文化內(nèi)戰(zhàn)。到奧巴馬時代，兩黨的極化已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)嚴(yán)重的地步，特朗普時代兩黨黨爭的很多端倪，在奧巴馬時代已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。例如，奧巴馬上臺之初，共和黨人就明確說要讓奧巴馬只干一屆。2010年中期選舉，共和黨人控制國會以后，奧巴馬不得不越來越多地訴諸行政命令，繞開國會，于是共和黨又指責(zé)他“帝王式總統(tǒng)行為”（“imperial” presidential behavior）。

現(xiàn)在，同樣的情形又在特朗普身上重演。2018年中期選舉之后，雖然共和黨仍然控制著白宮和參議院，但眾議院卻落入民主黨手里。兩黨不管哪一方試圖通過某項法案，都會面臨另一方的掣肘，“否決政治”盛行，于是關(guān)乎國計民生的經(jīng)濟(jì)、移民、控槍、醫(yī)改等重大立法遲遲無法推進(jìn)。這種狀況迫使特朗普頻繁頒布總統(tǒng)行政令，繞過國會民主黨人的掣肘。

“戰(zhàn)時總統(tǒng)”與“緊急狀態(tài)政府”

在愈發(fā)嚴(yán)重的極化政治的背景下應(yīng)對新冠疫情，特朗普采取的另一個策略是宣布“國家緊急狀態(tài)”（national emergency），并將新冠疫情比作“二戰(zhàn)”，試圖將自己打造成“戰(zhàn)時總統(tǒng)”（wartime president），從而繞開常規(guī)狀態(tài)下的各種法律約束，解封更多權(quán)力。

佛羅里達(dá)州立大學(xué)歷史學(xué)家保羅·倫弗洛認(rèn)為，至少自“二戰(zhàn)”以來，戰(zhàn)爭比喻便開始逐漸成為主導(dǎo)性的政治話語，它不但沒有隨著“二戰(zhàn)”的結(jié)束而消失，反而擴(kuò)展到非軍事領(lǐng)域。美國人越來越習(xí)慣于透過戰(zhàn)爭的鏡頭看待社會問題，向一切可見或抽象的、國內(nèi)或國外的敵人宣戰(zhàn)，但在倫弗洛看來，戰(zhàn)爭思維并不是理解社會議題的恰當(dāng)路徑，對戰(zhàn)爭比喻的過度依賴，造成美國人政治想象力的貧乏，并阻礙了美國人正確理解并解決社會議題的能力。

美國憲法學(xué)家布魯斯·阿克曼也有類似觀察，他認(rèn)為總統(tǒng)依據(jù)緊急狀態(tài)，繞開法定程序，主張來自人民的直接授權(quán)的“緊急狀態(tài)政府”（government by emergency），日益危及憲法原則。而總統(tǒng)所說的“緊急狀態(tài)”，一大來源就是戰(zhàn)爭。長期以來，總統(tǒng)都在主張戰(zhàn)爭時期的單邊行動權(quán)力。比如林肯在美國內(nèi)戰(zhàn)時中止了人身保護(hù)令狀。但在最初的一個半世紀(jì)內(nèi)，這只是一種例外狀態(tài)而不是常態(tài)。戰(zhàn)爭終究會結(jié)束，政治也終究會重返常態(tài)。

自從杜魯門把美國帶入朝鮮的“警察行動”以后，總統(tǒng)已經(jīng)得到了未經(jīng)國會同意而將這個國家再次帶入戰(zhàn)爭的權(quán)力。同時，白宮總是將戰(zhàn)爭隱喻擴(kuò)展到其他事務(wù)上——反貧窮戰(zhàn)爭、反犯罪戰(zhàn)爭、反毒品戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭等。這些隱喻讓總統(tǒng)延續(xù)了作為軍事統(tǒng)帥的神秘性，得以在緊急狀態(tài)時主張單邊行動的權(quán)力。經(jīng)過一連串缺乏反思的戰(zhàn)爭隱喻，總統(tǒng)已經(jīng)從國會那里贏得了概括性的法律權(quán)力，宣布緊急狀態(tài)并采取單邊行動應(yīng)對各種危機(jī)?？偨y(tǒng)們積極運(yùn)用這些權(quán)力，反復(fù)簽發(fā)總統(tǒng)令，以探索總統(tǒng)法定權(quán)力的模糊邊界。長年的實(shí)踐積累了大量先例，為總統(tǒng)緊急權(quán)力的常規(guī)化提供了基礎(chǔ)。

