小額旅游糾紛非訴解決機(jī)制初探

【摘要】近些年，隨著旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游糾紛的數(shù)量也快速增長(zhǎng)。大多數(shù)旅游糾紛的標(biāo)的額較小，利用非訴訟解決方式來(lái)處理這類(lèi)小額旅游糾紛可以快速化解矛盾，節(jié)省司法資源，引導(dǎo)旅游行業(yè)規(guī)范穩(wěn)步向前發(fā)展。如何完善目前的非訴訟解決機(jī)制，需要我們進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】小額 ?旅游糾紛 ?非訴訟機(jī)制

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使旅游業(yè)得到快速發(fā)展，同時(shí)也產(chǎn)生了較多的糾紛，如何處理旅游糾紛，緩解社會(huì)矛盾，使旅游業(yè)有序健康發(fā)展非常重要，本文重點(diǎn)探討小額旅游糾紛非訴訟解決機(jī)制的完善。

一、小額旅游糾紛的概念和特點(diǎn)

（一）小額旅游糾紛的概念

小額旅游糾紛與一般的旅游糾紛相比，特殊在“小額”二字，主要指在旅游糾紛過(guò)程中影響輕微、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、訴訟標(biāo)的金額較小的案件。而這些正符合大部分旅游糾紛的特點(diǎn)。新《民事訴訟法》第162條規(guī)定：對(duì)小額的定位為標(biāo)的額不得超過(guò)各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資的百分之三十。以上海為例，上海市統(tǒng)計(jì)局公布的2019年個(gè)人的年平均工資86592元，即小額在2.6萬(wàn)元以下，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)收入會(huì)有所變化，但總體差不多。據(jù)12301投訴平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，大部分旅游糾紛標(biāo)的額在100元至5000元之間，屬于小額的范圍。

（二）小額旅游糾紛的特點(diǎn)

首先，范圍較廣。旅游活動(dòng)提供的服務(wù)有吃、住、行、游、購(gòu)、娛等多個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)跨區(qū)域、跨國(guó)界，地域流動(dòng)性強(qiáng)，與多種服務(wù)提供商接洽，涉及到的法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，產(chǎn)生的糾紛類(lèi)型多樣。其次，金額較小。根據(jù)多數(shù)旅游網(wǎng)站和旅行社的報(bào)價(jià)，大多數(shù)旅游產(chǎn)品價(jià)格在幾百到兩萬(wàn)之間，而旅游糾紛進(jìn)行爭(zhēng)議的金額則更少，與其他類(lèi)型的民商事糾紛相比，確屬于小額糾紛。最后，主體多元。因參與旅游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者行業(yè)眾多，旅游糾紛的主體也多元化，既可以發(fā)生在旅游者與旅行社之間，也可能發(fā)生在與旅游飯店、景區(qū)、交通等旅游服務(wù)提供商之間，主體廣泛多樣。

（三）非訴訟解決機(jī)制的意義

大多數(shù)旅游糾紛雖然金額較小但法律關(guān)系復(fù)雜、涉及主體較多，傳統(tǒng)的訴訟解決方式時(shí)間長(zhǎng)、成本高、專(zhuān)業(yè)要求高，并不適合解決旅游糾紛，也不利于引導(dǎo)旅游行業(yè)的健康發(fā)展。通過(guò)非訴訟的解決方式，如協(xié)商、調(diào)解或仲裁等方式，建立快速、有效的解決方式非常重要。

二、小額旅游糾紛非訴訟解決機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

非訴訟解決機(jī)制又稱(chēng)ADR機(jī)制，《旅游法》第92條規(guī)定：“旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者發(fā)生糾紛，可以通過(guò)下列途徑解決：雙方協(xié)商;向消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解;根據(jù)與旅游經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁;向人民法院提起訴訟?！彼?，目前我國(guó)非訴訟解決機(jī)制主要是協(xié)商、調(diào)解和仲裁三種。我們來(lái)分析一下這三種方式的現(xiàn)狀。

（一）協(xié)商

協(xié)商又稱(chēng)和解，即由旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者雙方協(xié)商，在自愿平等的基礎(chǔ)上，本著解決問(wèn)題的誠(chéng)意，通過(guò)擺事實(shí)講道理，交換意見(jiàn)互諒互讓?zhuān)瑥亩鴧f(xié)商解決爭(zhēng)議的一種方法。這種方法直接、有效、靈活，對(duì)雙方都有利。糾紛發(fā)生后，旅游消費(fèi)者往往會(huì)及時(shí)聯(lián)系旅游經(jīng)營(yíng)者，就相關(guān)爭(zhēng)議提出質(zhì)疑并要求給出解決方案，不需要第三方的參與，如果雙方能相互理解、相互妥協(xié)并最終達(dá)成一致，則糾紛解決。這種解決方案是當(dāng)事人最優(yōu)先也最愿意采用的解決方式。

