“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政的影響

摘要：為支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，扶持個(gè)體和地方經(jīng)濟(jì)，國(guó)家稅收改革力度不斷加大。2016年5月1日，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開始全面實(shí)施“營(yíng)改增”?！盃I(yíng)改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的重要手段，能有效降低企業(yè)稅負(fù)、增強(qiáng)企業(yè)活力。營(yíng)業(yè)稅是地方稅收的主力，隨著“營(yíng)改增”范圍的不斷擴(kuò)大，各地方財(cái)政收入大大減少，給地方財(cái)政工作造成巨大沖擊。研究分析“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政的影響對(duì)地方稅務(wù)體系的建立和完善意義重大。本文以“營(yíng)改增”實(shí)施的背景為切入點(diǎn)，通過案例詳細(xì)分析“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響并提出若干有關(guān)增加地方稅收的建議，力求為地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增添助益。

關(guān)鍵詞：“營(yíng)改增”;地方財(cái)政;稅務(wù)體系;財(cái)政收入

中圖分類號(hào)：F812.42?? 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：2096-3157（2020）15-0185-02

在經(jīng)歷了十幾年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，為穩(wěn)定發(fā)展成果，我國(guó)財(cái)政正逐漸進(jìn)入新常態(tài)。財(cái)政增長(zhǎng)由過去的高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹械退伲?cái)政剛需支出不斷加大。面對(duì)可能出現(xiàn)的資金短缺風(fēng)險(xiǎn)，政府必須加強(qiáng)管理。“營(yíng)改增”是增值稅改革的重中之重，是我國(guó)稅收體制改革的關(guān)鍵?！盃I(yíng)改增”最先以北京和上海為試點(diǎn)，繼而在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。“營(yíng)改增”的出現(xiàn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，與我國(guó)大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的政策相符合，影響力顯著?！盃I(yíng)改增”讓地方政府失去了最主要的稅收來源，尋求彌補(bǔ)渠道，穩(wěn)定政府財(cái)政狀況是各地方政府亟待解決的首要問題。

一、“營(yíng)改增”的出現(xiàn)背景

1.重復(fù)征稅加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，矛盾凸顯亟待解決

增值稅是按照商品（含應(yīng)稅勞務(wù)）在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額作為計(jì)稅依據(jù)而征收的一種流轉(zhuǎn)稅。簡(jiǎn)單來說，增值稅是流轉(zhuǎn)稅的一種，主要征收商品在生產(chǎn)、流通、勞務(wù)服務(wù)中多個(gè)環(huán)節(jié)的新增價(jià)值或商品的附加值，中央和地方共享增值。增值稅與營(yíng)業(yè)稅的主要區(qū)別在于稅收對(duì)象不同，增值稅的對(duì)象銷售貨物或提供加工修理修配勞務(wù)，而營(yíng)業(yè)稅的對(duì)象是無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)。從理論上講，我們可以認(rèn)為營(yíng)業(yè)稅、增值稅兩稅涵蓋了勞務(wù)和貨物的所有范圍。我國(guó)從1994年起開始實(shí)行分稅制，這與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景相符合。隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)分工在專業(yè)化、細(xì)分化的道路上越走越遠(yuǎn)，使得增值稅與營(yíng)業(yè)稅越來越難以區(qū)分，重復(fù)征稅現(xiàn)象頻發(fā)，企業(yè)苦不堪言。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的白熱化，眾多企業(yè)為了謀求一席之地不得不開始混合銷售和兼營(yíng)銷售，這大大增加了稅收征管和稽查工作的難度，使得重復(fù)征收無法避免。

以傳統(tǒng)行業(yè)餐飲業(yè)為例，通常按營(yíng)業(yè)額收取營(yíng)業(yè)稅。餐飲業(yè)的主要原料米、面、油、肉類、青菜等在進(jìn)入餐飲企業(yè)之前均已繳納過增值稅，在制作完成銷售的過程中又要繳納全額的營(yíng)業(yè)稅，這是典型的重復(fù)收稅。運(yùn)輸行業(yè)掌管著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，是另一重要的傳統(tǒng)行業(yè)。在“營(yíng)改增”開始之前，貨物在流通的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要繳納營(yíng)業(yè)稅，運(yùn)輸企業(yè)為保證利潤(rùn)，往往會(huì)將自身的納稅數(shù)額全部轉(zhuǎn)嫁給下一級(jí)運(yùn)輸企業(yè)，導(dǎo)致稅金重復(fù)征收嚴(yán)重。這些被重復(fù)征收的稅金最終會(huì)由消費(fèi)者買單，不利于行業(yè)市場(chǎng)的良好發(fā)展，稅收改革勢(shì)在必行。