在今天這個互聯(lián)網(wǎng)時代，各種形式的災(zāi)難現(xiàn)場第一時間就能到達(dá)觀眾，人們也越來越期待政府快速應(yīng)對——今天是一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，明天又是一次恐怖襲擊。當(dāng)這種期待經(jīng)常被憲法設(shè)定的緩慢、審慎的立法程序挫敗時，公眾就會產(chǎn)生現(xiàn)行體制已經(jīng)無法有效應(yīng)對危機(jī)的挫敗感以及突破現(xiàn)行體制的強(qiáng)烈沖動，于是總統(tǒng)就可以訴諸民意，運(yùn)用緊急狀態(tài)的修辭，證明自己突破權(quán)力約束的合法性。

“體制問題”

既然美國政治的極化由來已久，對它的反思自然也早就存在了?？_瑟斯認(rèn)為，美國政治制度本身的一些特征，助長了政治極化。用中國人熟悉的話說，這是“體制問題”。美國政治制度的基本結(jié)構(gòu)，是權(quán)力分立+兩黨制。通常認(rèn)為，美國的兩黨制是高度競爭性的——兩黨要贏得一系列競爭性選舉，才能入主白宮和國會山。這其實(shí)不僅僅是一個事實(shí)描述，同時也是一個規(guī)范判斷，它暗示高度競爭性是一種可欲的品質(zhì)，是美國政治制度的優(yōu)點(diǎn)。果真如此嗎？

普林斯頓大學(xué)政治學(xué)家弗朗西絲·李發(fā)現(xiàn)，從長時段觀察，美國政治的競爭性實(shí)際上是比較低的。如果高度競爭性真的是一種可欲的品質(zhì)，回想一下美國歷史上兩黨制運(yùn)行最平穩(wěn)、最受褒揚(yáng)的時期，無一不是一個穩(wěn)定的多數(shù)黨強(qiáng)勢主導(dǎo)，另一個少數(shù)黨配合輔助的時期，比如共和黨主導(dǎo)的重建、進(jìn)步時代與民主黨主導(dǎo)的新政、“二戰(zhàn)”時代。用政治學(xué)家薩繆爾·盧貝爾的話說，我們的政治太陽系的特點(diǎn)，不是存在兩個勢均力敵的太陽，而是一個太陽，一個月亮。每個時期的政策問題，實(shí)際上都是在主導(dǎo)的多數(shù)黨內(nèi)部解決的，少數(shù)黨不過反射了多數(shù)黨的光芒。照此來看，我們今天所處的時代實(shí)際上是一個反常時期，因?yàn)榻裉斓膬牲h更加勢均力敵，權(quán)力更迭更頻繁。為什么會出現(xiàn)這種違背直覺的現(xiàn)象呢？

因?yàn)槊绹鴳椃ㄒ?guī)定的基礎(chǔ)政治結(jié)構(gòu)是一個碎片化的結(jié)構(gòu)——一方面，它存在大量的否決點(diǎn)（veto points），另一方面，橫向縱向分權(quán)又使這些否決點(diǎn)掌握在彼此相對獨(dú)立的行動主體手里。這樣的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)搭配兩黨制，如果要想平穩(wěn)運(yùn)行，只有兩條出路：要么形成穩(wěn)定的多數(shù)黨，要么兩黨具有比較高的合作意愿。假如其中一黨形成壓倒性的多數(shù)，少數(shù)黨很難匹敵，也就只能選擇合作。但當(dāng)兩黨勢均力敵時，會更傾向極化和激烈的黨爭，而不是合作——因?yàn)槿绻麅牲h都有機(jī)會贏得多數(shù)，就更傾向于爭奪多數(shù)，并利用制度賦予自己的手段阻礙、否決對方的計劃，最終導(dǎo)致頻繁陷入政治僵局。換言之，美國高度碎片化的基礎(chǔ)政治結(jié)構(gòu)決定了，如果兩黨無法形成穩(wěn)定的多數(shù)黨，就很容易陷入極化和黨爭，以至于弗朗西斯·福山專門發(fā)明了一個詞“否決政體”（vetocracy）。

