突發(fā)事件下政策議程進入過程模式分析

【摘要】金登的多源流分析框架是分析公共政策過程問題的經(jīng)典分析框架。隨著我國進入風(fēng)險社會，政府部門通過出臺政策來應(yīng)對、平息和預(yù)防突發(fā)事件，已然成為一種常見手段。本文通過多源流分析框架分析我國《疫苗管理法》制訂進入政策議程的過程，并加以適當(dāng)修正，提出此類突發(fā)事件推動政策進入議程的過程模式。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)事件 ?疫苗管理 ?多源流

一、問題提出

隨著新媒體的普及，信息傳播越來越快，在公共安全領(lǐng)域，任何一件事件都有可能爆發(fā)成為一件重大的突發(fā)事件。為了妥善處理突發(fā)事件，避免類似事件的再次發(fā)生、發(fā)酵，給老百姓一個交代，往往政府部門會在突發(fā)事件之后修訂相關(guān)法律法規(guī)或出臺有關(guān)公共政策。然而，上述公共政策的制定過程并非通過常規(guī)途徑與傳統(tǒng)流程，既有其偶然性，也有其必然性。本文嘗試使用約翰·金登的多源流理論框架，這一分析公共政策模糊性問題的重要理論工具，來分析我國《疫苗管理法》的制訂過程，并通過分析結(jié)合我國現(xiàn)狀對多源流理論框架進行適當(dāng)修正。

二、分析框架

（一）金登的多源流分析框架概述

約翰·金登的多源流分析框架是在有關(guān)組織行為的“垃圾桶”模型之上的一種修正形式。他設(shè)想政策過程是由行為人和過程的三個源頭組成的，即所謂的問題源流、政策源流和政治源流。在他看來，這三條源流在通常情況下是互相獨立生成運作的。但當(dāng)在“機會之窗”開啟的條件下，決策主導(dǎo)者將三條源流匯合，政策變化就會發(fā)生。

（二）多源流分析框架適用性分析

多源流理論的提出背景是基于美國的政治、經(jīng)濟和社會情境，由于這些背景因素與我國實際情況的差異，多源流理論是否能夠直接運用于中國公共政策問題的分析，是一個需要在運用前討論的問題。有一部分的學(xué)者對多源流理論在中國的適用性有了相關(guān)的討論、解釋和例證。少數(shù)學(xué)者在多源流理論的基礎(chǔ)上提出新的設(shè)想，進而修正了理論模型，如朱朝霞等（2015）認(rèn)為問題源流、政策源流和政治源流之間的影響并不完全與金登設(shè)想的一樣是并行的、不存在交叉的、權(quán)重相當(dāng)?shù)?，而是三個源流的影響路徑可能存在交錯、互動。在中國實際下，政治因素對政策制定具有至關(guān)重要的作用，政治源流處于中心地位。隨著中國逐漸向現(xiàn)代化國家，中國政府越來越強調(diào)防控風(fēng)險和問題導(dǎo)向，在風(fēng)險頻發(fā)的中國社會大背景下，問題源流、政策源流和政治源流互相之間不可避免地出現(xiàn)呼應(yīng)、引領(lǐng)和影響。探討三個源流的交互關(guān)系和影響程度，在原有基礎(chǔ)上進行修正理論模型，可以對相似情境下的中國實際政策制定過程有深刻的認(rèn)識和理解。