但是這種方式存在一定的缺陷。首先，強(qiáng)制力較弱。協(xié)商主要是旅游消費(fèi)者和旅游經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的協(xié)議，不涉及其他機(jī)構(gòu)，而且大多是口頭協(xié)議，一方有可能反悔不按原協(xié)議履行，需要又一輪的協(xié)商，有可能最終無(wú)法達(dá)成一致，和解失敗。其次，缺乏有效程序。和解的方式往往很隨意，一般是旅游消費(fèi)者向經(jīng)營(yíng)者提出訴求要求解決行程變更、退換酒店等問(wèn)題。何時(shí)提出何時(shí)回復(fù)以什么樣的方式回復(fù)都很隨意，有一方可能故意拖延導(dǎo)致難以達(dá)成和解。最后，難以保證公平公正。公平公正是糾紛解決追求的目標(biāo)，在協(xié)商過(guò)程中，有可能一方當(dāng)事人利用自己的社會(huì)資源和優(yōu)勢(shì)地位使弱勢(shì)一方接受不平等的條件，雖然糾紛解決了，并不能體現(xiàn)個(gè)案的公平公正。

（二）調(diào)解

《旅游法釋義》對(duì)調(diào)解的定義是指在第三方的主持下，通過(guò)勸解、疏導(dǎo)等，使雙方自愿進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議、解決糾紛的方法。調(diào)解有利于消除隔閡，防止矛盾激化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，被實(shí)踐證明是解決民事法律糾紛較為有效的方式?！堵糜畏ā返?3條規(guī)定了“消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)和有關(guān)調(diào)解組織在雙方自愿的基礎(chǔ)上，依法對(duì)旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解?！睂?shí)踐中消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所承擔(dān)了大多數(shù)旅游糾紛的調(diào)解工作，性質(zhì)和工作機(jī)制稍有不同。消費(fèi)者可以通過(guò)12315投訴至消費(fèi)者協(xié)會(huì)或12301旅游投訴平臺(tái)，12301平臺(tái)接到投訴后會(huì)將相應(yīng)投訴轉(zhuǎn)至各地旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所進(jìn)行處理，以上海為例，兩者方式可選其一。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)收到投訴后處理方式類(lèi)似，派出調(diào)解員根據(jù)相關(guān)的法規(guī)程序組織調(diào)解。調(diào)解人員聽(tīng)取雙方的訴求，進(jìn)行法律宣傳和說(shuō)服教育，同時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)和勸解，促成雙方達(dá)成和解。如果雙方最后不能達(dá)成和解，則調(diào)解終止，消費(fèi)者只能走司法途徑進(jìn)行解決。

調(diào)解有一定的優(yōu)勢(shì)如不收取費(fèi)用、便捷高效，調(diào)解機(jī)構(gòu)具有權(quán)威性和說(shuō)服力，但也存在一定的問(wèn)題。首先，缺乏專(zhuān)業(yè)性。調(diào)解人員雖然具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，并不具備旅游專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)如旅游侵權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)、格式合同的處理，既需要一定的法律知識(shí)，又需熟知旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，只有給予爭(zhēng)端雙方專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)，才更容易促成調(diào)解的成功。其次，法律依據(jù)太少，指導(dǎo)調(diào)解的法律法規(guī)太少或者規(guī)定較為籠統(tǒng)缺乏有效的參考和指導(dǎo)意義。最后，調(diào)解協(xié)議效力較弱。《旅游投訴處理辦法》規(guī)定，一方當(dāng)事人對(duì)旅游投訴處理結(jié)果不履行的，依然可以向人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)提起訴訟。這說(shuō)明旅游行政調(diào)解協(xié)議并不具有法定的執(zhí)行效力，無(wú)法直接強(qiáng)制執(zhí)行，與其他的民間協(xié)議沒(méi)有多大區(qū)別。

（三）仲裁

旅游糾紛仲裁是指旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者之間發(fā)生糾紛，旅游者根據(jù)與旅游經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議，提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁從而解決爭(zhēng)議的行為。仲裁的優(yōu)點(diǎn)是自愿、簡(jiǎn)便、法律效力高等。仲裁裁決具有強(qiáng)制性，與法院的判決效力等同，當(dāng)事人如不履行，權(quán)利人有權(quán)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