阿克曼和西班牙政治學(xué)家胡安·林茨也有過類似的分析。阿克曼認(rèn)為，美國的憲法傳統(tǒng)將所有制度以不同的方式追溯至人民主權(quán)，而且并不承認(rèn)任何一個特定的分支有充當(dāng)人民唯一全權(quán)代言人的資格?？偨y(tǒng)和國會作為兩個都經(jīng)過全民選舉產(chǎn)生的分支，都有資格主張自己比對方更能代表人民，更有資格以“人民的名義”說話，從而發(fā)生對峙。林茨認(rèn)為，美國的總統(tǒng)制比議會制更容易導(dǎo)致危機(jī)。在議會制下，議會多數(shù)黨組閣，內(nèi)閣總理同時是議會多數(shù)黨的領(lǐng)袖，議行合一保證了只有一個黨在臺上執(zhí)政。美式總統(tǒng)制則不然，總統(tǒng)和國會權(quán)力分立，都經(jīng)過選舉產(chǎn)生，這就完全可能出現(xiàn)一種情況：一個黨拿下國會，另一個黨入主白宮，甚至國會參眾兩院也可能分別掌握在不同的黨手里。由于兩黨都能掌握一部分國家機(jī)器，就會傾向于利用手中的國家機(jī)器相互攻擊。眼下，美國就正在經(jīng)歷這樣的分裂——共和黨控制了白宮和參議院，民主黨則是眾議院多數(shù)黨。

卡羅瑟斯提供了另一種分析。他認(rèn)為，美國的國會和總統(tǒng)選舉實(shí)行簡單多數(shù)制（first-past-the-post voting），即得票最多者即便不超過半數(shù)也能在選舉中獲勝，導(dǎo)致更溫和的第三黨很難興起。而且，兩黨制也排除了議會制下組成更具包容性的執(zhí)政聯(lián)盟的可能性。

碎片化的基礎(chǔ)政治結(jié)構(gòu)+極化的兩黨，導(dǎo)致美國很難組織起全國一盤棋的抗疫行動。正因?yàn)槿绱?，政治學(xué)家西奧多·洛維認(rèn)為，最適合美國政治結(jié)構(gòu)的政黨制度，不是兩黨制，而是某種“修正版本的一黨制”——一個黨強(qiáng)，一個黨弱，但弱勢黨仍然有希望重新成為多數(shù)黨。

我們今天看到的美國兩黨極化和對峙的局面，其實(shí)是20世紀(jì)三四十年代民主黨打造的強(qiáng)大的“新政聯(lián)盟”（New Deal coalition）瓦解的產(chǎn)物。小羅斯福領(lǐng)導(dǎo)美國度過了大蕭條、打贏了“二戰(zhàn)”。這一切的政治基礎(chǔ)，是他在四屆總統(tǒng)任內(nèi)，打造并維持了一個強(qiáng)大的新政聯(lián)盟，它匯集了五花八門，甚至在某些方面存在利益沖突的社會群體，比如南部的白人種族主義者和黑人等少數(shù)族群、農(nóng)村的清教徒和城市的天主教徒、自由主義知識分子和傳統(tǒng)的保守主義者，以及工人、小農(nóng)場主等群體。

然而，“二戰(zhàn)”之后在一系列事件的沖擊下，新政聯(lián)盟生出裂隙，逐漸瓦解。經(jīng)過幾十年的重組，今天的民主黨，已經(jīng)變成了一個“社會群體的聯(lián)盟”（a social group coalition），喜歡出臺針對特定社會群體（如少數(shù)族裔、LGBT、女性）的優(yōu)惠政策，以修正各種形式的歧視和不平等。而共和黨則更像是一場“意識形態(tài)運(yùn)動”（an ideological movement），喜歡訴諸自由放任、反對大政府等統(tǒng)一的、抽象的意識形態(tài)，其選民基礎(chǔ)更同質(zhì)化——白人、男性、基督徒、中老年人的比例要高很多。但無論如何，短期內(nèi)，兩黨都很難建立起對另一方的壓倒性優(yōu)勢，任何一黨都無法長期主導(dǎo)政治議程，美國政治的極化預(yù)計仍將持續(xù)下去。