2.與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)相符合

“營(yíng)改增”最早出現(xiàn)于1969年，在短短的幾十年間，實(shí)行增值稅的國(guó)家已由最初的7個(gè)增加至170多個(gè)。當(dāng)前，多數(shù)國(guó)家在收繳增值稅時(shí)都是對(duì)商品和服務(wù)同時(shí)征收。以美國(guó)和日本為例，美國(guó)對(duì)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中提供的產(chǎn)品和服務(wù)收取的消費(fèi)稅和日本對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)提供的貨物和勞務(wù)收取的增值稅實(shí)質(zhì)是同一稅種。直到1992年初，俄羅斯開始使用增值稅替代國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的銷售稅和周轉(zhuǎn)稅。俄羅斯收取的增值稅是指在生產(chǎn)和勞務(wù)過程中增加的額外價(jià)值，是對(duì)商品和勞務(wù)的統(tǒng)一收繳。此外，收取增值稅的國(guó)家還有歐盟各成員國(guó)、阿根廷、烏克蘭等，增值稅在稅收總額中的占比超過1/3，是國(guó)家主要的經(jīng)濟(jì)來源。我國(guó)增值稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，稅收收入中50%為中央財(cái)政收入，50%為地方收入。進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅由海關(guān)負(fù)責(zé)征收，稅收收入全部為中央財(cái)政收入。

3.稅收體制改革的必然結(jié)果

我國(guó)實(shí)施分稅制的主要目的是緩解地方財(cái)政的包干制，對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)在國(guó)家和地方間進(jìn)行重新配置，確保中央財(cái)政的重要地位，鞏固重要的調(diào)控能力。分稅制的實(shí)施保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速、良好的發(fā)展。分稅制在我國(guó)實(shí)施了二十多年，雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但在社會(huì)分工不斷細(xì)化、專業(yè)化的情況下，矛盾凸顯嚴(yán)重，重復(fù)稅收成為了服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的絆腳石。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，服務(wù)行業(yè)的重要地位愈發(fā)凸顯。“營(yíng)改增”的實(shí)施對(duì)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展大有助益，能有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保地方財(cái)政收入的多元化、穩(wěn)定化，降低工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)地方稅收的影響?！盃I(yíng)改增”后，將商品和勞務(wù)同時(shí)征收稅款，這是稅收體制改革的必然結(jié)果。

二、“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響

1.稅收體制改革前各稅種所占比例

本文以遼寧省財(cái)政預(yù)算總額為研究對(duì)象，截取2008年～2013年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，選取稅種為增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，主要分析各稅種占比。2008年遼寧省地方營(yíng)業(yè)收入的總額為158.55億元，2013年為498.45億元，平均漲幅為23%，在遼寧省預(yù)算中的占比超過2%，且逐年提高。與之相反，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅在地方財(cái)政預(yù)算的占比逐年下降。2008年～2013年?duì)I業(yè)稅收入不僅超過了增值稅甚至超過了其他三種稅收的總和。

2.“營(yíng)改增”在過渡時(shí)期和全面實(shí)施后對(duì)地方財(cái)政的影響

通過以上數(shù)據(jù)我們不難發(fā)現(xiàn)，在遼寧省的財(cái)政收入中營(yíng)業(yè)稅占據(jù)主導(dǎo)地位，是地方的主體稅種?！盃I(yíng)改增”的實(shí)施使得地方政府失去了主要稅收來源，大大降低了地方財(cái)政收入，直接拖累遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央在實(shí)施“營(yíng)改增”之前已經(jīng)考慮到這種情況，并制定了相應(yīng)的緩沖辦法，將改革后一定時(shí)期內(nèi)的稅收收入仍然歸為地方財(cái)政所有。通過分析一年內(nèi)的稅收改革成果發(fā)現(xiàn)，“營(yíng)改增”的確降低了地方政府的稅收收入。到2015年年底，遼寧省“營(yíng)改增”的企業(yè)范圍擴(kuò)大至6.4420萬戶，為其中超過約6萬戶企業(yè)降低了稅費(fèi)，受惠企業(yè)占比高達(dá)93%。

三、在“營(yíng)改增”背景下提升地方財(cái)政收入

同樣以“營(yíng)改增”對(duì)遼寧省的稅收影響為例，“營(yíng)改增”后無論增值稅是歸屬地方還是地方和中央共屬都會(huì)大幅降低地方財(cái)政收入。反之，地方政府的財(cái)政支出不會(huì)減少，收支失衡會(huì)嚴(yán)重制約政府的調(diào)控能力，影響地方政府對(duì)公共產(chǎn)品的投入。在尋求彌補(bǔ)稅收缺口的問題時(shí)，要從制度和量上雙管齊下，利用完善的政策法規(guī)確保財(cái)政收入的穩(wěn)定，使這一減稅舉措可以順利實(shí)施。

