常州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂研究

摘要：為構(gòu)建有效合理的集體土地價(jià)格評估體系，推動(dòng)土地使用制度改革向縱深發(fā)展，本文從評估思路、級別劃分、方法選取、地價(jià)水平分析把握、成果表達(dá)模式選取確定及其運(yùn)用等方面進(jìn)行探索研究，以期為全省加快推進(jìn)集體基準(zhǔn)地價(jià)體系建設(shè)提供借鑒思路和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：集體基準(zhǔn)地價(jià);思路體系;研析

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1003-9082（2020）07-0-02

一、引言

新《土地管理法》于2020年1月1日起施行，其中一項(xiàng)重大制度突破：結(jié)束多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度障礙，這是新《土地管理法》最大亮點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策推行之后，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)，各地區(qū)將會充分利用好這一政策紅利，因地制宜、多措并舉有效推動(dòng)此項(xiàng)工作落地深根，開花結(jié)果。從而有力促進(jìn)集體建設(shè)用地在土地市場的流動(dòng)性、市場化與多元化，有利于形成工商企業(yè)的資本優(yōu)勢。同時(shí)，對土地所有者——農(nóng)村集體來說，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入提高以及投融資提供了強(qiáng)有力的支持，真正實(shí)現(xiàn)集體土地從資源、資產(chǎn)向資本邁進(jìn)、顯化。

如何全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，這需要一攬子政策與機(jī)制予以支撐與保障，其中最關(guān)健的是探研制訂集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，建立符合集體建設(shè)用地市場公開公平公正的公示地價(jià)體系，為確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市初始價(jià)格、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收提供最為基礎(chǔ)、有效的尺度工具。常州市作為江蘇省集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂的試點(diǎn)區(qū)，在總結(jié)、借鑒中央改革試點(diǎn)地區(qū)武進(jìn)區(qū)與成都市、南海區(qū)等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建立的城鄉(xiāng)一體化基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)管理方法基礎(chǔ)上，探索了集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評估技術(shù)思路與方法，為集體建設(shè)用地宗地價(jià)格評估提供依據(jù)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供決策支撐。

二、研究內(nèi)容

1.思路研析

在對城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系制訂有效分析基礎(chǔ)上開展集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)編訂技術(shù)思路研析：目前對于集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系建立主要有四種模式。一是直接沿用國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)級別及基準(zhǔn)地價(jià)成果;二是沿用國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的級別，調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)價(jià)格水平;三是專門制定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的級別與基準(zhǔn)地價(jià)體系;四是同步制定城鄉(xiāng)一體化的基準(zhǔn)地價(jià)。

不管哪種模式，對于建設(shè)用地而言，不論權(quán)屬是國有還是集體，其土地質(zhì)量影響因素的種類和內(nèi)容大體相同，因此，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的技術(shù)思路與國有建設(shè)用地的一致性較高，即基于多因素評價(jià)法進(jìn)行土地定級，在定級的基礎(chǔ)上通過樣點(diǎn)地價(jià)或者樣點(diǎn)與定級單元分值模型測算級別基準(zhǔn)地價(jià)。只是在技術(shù)細(xì)節(jié)、地價(jià)內(nèi)涵設(shè)定及成果表達(dá)方式上有所區(qū)別。首先，各地在技術(shù)細(xì)節(jié)的處理上地區(qū)之間做法不一，如在土地定級中對級別界限的落實(shí)上，由于同一行政區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的質(zhì)量分布與價(jià)格特征相似，多數(shù)地區(qū)級別界限以不破村界為原則;又如，在基準(zhǔn)地價(jià)評估方法上，有些地區(qū)結(jié)合集體建設(shè)用地的特點(diǎn)，對于集中使用的集體建設(shè)用地和零星分布的集體建設(shè)用地采用不同的評估方法。其次，在地價(jià)內(nèi)涵上，大部分地區(qū)用地類型的設(shè)定包括商服和工業(yè)，此外有些地區(qū)還包括了住宅用地，另有一些地區(qū)參照國有建設(shè)用地的地價(jià)內(nèi)涵進(jìn)行設(shè)定，除上述用途之外還拓展了細(xì)分用途和公共設(shè)施用地。最后在成果表達(dá)上，主要分為兩種類型，一是行政區(qū)域整體統(tǒng)一的表達(dá)模式，二是分市區(qū)及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立的表達(dá)模式。