不過，美國的人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生有利于民主黨的變化。政論作家以斯拉·克萊恩在《我們因何極化》一書中指出，2013年是一個臨界點(diǎn)。那一年，1歲以下的新生嬰兒中，白人嬰兒的比例已經(jīng)低于50%。而且白人人口老齡化，平均年齡大大超過拉丁裔、黑人、亞裔等族裔。他認(rèn)為，人口結(jié)構(gòu)的變化，往往要經(jīng)過十多年才會傳導(dǎo)到政治權(quán)力中。按照這一邏輯，就算2016年特朗普輸?shù)舸筮x，大約到2024年前后遲早也會出現(xiàn)另一個特朗普。特朗普和共和黨代表了絕望的白人最后的掙扎，如果他們現(xiàn)在不贏，以后他們成了少數(shù)，就再也沒機(jī)會贏了。

新冷戰(zhàn)：難得的跨黨共識

有趣的是，正是由于美國兩黨及其背后的選民難以在國內(nèi)議題上達(dá)成共識，于是全球化以及從全球化當(dāng)中受益的中國就成為他們轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的替罪羊。兩黨都將美國工人收入增長緩慢、貧富差距拉大等問題歸咎于跨國公司的產(chǎn)業(yè)外包，歸咎于中國商品對美國產(chǎn)業(yè)的沖擊以及中國的“技術(shù)盜竊”“不公平貿(mào)易行為”等。美國內(nèi)部政治的極化和對華政策的極端化，是美國對內(nèi)和對外政治中的兩個引人注目的現(xiàn)象?？梢哉f，維護(hù)美國的領(lǐng)導(dǎo)地位、指責(zé)和壓制中國，成為美國兩黨精英的黏合劑，成為美國新的“政治正確”。

蘭德公司資深研究員蒂莫西·西斯認(rèn)為，在兩黨極化如此嚴(yán)重的背景下，遏制中國卻成為兩黨的共識。盡管民主黨人可能不贊同特朗普對華貿(mào)易戰(zhàn)的某些具體策略，但他們支持特朗普對華的基本態(tài)度。例如，2018年度的《國防授權(quán)法案》就得到了兩黨的廣泛支持，該法案包含大量遏制中國間諜、軍事活動的條款。

英國歷史學(xué)家、哈佛大學(xué)教授尼爾·弗格森稱，2019年是“新冷戰(zhàn)”（New Cold War）的開始，“如果美國人現(xiàn)在意識到一個新的外部敵人，這會不會減少近期聲名狼藉的內(nèi)部兩極分化呢？我們能從國會里兩黨合作的減少、社交媒體上的激烈討論中看到這種兩極分化。有可能。也許一個外部敵人能說服美國的政客們致力于開發(fā)新技術(shù)，比如量子計算”。

在兩黨黨爭極化的背景下，如果2020年大選特朗普連任，民主黨會有很強(qiáng)的動力繼續(xù)在各種內(nèi)政議題上抵制特朗普。反之，如果今年大選結(jié)束后出現(xiàn)一位民主黨總統(tǒng)，其推行的政策將具有鮮明的“反特朗普”特征，而且一定會遇到共和黨的強(qiáng)烈抵制。彈劾“門檻”的降低，預(yù)示著彈劾可能會成為經(jīng)常被使用的斗爭方式。鑒于內(nèi)政很難有所作為以及遏制中國是兩黨的共識，無論新總統(tǒng)來自哪個黨，他應(yīng)該還會繼續(xù)動用總統(tǒng)在歷次對外戰(zhàn)爭中擴(kuò)張的對外事務(wù)權(quán)力，遏制中國。對中國的“新冷戰(zhàn)”，將成為美國這個“分裂之家”難得的黏合劑。因此，對中國來說，來自外部的壓力，很可能將是長期的。（文/吳雙 北京大學(xué)法學(xué)院）

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