三、分析與論證

（一）問題源流

疫苗就是一項實現(xiàn)這一健康訴求的偉大發(fā)明。作為一種需要注射入人體體內(nèi)的生物制品，疫苗本身具有一定的風(fēng)險性，其生產(chǎn)、流通與接種環(huán)節(jié)均與健康息息相關(guān)，2005年以來全國各地發(fā)生了多起影響面大的疫苗安全事件，如2005年的安徽泗縣大莊鎮(zhèn)疫苗違規(guī)接種事件、2007年河北涿州市人用狂犬疫苗事件、2007年黑龍江假狂犬疫苗事件、2009年遼寧大連市金港安迪生物制品疫苗違法添加事件、2009年廣西來賓市假狂犬疫苗事件、2012年山東濰坊非法經(jīng)營疫苗案、2014年遼寧儂生生物制藥疫苗不合格事件、2016年山東濟南非法經(jīng)營疫苗系列案件，直至2018年的長春長生疫苗事件，差不多每年一件，始終觸動著公眾的神經(jīng)，讓公眾對疫苗安全的問題始終縈繞，對國產(chǎn)疫苗的質(zhì)量安全產(chǎn)生疑慮，對國家的疫苗監(jiān)管體制提出質(zhì)疑。其中，一類疫苗作為國家“強制”接種的品種，讓有疑慮的老百姓也倍感無處可逃。隨著一次次事件沖擊，疫苗安全的這股問題源流不斷增長壯大。2018年的長春長生疫苗事件將疫苗安全問題發(fā)展到全國范圍的強烈關(guān)注，問題源流達(dá)到頂峰。

（二）政策源流

相對于問題源流的持續(xù)增長，至2018年長春長生疫苗事件之前，國家對疫苗管理的政策相對較少。在疫苗流通和接種領(lǐng)域，自2005年制訂了《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》之后，僅因2016年的山東疫苗事件，經(jīng)國務(wù)院進行部分修訂。在疫苗生產(chǎn)領(lǐng)域的管理政策主要涵蓋在整個藥品的大概念內(nèi)，但《中華人民共和國藥品管理法》中與疫苗有關(guān)的條款自2001年起也未發(fā)生特別變化。國家層面，10多年未將疫苗這一每個公民息息相關(guān)的產(chǎn)品管理予以重視，從而納入政策議程。地方層面，經(jīng)查詢各省市藥監(jiān)、衛(wèi)生和疾控中心網(wǎng)站，其主要應(yīng)用于管理的政策依據(jù)，仍然是《中華人民共和國藥品管理法》和《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》，管理模式十多年未發(fā)生特別的改變，由藥監(jiān)部門將疫苗產(chǎn)品作為藥品的一個類別，進行生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管，由疾控部門負(fù)責(zé)疫苗的采購、使用和接種的管理。即便每年一次疫苗安全事件的發(fā)生，也沒有激發(fā)政府監(jiān)管部門對疫苗政策調(diào)整的重視。除了政府部門自身，人大、政協(xié)、研究機構(gòu)、高校等也是政策源流的一大來源，查詢中國知網(wǎng)中主題包含“疫苗管理”的文獻研究，在《疫苗管理法》發(fā)布征求意見之前，每年的期刊論文篇數(shù)統(tǒng)計見表1。因有部分期刊論文主要研究的是獸用疫苗和工商管理等研究范疇，統(tǒng)計除去相關(guān)文獻，對疫苗管理政策源流提供政策建議的文獻與其他領(lǐng)域的政策建議文獻不在一個量級。

表1 ?2005-2018年疫苗管理相關(guān)期刊論文數(shù)

自2016年山東疫苗事件發(fā)生后，相關(guān)政策研究出現(xiàn)明顯增長，至2018年長春長生疫苗事件發(fā)生后，相關(guān)政策研究出現(xiàn)爆發(fā)性增長，2019年，疫苗管理相關(guān)期刊論文數(shù)是2005-2018年相關(guān)論文年平均數(shù)的5.5倍，達(dá)到了131篇，政策源流出現(xiàn)。

（三）政治源流

媒體報道與公眾輿論往往是相輔相成的，媒體將公眾關(guān)注的信息進行收集整理并廣泛傳播，公眾在眾多渠道的信息下暢所欲言從而推動輿論持續(xù)擴大，引起全社會的大討論。長春長生疫苗事件之后，同樣產(chǎn)生了強大的輿論攻勢，對疫苗安全的恐慌和質(zhì)疑之聲逐漸占據(jù)主流，隨著國民情緒進一步的發(fā)酵，公眾把矛頭指向了政府監(jiān)管部門的失職、疫苗監(jiān)管體系的失效和違法犯罪人員的失德。十八大以來，中國共產(chǎn)黨越來越強調(diào)以人民為中心，撫平國民情緒，維護國民利益，滿足國民訴求，已然成了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要執(zhí)政理念。疫苗安全涉及人民群眾的最基本生命健康權(quán)，解決不了這類問題，會嚴(yán)重影響民眾對于執(zhí)政黨的信任，甚至可能動搖政治權(quán)力。長春長生疫苗事件發(fā)酵幾天內(nèi)，克強總理對長春長生疫苗事件就作出批示和重要指示，要給人民一個交代，并要求立刻派出調(diào)查組進行徹查。國外訪問的習(xí)總書記也作出重要指示，一查到底、嚴(yán)肅問責(zé)、從嚴(yán)處理，完善疫苗管理體制，守住安全底線，保障群眾利益和社會穩(wěn)定?？梢妵袂榫w已然引起黨和政府高層的高度重視。

