昆明市抑制蔬菜價格的政策網(wǎng)絡(luò)研究

余玨

摘要：抑制蔬菜價格上揚(yáng)，穩(wěn)控蔬菜市場一直是抓好民生和“菜籃子”工程的重點，滇中地區(qū)是云南省蔬菜種植和向外輸出的主產(chǎn)地，而昆明市是云南省蔬菜種植的重要組成部分，但蔬菜價格偏貴一直是市民反映的問題。本文運用政策網(wǎng)絡(luò)理論，以羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)理論為視角，將影響昆明市蔬菜價格的主體劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)，通過分析政策網(wǎng)絡(luò)中不同立場、各主體間因資源相互依賴而形成利益鏈接關(guān)系和動態(tài)博弈過程，并分析各主體的角色職能。研究發(fā)現(xiàn)，政策社群和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在其中扮演主要角色，是問題產(chǎn)生以及解決的關(guān)鍵瓶頸。

關(guān)鍵詞：蔬菜價格;政策網(wǎng)絡(luò);政策社群

近年來昆明市蔬菜價格貴一直是市民所詬病的對象。作為省會城市，昆明市具有重要的農(nóng)產(chǎn)品流通區(qū)位優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施完備，經(jīng)濟(jì)中心優(yōu)勢突出，其具有花卉、蔬菜等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。目前昆明市主要農(nóng)產(chǎn)品的流通同國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品物流發(fā)展較好大城市相比，還存在不小的差距，從昆明市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所公示的王旗營蔬菜綜合批發(fā)平均價格統(tǒng)計來看，幾類主要蔬菜價格甚至高于同期北京市新發(fā)地市場所公示的蔬菜價格。

蔬菜價格波動主要受地方政府、農(nóng)產(chǎn)品物流體系各節(jié)點（農(nóng)戶、批發(fā)市場、超市等）和自然氣候等因素影響。蔬菜價格抑制作為一個惠及民生、參與角色復(fù)雜多元的政策議題，運用政策網(wǎng)絡(luò)的視角來分析多元主體參與或影響公共政策制定，可以深入了解涉入政策議題眾多參與者的態(tài)度、偏好或訴求，探討政策制定中有關(guān)各個政策過程間的交互影響，尋求互動與合作的多贏博弈途徑來化解沖突，維護(hù)公眾利益[1]。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展

政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)軔于20世紀(jì)70年代的歐美西方國家，政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)政策過程中各政策主體因資源相互依賴而結(jié)成的動態(tài)利益關(guān)系[2]。政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究發(fā)軔于美國，在英國、德國和荷蘭等國家得到進(jìn)一步發(fā)展，形成了不同的傳統(tǒng)或流派?？煞譃槔嬲{(diào)和學(xué)派、治理學(xué)派和網(wǎng)絡(luò)管理學(xué)派，按照國家區(qū)域劃分大致又可以分為美國傳統(tǒng)、英國傳統(tǒng)和歐洲傳統(tǒng)[3]。

隨著利益集團(tuán)在公共事務(wù)中話語權(quán)的日益提高，其建議和目標(biāo)在公共政策中得到更多的體現(xiàn)，法團(tuán)主義便應(yīng)運而生。法團(tuán)主義本質(zhì)在于解決和優(yōu)化政府與利益集團(tuán)在政策過程中的相互關(guān)系。正是由于多元主義與法團(tuán)主義的碰撞并產(chǎn)生分歧，雙方在政策過程中尋求利益調(diào)和時，美國學(xué)者便率先使用政策網(wǎng)絡(luò)理論對二者產(chǎn)生的分歧進(jìn)行平衡，從羅維的“鐵三角”到赫克羅的“議題網(wǎng)絡(luò)”，美國學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究起到了承啟的重要作用。英國傳統(tǒng)學(xué)派著重于分析地方政府以及次級政府在政策網(wǎng)絡(luò)中扮演的角色，主要代表人物有理查德森與喬丹，羅茨和馬什。理查德森與喬丹提出“政策共同體”的概念，認(rèn)為“政策共同體”是利益集團(tuán)和國家機(jī)關(guān)部門互動博弈的關(guān)系[4]。羅茨和馬什提出“政策網(wǎng)絡(luò)”的概念，認(rèn)為“政策網(wǎng)絡(luò)”的結(jié)構(gòu)關(guān)系在于政治團(tuán)體的競爭與博弈，主要是中央與地方政府，利益集團(tuán)與政府之間。以德國和荷蘭學(xué)者為代表的歐洲傳統(tǒng)學(xué)派，又被稱為“治理學(xué)派”，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)掌控和主導(dǎo)資源配置，協(xié)調(diào)不同利益組織間關(guān)系，主要著重研究國家和市民社會的相互關(guān)系。