1.應(yīng)對(duì)方案

（1）重新配比增值稅分配。通過分析“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響，我們不難發(fā)現(xiàn)“營(yíng)改增”在地方財(cái)政收入中的重要地位及影響。作為地方財(cái)政的主體稅種，營(yíng)業(yè)稅的缺失可能會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政出現(xiàn)虧損的局面。地方政府的負(fù)債經(jīng)營(yíng)會(huì)嚴(yán)重制約其對(duì)公共實(shí)施和公共服務(wù)的投入，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)。要想確?！盃I(yíng)改增”在各地方的順利實(shí)施，就必須竭力彌補(bǔ)地方政府因稅收降低而造成的財(cái)政支出缺口。通過分析案例可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸脑鲋刀惙殖沙^50%時(shí)，稅收缺口就會(huì)得到一定程度的緩解。由此可見，提高增值稅對(duì)地方財(cái)政的配比是最為簡(jiǎn)單直接的推進(jìn)稅收體制改革的辦法，能將對(duì)分稅制的沖擊降至最低，從而降低稅費(fèi)結(jié)構(gòu)改革對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響、降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的收繳難度。

（2）重新構(gòu)建地方稅收體系。影響地方財(cái)政收入是實(shí)施“營(yíng)改增”最直接的后果，重新構(gòu)建地方稅收體系是保障我國(guó)財(cái)稅體制的主要方法。地方稅收體系的構(gòu)建體現(xiàn)在以下三方面：一是中央重新劃分稅收比例，將車輛購(gòu)置稅和消費(fèi)稅納入地方，將消費(fèi)稅作為地方主稅。車輛購(gòu)置稅與消費(fèi)稅的征收對(duì)象類似，是對(duì)財(cái)產(chǎn)購(gòu)置行為征收的一次性稅收，將其劃入地方，讓消費(fèi)稅成為地方政府的主稅。二是環(huán)保問題。綠色環(huán)保、低碳減排是我國(guó)未來長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)。在過去的幾十年中，環(huán)境污染嚴(yán)重，這與對(duì)環(huán)境保護(hù)的不重視和懲罰措施輕不無關(guān)系，是環(huán)境成本外化的直接后果。為消除環(huán)境污染造成的可怕后果，針對(duì)噪音污染和“三廢”排放立項(xiàng)，將傳統(tǒng)的環(huán)境污染費(fèi)改為環(huán)境污染稅，使其成為稅費(fèi)改革的一部分，降低了重復(fù)征稅現(xiàn)象發(fā)生。綠色生態(tài)是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)，是人民生命安全的保證，制定資源稅收方案，資源費(fèi)轉(zhuǎn)化為資源稅，全面實(shí)施從價(jià)計(jì)征制度。三是減少增值稅檔次。將增值稅的征收檔次化繁為簡(jiǎn)，降低增值稅的分層機(jī)制，使增值稅更加公平。除稅收體制外，注意提升地方財(cái)政的預(yù)算編制能力和預(yù)算執(zhí)行能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效率的最大化，全力保障財(cái)政收支平衡。

（3）全面綜合改革?！盃I(yíng)改增”這一稅收減免措施給分稅制帶來了巨大的挑戰(zhàn)，將其內(nèi)部隱含的問題全部暴露出來，迫使原有的稅收體制發(fā)生改變。要想調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善稅收體制，就必須進(jìn)行全面綜合改革。改革應(yīng)從事權(quán)范圍劃分入手，結(jié)合地方財(cái)政、財(cái)權(quán)和財(cái)力，清晰界定地方與中央、政府上下級(jí)的職能，一切行為以法律為依托。

2.完善保障政策

（1）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。“營(yíng)改增”之所以會(huì)大幅拉低地方財(cái)政收入主要是由第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額造成的?！盃I(yíng)改增”消除了重復(fù)征稅的現(xiàn)象，細(xì)化第三產(chǎn)業(yè)能有效拉動(dòng)更多資金和生產(chǎn)要素投入，有助于產(chǎn)業(yè)繁榮。地方政府要給予第三產(chǎn)業(yè)政策扶持，不斷擴(kuò)大內(nèi)需帶動(dòng)就業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)彌補(bǔ)稅收改革造成的財(cái)政缺口。

（2）推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能有效彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)性稅收改革給地方財(cái)政造成的困境。各地政府要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，將“營(yíng)改增”當(dāng)做經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，制定完善的發(fā)展規(guī)劃。地方政府要充分考慮區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差異，用政策扶持帶動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，尋求高精端發(fā)展方向。以拓寬稅收渠道和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展彌補(bǔ)稅收缺口。地方政府要充分發(fā)揮調(diào)控職能，寄予地方企業(yè)更多的話語權(quán)和優(yōu)先權(quán)，在繁榮市場(chǎng)的同時(shí)適當(dāng)限制企業(yè)行為。

四、結(jié)語

“營(yíng)改增”是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是我國(guó)與國(guó)際接軌的體現(xiàn)。各地政府要充分意識(shí)到“營(yíng)改增”的巨大作用，將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，通過重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善保障政策等方式確保地方財(cái)政的收支平衡，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

朱啟寬，供職于山東成武縣財(cái)政局。