（四）政策之窗開啟

金登的多源流理論認(rèn)為問題源流、政策源流和政治源流相互之間是獨立存在的，只是在政策之窗開啟時，三源流才會相遇，從而將問題納入政策議程。政策之窗受到三源流的沖擊都有能開啟。比如政治源流中的一個事件，如行政當(dāng)局的變更，會產(chǎn)生“新官上任三把火”的現(xiàn)象。但在政策之窗的短暫開啟時間內(nèi)，如果問題源流和政策源流還不夠充足，則問題仍將難以提上政策議程。

對于《疫苗管理法》的制訂而言，全國震驚的長春長生疫苗事件的發(fā)生就是政策之窗開啟的契機。

2018年7月，長春長生生產(chǎn)的一批次百白破疫苗效價不合格被行政處罰，25萬余支產(chǎn)品已被銷售，庫存僅剩186支。同期，長春長生公司被國家藥監(jiān)局根據(jù)線索組織的飛行檢查，發(fā)現(xiàn)在狂犬疫苗生產(chǎn)過程中存在記錄造假等嚴(yán)重違反藥品GMP的行為。以“獸爺”為代表發(fā)表的一篇篇關(guān)于長春長生公司私有化、違法違規(guī)生產(chǎn)的前世今生文章，在網(wǎng)絡(luò)上被大量傳播，引起了公眾的廣泛關(guān)注和憤怒。隨后，各大新聞媒體對此事件開展高熱度的跟蹤報道，公眾對違法企業(yè)的憤怒不斷增長，接著，憤怒情緒很快轉(zhuǎn)移到政府管理的頭上，出現(xiàn)了大量對政府監(jiān)管部門查控不力、處罰太輕的質(zhì)疑和問責(zé)。一時間問題源流大爆發(fā)，一部分問題源流沖擊帶動了政策源流中專家學(xué)者的研究和政策建議，一部分問題源流引起了國民情緒的爆發(fā)，進一步引起了政府高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，從而帶動政治源流增長流動。這三股源流在問題源流的帶動下，齊頭并進通過政策之窗。最終，經(jīng)2018年12月常委會一審、2019年4月常委會二審，在2019年6月29日，全國人大常委會十一次會議上表決通過了《中華人民共和國疫苗管理法》。

四、結(jié)論

實際上，在長春長生疫苗事件發(fā)生之前就已經(jīng)在全國各地發(fā)生了多起疫苗安全事件，其中一些甚至還疑似造成了多名嬰幼兒的死亡。究其原因可能當(dāng)時的社會輿論環(huán)境有關(guān)，隨著社會民主的不斷擴大，輔以信息革命的不斷發(fā)展，公眾獲取信息，感知社會和表達(dá)態(tài)度的途徑越來越多、障礙越來越小。全民關(guān)注的全國范圍的輿論突發(fā)事件也成了現(xiàn)今風(fēng)險社會的一大特征。為了解決突發(fā)事件，以問題為導(dǎo)向，凝聚三股源流，灌入政策之窗，促成政府形成改革政策的例子也不止《疫苗管理法》一個，例如《食品安全法》《校車安全條例（草案）》等等?？梢灶A(yù)見，這種以問題源流為導(dǎo)向，政策源流跟進，政治源流發(fā)力的政策議程進入過程，可能會成為三源流研究框架的一種新的變式。

參考文獻：

[1]薩巴蒂爾.政策過程理論[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

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作者簡介：范鵬程（1990-），男，上海青浦人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2017級MPA研究生，研究方向：公共管理。