我國對于政策網(wǎng)絡(luò)的研究，最早是20世紀(jì)90年代臺灣學(xué)者開始關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)，大陸學(xué)者一直到21世紀(jì)初才開始展開研究。研究政策網(wǎng)絡(luò)理論，我國學(xué)者側(cè)重于對政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的梳理，李玫所著的《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》分析了政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)軔、發(fā)展到逐漸成熟，系統(tǒng)介紹了每個階段各個國家和流派的代表，分析了各傳統(tǒng)流派相互之間內(nèi)在聯(lián)系、區(qū)別和最新研究成果。諸如譚雁羚、婁成武、楊冠瓊等學(xué)者主要側(cè)重于對政策網(wǎng)絡(luò)的概念、理論觀點和流派做總結(jié)分析，主要以綜述或教材的形式做專門述評。

二、羅茨模型的理論內(nèi)容

羅茨對政策網(wǎng)絡(luò)作出了系統(tǒng)性和完整的分類，根據(jù)羅茨的觀點，政府支配和掌控著更多的資源，這便決定了利益團(tuán)體和政府更多的是依賴和合作的關(guān)系，而非博弈和對峙。各級政府與各種利益團(tuán)體之間的關(guān)系，實際上也是多元主義研究的切入點。羅茨架構(gòu)了政策網(wǎng)絡(luò)的理論架構(gòu)，并對網(wǎng)絡(luò)類型進(jìn)行不同分類，分析各網(wǎng)絡(luò)類型的網(wǎng)絡(luò)特征，將參與程度、參與類型以及穩(wěn)定程度進(jìn)行排列。最后將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。

三、昆明市抑制蔬菜價格的政策網(wǎng)絡(luò)研究

（一）昆明市抑制蔬菜價格網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

根據(jù)羅茨模型的架構(gòu)，參與主體具體到抑制蔬菜價格政策中，大致可分為以下幾類。

政策社群。昆明市抑制蔬菜價格政策網(wǎng)絡(luò)中的政策社群包括昆明市政府及其職能部門，如發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、商務(wù)局等，主要負(fù)責(zé)市級層面抑制蔬菜價格政策的制定和頒布。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。在抑制蔬菜價格過程中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要為抑制蔬菜價格提供對策和建議。主要由高校學(xué)者、智庫專家、人大代表、政協(xié)委員等構(gòu)成專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

府際網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)主要是區(qū)政府和街道辦事處，是政策的具體執(zhí)行者，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化菜市場選址，仲裁具體的糾紛，維護(hù)和協(xié)調(diào)各方利益。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。包括批發(fā)市場、超市、蔬菜批發(fā)商、賣菜商人和農(nóng)民、種菜農(nóng)戶等。這些參與者具有追求經(jīng)濟(jì)利益和流動的特性，與蔬菜價格波動有直接利益關(guān)系。

議題網(wǎng)絡(luò)。議題網(wǎng)絡(luò)成員復(fù)雜且人數(shù)眾多，包括消費者和大眾和媒體。

（二）昆明市抑制蔬菜價格的政策網(wǎng)絡(luò)分析

按照各網(wǎng)絡(luò)掌握的資源劃分，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)具有重要地位，在政策制定與實施過程中扮演重要角色。市級政府在政策制定中處于核心地位。作為府際網(wǎng)絡(luò)的區(qū)級政府和街道辦事處在政策執(zhí)行過程中話語權(quán)也逐漸擴(kuò)張。在生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中，蔬菜經(jīng)銷商在蔬菜要價上越來越具有發(fā)言權(quán)，流通環(huán)節(jié)過多是造成蔬菜價格上漲的因素之一。

政策社群所能依賴的資源主要是政府部門所擁有的行政權(quán)力。一方面是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化菜市場的權(quán)力。即政策社群可以通過擬定政策、招商引資和規(guī)劃立項等開始某個區(qū)域范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化菜市場建設(shè)。截止到2018年底，昆明市主城區(qū)共建成菜市場442個，其中，標(biāo)準(zhǔn)化菜市場（農(nóng)貿(mào)市場）194個，生鮮超市（平價商店）205個，社區(qū)菜店43個[5]。另一方面是制定和出臺相關(guān)政策的權(quán)力，昆明市相繼出臺了《昆明市菜市場建設(shè)規(guī)劃》《昆明市標(biāo)準(zhǔn)化菜市場（生鮮超市）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范》《昆明市標(biāo)準(zhǔn)化菜市場建設(shè)改造專項資金管理辦法》等一系列規(guī)范和政策。