雖然仲裁有諸多優(yōu)點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)中發(fā)生旅游糾紛用仲裁解決的情況并不多，主要有以下幾點(diǎn)原因：首先，消費(fèi)者缺乏認(rèn)知。一般較大的市才有仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁業(yè)務(wù)主要在于處理商事糾紛，民眾對(duì)于這種糾紛解決方式認(rèn)知度較低，更不知曉其程序和要求，另外根據(jù)《仲裁法》規(guī)定如果爭(zhēng)議雙方想采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)在合同中訂立仲裁條款，沒(méi)有約定無(wú)法仲裁。其次，專(zhuān)業(yè)要求較高。仲裁的程序和過(guò)程、法律要求和效力等與在法院進(jìn)行訴訟的要求類(lèi)似。程序嚴(yán)謹(jǐn)繁瑣，對(duì)參與者的法律素養(yǎng)和知識(shí)要求很高，一般需要請(qǐng)律師出席，增加了糾紛解決的費(fèi)用。最后，費(fèi)用較高。與調(diào)解不同，仲裁案件是收取費(fèi)用的，可能涉及的收費(fèi)項(xiàng)目有受理費(fèi)、律師費(fèi)、開(kāi)庭室費(fèi)等。小額旅游糾紛的爭(zhēng)議標(biāo)的大多在幾百或幾千，為此付出較多的時(shí)間和金錢(qián)明顯不符合消費(fèi)者解決方式的預(yù)期。

三、完善我國(guó)小額旅游糾紛非訴訟解決機(jī)制幾點(diǎn)思考

鑒于目前國(guó)內(nèi)主要的非訴訟解決方式是以上幾種，我們重點(diǎn)討論如何優(yōu)化協(xié)商、調(diào)解和仲裁在小額旅游糾紛中的實(shí)際應(yīng)用。

（一）協(xié)商

協(xié)商是解決小額旅游糾紛的第一道防線(xiàn)，完善并發(fā)揮協(xié)商和解功能，能夠有效分流糾紛、化解矛盾，需加強(qiáng)指導(dǎo)。

1.明確協(xié)商的基本原則

旅游消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者在協(xié)商初期能明確協(xié)商的基本原則，并在達(dá)成共識(shí)的原則下進(jìn)行協(xié)商很有必要。確立一些原則如自愿原則，雙方有權(quán)力選擇是否以協(xié)商的方式解決爭(zhēng)議;平等原則，雙方洽談的地位平等不得脅迫對(duì)方;權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，如雙方保守商業(yè)秘密和個(gè)人隱私、如實(shí)告知義務(wù)、積極履行協(xié)議義務(wù)等等。

2.建立行業(yè)協(xié)商程序

政府管理部門(mén)或旅游行業(yè)協(xié)會(huì)可以指導(dǎo)建立旅游糾紛協(xié)商的程序和機(jī)制。首先分級(jí)建立解紛機(jī)構(gòu)。在各旅行社成立初級(jí)解紛機(jī)構(gòu)，由公司導(dǎo)游、法務(wù)、管理者等組成，一旦有消費(fèi)者投訴到公司則轉(zhuǎn)到解紛部門(mén)處理，如果在公司這一級(jí)協(xié)商失敗?？梢越梃b國(guó)外某些行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，在旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建立二級(jí)解封機(jī)構(gòu)，由行業(yè)專(zhuān)家、法律專(zhuān)業(yè)人員組成。公司調(diào)解失敗可以轉(zhuǎn)移至行業(yè)協(xié)會(huì)的解紛機(jī)構(gòu)，如果在這一級(jí)還不能協(xié)商成功，則只能投向仲裁或司法機(jī)構(gòu)。其次，構(gòu)建協(xié)商程序。如設(shè)定和解期限，為了加強(qiáng)效率設(shè)定和解期限，如果雙方不能再規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)成和解協(xié)議，則和解程序終止;和解過(guò)程做好記錄，和解結(jié)果做好文字存檔，和解不成做好小結(jié)，和解成功則制定和解協(xié)議雙方簽字存檔并遵照履行。

（二）調(diào)解

1.加強(qiáng)立法和行業(yè)糾紛指導(dǎo)意見(jiàn)

旅游投訴機(jī)構(gòu)在調(diào)解時(shí)，不論是程序法還是實(shí)體法，能依據(jù)的法律法規(guī)太少，以至于不能很好的發(fā)揮調(diào)解功能。地方立法部門(mén)和旅游行政部門(mén)可以因地制宜根據(jù)本地區(qū)旅游糾紛的特點(diǎn)出臺(tái)辦法或措施進(jìn)行完善和補(bǔ)充，保證實(shí)務(wù)中旅游投訴機(jī)構(gòu)有合法的依據(jù)。各部門(mén)也可以聯(lián)合旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、旅游法律專(zhuān)家等機(jī)構(gòu)制定實(shí)體旅游行業(yè)糾紛指導(dǎo)意見(jiàn)，如飛機(jī)延誤導(dǎo)致行程變更、網(wǎng)上預(yù)訂不可退但不能入住酒店不予退款，出現(xiàn)類(lèi)似糾紛消費(fèi)者往往投訴旅行社，而旅行社又以行規(guī)或不能左右航空公司和酒店為由進(jìn)行辯護(hù)，沒(méi)有指導(dǎo)意見(jiàn)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，只能商談，一旦雙方預(yù)期不符則調(diào)解無(wú)效。希望在實(shí)務(wù)中對(duì)于糾紛類(lèi)型較多的案例能給出賠償指導(dǎo)意見(jiàn)。