2.主要體系研究

2.1土地級別的劃分

土地定級因素是指對集體建設(shè)用地質(zhì)量優(yōu)劣有重大影響，并能體現(xiàn)土地區(qū)位差異的自然、社會、經(jīng)濟(jì)等條件。在土地定級中，需全面掌握集體建設(shè)用地土地質(zhì)量及利用狀況，需要對能夠反映常州市區(qū)實(shí)際，體現(xiàn)集體建設(shè)用地土地質(zhì)量差異的主要因素進(jìn)行評價(jià)。本次常州市集體建設(shè)用地分用途土地定級的因素因子選擇在全面掌握集體建設(shè)用地土地質(zhì)量及利用狀況基礎(chǔ)上，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》定級因素基礎(chǔ)與《集體建設(shè)用地定級與基準(zhǔn)地價(jià)評估技術(shù)指引》確定。

本次常州市區(qū)集體建設(shè)用地土地定級確定了商服用地、宅基地、工業(yè)用地和公共服務(wù)用地土地定級評價(jià)體系。評價(jià)體系從商服繁華程度、交通條件、基本設(shè)施狀況、環(huán)境條件、社會經(jīng)濟(jì)條件、產(chǎn)業(yè)集聚效益和區(qū)域規(guī)劃7個(gè)方面，選擇了13個(gè)因子建立分類定級指標(biāo)體系。通過檢查定級單元分值和頻率直方圖，對土地定級結(jié)果進(jìn)行分析，并進(jìn)行級別的實(shí)地驗(yàn)證，并結(jié)合實(shí)際情況對土地級別劃分的初步結(jié)果進(jìn)行細(xì)部調(diào)整，確定常州市集體建設(shè)用地土地級別劃分：商服六級、宅基地五級、工業(yè)用地四級、公共服務(wù)用地四級。

2.2估價(jià)方法的選取

城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程中關(guān)于地價(jià)評估的主要方法有市場比較法、收益還原法、剩余法（假設(shè)開發(fā)法）和成本法等。集體建設(shè)用地相較于國有建設(shè)用地而言，由于土地（房地產(chǎn)）流轉(zhuǎn)大多處于無序的狀態(tài)，以“隱形”交易為主，因此交易地價(jià)難以反映公開的市場狀況，市場比較法、剩余法等土地估價(jià)方法在集體建設(shè)用地土地估價(jià)中的應(yīng)用受到較大限制，因此，收益法和成本法是樣點(diǎn)地價(jià)評估中的主要方法。在距離城區(qū)較近、土地收益能力較好的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以收益還原法作為地價(jià)評估的主要方法，而在偏遠(yuǎn)地區(qū)，土地收益能力得不到顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以成本法為地價(jià)評估的主要方法。另外，在土地價(jià)格評估中可適當(dāng)應(yīng)用國有地價(jià)修正法（通過國有建設(shè)用地地價(jià)扣除相關(guān)征地成本和稅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，求取集體建設(shè)用地地價(jià)），以此來彌補(bǔ)土地估價(jià)過程中估價(jià)方法缺乏的狀況，也可通過此方法驗(yàn)證地價(jià)評估結(jié)果的合理性。

通過樣點(diǎn)地價(jià)評估方法選取運(yùn)用，與土地質(zhì)量分值模型擬合法確定級別基準(zhǔn)地價(jià)。

2.3地價(jià)水平分析

從實(shí)踐層面來看，目前對于集體建設(shè)用地地價(jià)水平的總體把握主要有三種方式，一是“弱化差異，強(qiáng)化同地同價(jià)”，二是“兼顧差異，引導(dǎo)同地同價(jià)”，三是“突出差異，體現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接”。在前述相關(guān)體系研究基礎(chǔ)上，從多角度、不同層面地分析集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，分別采用分用途地價(jià)水平分析、分行政區(qū)地價(jià)水平分析;地價(jià)空間分析;與國有基準(zhǔn)地價(jià)的銜接分析（如：集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)略低于國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，其中，商服用地地價(jià)水平約為國有建設(shè)用地地水平的80%;工業(yè)用地地價(jià)水平約為國有建設(shè)用地地價(jià)水平的90%;宅基地與國有住宅用地地價(jià)水平的差異主要是由于土地使用權(quán)權(quán)能差異所導(dǎo)致的）、與一級市場成交價(jià)格對比分析、與宅基地有償使用與有償退出價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的對比分析、與建設(shè)用地土地取得成本對比分析。就分析研究狀況與目前市場狀況來說，集體建設(shè)用地在權(quán)能、市場化程度和價(jià)格形成機(jī)制等方面與國有建設(shè)用地還存在差異，對于“同權(quán)同價(jià)”的政策的理解不能簡單的理解為價(jià)格水平的一致性，更多的應(yīng)該是價(jià)格形成機(jī)制的一致性，因此，在集體建設(shè)用地地價(jià)水平確定時(shí)應(yīng)關(guān)注現(xiàn)階段市場的接受程度和政府對地價(jià)宏觀調(diào)控，并把這些因素在此基準(zhǔn)地價(jià)中予以體現(xiàn)。

2.4成果模式表達(dá)

由于集體建設(shè)用地布局分散，不連片，基準(zhǔn)地價(jià)的成果體系可按照行政區(qū)域全覆蓋的表達(dá)模式進(jìn)行。此種表達(dá)模式可分為兩種不同類型，一是采用行政區(qū)域整體統(tǒng)一的表達(dá)模式，二是采用分區(qū)縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）獨(dú)立表達(dá)的模式。兩種成果表達(dá)模式各有利弊，第一種成果表達(dá)模式，在操作上較為簡便且在估價(jià)范圍內(nèi)地價(jià)銜接性較好，第二種成果表達(dá)模式能更為精確的反映土地質(zhì)量的內(nèi)部差異，從而制定的地價(jià)更為精細(xì)化。因此，在成果表達(dá)模式的選取上，結(jié)合具體的估價(jià)需求確定成果特點(diǎn)：

2.4.1實(shí)現(xiàn)了行政區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的全覆蓋

在土地級別劃分的基礎(chǔ)上，合理選擇了相應(yīng)的技術(shù)路線和方法，形成了區(qū)域內(nèi)全覆蓋的分用途集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，有著較強(qiáng)的實(shí)用性，有利于促進(jìn)常州市區(qū)城鄉(xiāng)一體化土地市場建設(shè)。

2.4.2建立了集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)修正體系，成果實(shí)用性強(qiáng)

根據(jù)集體建設(shè)用地的特點(diǎn)，分用途劃分了土地級別，評估級別基準(zhǔn)地價(jià)，在基準(zhǔn)地價(jià)評估的基礎(chǔ)上，建立了宗地地價(jià)評估修正體系，適用于宗地地價(jià)評估，成果實(shí)用性強(qiáng)。

2.4.3采用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)手段，成果數(shù)字化程度高

在級別劃分、樣點(diǎn)測算、模型建立、圖件制作、成果分析時(shí)都運(yùn)用了Arcgis等相關(guān)計(jì)算機(jī)制圖技術(shù)，并采用同一數(shù)據(jù)庫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制。

利用常州市知智慧地價(jià)管理信息系統(tǒng)，集成國有農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、集體農(nóng)用地等公示地價(jià)成果一張圖管理平合，利用數(shù)據(jù)的信息化手段實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)高效管理。

三、結(jié)語

作為省級試點(diǎn)地區(qū)常州結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H探索制訂了常州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，形成一套系統(tǒng)、規(guī)范的技術(shù)體系與成果報(bào)告。

該項(xiàng)基準(zhǔn)地價(jià)體系的公布與運(yùn)用，將夯實(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革地價(jià)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的城鄉(xiāng)土地資源配置與合理利用引導(dǎo)作用，規(guī)范集體建設(shè)用地有償使用與市場秩序，為不同的集體土地市場參與主體提供一把參考的“標(biāo)尺”，亦為政府在國土空間規(guī)劃上提供一把特殊的“標(biāo)尺”，強(qiáng)化政府對土地市場的宏觀調(diào)控、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的形成。

作者簡介：王文（1975—）男，江蘇常州人，高級經(jīng)濟(jì)師、土地與房地產(chǎn)估價(jià)師，主要從事為土地經(jīng)濟(jì)與政策、土地、房地產(chǎn)估價(jià)、國土資源利用研究等。