2.調(diào)解隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化

為了確保糾紛處理結(jié)果的公平公正，調(diào)解員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)很重要。首先，在選擇調(diào)解人員的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其糾紛處理經(jīng)驗(yàn)、旅游專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)等方面。其次，在確定人員以后，設(shè)置一段時(shí)間的考察培訓(xùn)期，組織集中培訓(xùn)或一對(duì)一帶教培訓(xùn)，培養(yǎng)調(diào)解人員的溝通能力、心里分析能力、旅游行業(yè)規(guī)范和法律法規(guī)知識(shí)，培訓(xùn)結(jié)束后進(jìn)行考核通過(guò)后頒發(fā)上崗證，確保調(diào)解人員具備基本專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。另外，調(diào)解機(jī)構(gòu)可以定期邀請(qǐng)旅游從業(yè)者、旅游法律專(zhuān)家、心理學(xué)家等專(zhuān)業(yè)人員對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提升專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能。也可以在調(diào)解過(guò)程中邀請(qǐng)相關(guān)人員參與，如上海旅游質(zhì)監(jiān)所每周一到周五下午會(huì)安排律師志愿者值班，參與投訴調(diào)解過(guò)程。律師從中立的專(zhuān)業(yè)的角度給雙方建議，避免矛盾激化，取得了很好的效果。

3.落實(shí)司法確認(rèn)

調(diào)解協(xié)議的法律效力目前處于不確定狀態(tài)，與普通協(xié)議沒(méi)有本質(zhì)差別，筆者認(rèn)為，旅游投訴機(jī)構(gòu)作出的調(diào)解協(xié)議是由具有公信力的行政機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法規(guī)和程序，在態(tài)度中立、相對(duì)專(zhuān)業(yè)的調(diào)解人員的協(xié)調(diào)下作出的協(xié)議，效力應(yīng)當(dāng)高于普通的民事調(diào)解協(xié)議，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。經(jīng)調(diào)解員主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)法院審查后予以確認(rèn)賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，保證調(diào)解的效能。

（三）仲裁制度

采用仲裁解決糾紛有明顯的優(yōu)勢(shì)，怎么用仲裁來(lái)解決旅游糾紛，需要我們進(jìn)一步探索。首先，完善旅游仲裁法規(guī)。目前旅游糾紛仲裁與普通的商事仲裁差異不大，可參照的法律法規(guī)也雷同，可以根據(jù)旅游糾紛數(shù)量較多、金額較小、服務(wù)性質(zhì)等特點(diǎn)嘗試制定專(zhuān)門(mén)的旅游仲裁法規(guī)，以便規(guī)范和指導(dǎo)仲裁在旅游糾紛中的運(yùn)用。其次，在旅游行業(yè)中強(qiáng)化仲裁意識(shí)，構(gòu)建一套旅游仲裁推廣機(jī)制，旅游管理部門(mén)、旅游投訴機(jī)構(gòu)可以向旅行社、景區(qū)等旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)推廣培訓(xùn)讓他們了解仲裁制度，同時(shí)建議這些經(jīng)營(yíng)者向旅游消費(fèi)者進(jìn)行宣傳，在行業(yè)內(nèi)部提高運(yùn)用仲裁解決糾紛的意識(shí)。最后，在大型旅游公司或旅游景區(qū)較多的城市如北京、上海、昆明、三亞等，可以聯(lián)合當(dāng)?shù)刂俨梦餐O(shè)立旅游仲裁中心，專(zhuān)門(mén)處理旅游糾紛事務(wù)。如全國(guó)首家旅游爭(zhēng)議仲裁中心在昆明成立，負(fù)責(zé)在云南旅游行業(yè)內(nèi)推行仲裁法律制度，采用仲裁的方式解決旅游糾紛。其他旅游重點(diǎn)城市也可以嘗試，推動(dòng)仲裁制度作為旅游糾紛的重要解決方式。

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作者簡(jiǎn)介：鄧皓（1981-），女，湖北咸寧人，上海旅游高等專(zhuān)科學(xué)校公共教學(xué)部，碩士，講師，研究方向：旅游法。