政策社群也有多方面壓力約束，主要有經(jīng)濟(jì)壓力和部門溝通協(xié)調(diào)兩個方面[6]。一方面，建設(shè)標(biāo)注化菜市場需要征地和動用大量的資金，必然會有巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，昆明市標(biāo)準(zhǔn)化菜市場均由社會資本投資建設(shè)，一個標(biāo)準(zhǔn)化菜市場從建設(shè)到運營一般資金投入都在千萬元以上，由于資本的逐利性，每個攤位分擔(dān)的建設(shè)成本較高，攤位費逐年上漲，最終成本轉(zhuǎn)嫁到消費者導(dǎo)致零售環(huán)節(jié)成本增加。另一方面，部門間的溝通協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。筆者通過個人訪談以及旁聽昆明市標(biāo)準(zhǔn)化菜市場（生鮮超市）建設(shè)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開的關(guān)于抑制蔬菜價格的會議了解到，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化菜市場涉及多個部門，主要包括市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市商務(wù)局、市國土局、市規(guī)劃局、市交通局等。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化菜市場需要規(guī)劃局和國土局的土地批準(zhǔn)，昆明市搬遷或取締了許多規(guī)模小、管理混亂、效益差的農(nóng)貿(mào)市場，但沒有把生鮮市場建設(shè)納入整體規(guī)劃，很多老舊小區(qū)、商業(yè)街區(qū)甚至是新規(guī)劃建設(shè)的小區(qū)、商業(yè)街區(qū)沒有預(yù)留菜市場專用空間或預(yù)留空間不足，無法滿足菜市場建設(shè)需求。

為了減少蔬菜中間流通環(huán)節(jié)，商務(wù)局需要招商引資，引進(jìn)大型企業(yè)（最好是國有企業(yè)）控股農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售交易市場建設(shè)，增強(qiáng)政府對蔬菜價格調(diào)控能力。市交通運輸局則主要是放寬大型農(nóng)產(chǎn)品運輸車的準(zhǔn)入車次，按照市交通運輸局的規(guī)定，大型農(nóng)產(chǎn)品運輸車進(jìn)入主城區(qū)是有一定限制的。通過經(jīng)銷商的采訪中了解到，農(nóng)產(chǎn)品從采購到終端銷售要經(jīng)過5個層級的批零環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都是傳統(tǒng)式的現(xiàn)貨對手交易，因此農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌就經(jīng)歷4到5次裝卸和運輸，運輸成本、裝卸成本、損耗成本等多重成本疊加。大型運輸車輛使用率低導(dǎo)致車輛運行成本激增，成本分?jǐn)偟睫r(nóng)產(chǎn)品零售上也就直接推高零售價格。

府際網(wǎng)絡(luò)主要是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的區(qū)級政府和街道辦事處。府際網(wǎng)絡(luò)是政策實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要負(fù)責(zé)橫向和縱向的溝通，還要處理好政府、企業(yè)和群眾的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛等。落實項目需要區(qū)級政府和街道辦事處工作人員親自溝通處理，推動落實。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)是爭取利潤的最大化。昆明市現(xiàn)有的蔬菜流通模式一般要經(jīng)過經(jīng)銷商、批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、零售攤販等環(huán)節(jié)。在蔬菜的批零環(huán)節(jié)，二至四個層極的蔬菜經(jīng)銷商均有加價行為，最終零售價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地頭采購價。

在專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)中，專家學(xué)者、人大代表和政協(xié)委員，通過質(zhì)詢權(quán)向政府提出提案和建議、決策咨詢報告等對政策施加影響。媒體對蔬菜價格的監(jiān)督與報道，無疑給蔬菜行業(yè)帶來壓力，蔬菜行業(yè)的高曝光度會讓越來越多的人涉入政策網(wǎng)絡(luò)之中，在政策形成過程中發(fā)出自己的聲音，表明自己的態(tài)度，對蔬菜價格制定施加一定的影響。

四、結(jié)論與建議

在調(diào)控蔬菜價格政策形成與實施過程中，著眼于政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)比較關(guān)鍵，他們相互間的博弈也比較復(fù)雜。要有效解決抑制蔬菜價格問題，必須從調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)著手，逐步理清政策社群之間的關(guān)系，實現(xiàn)府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的有效管理。同時，還應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，充分做好相關(guān)保障制度體系建設(shè)。

針對政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)各主體權(quán)責(zé)不清、效率低下的問題，要找準(zhǔn)目標(biāo)，明確責(zé)任主體。各部門之間要建立良好的互動合作機(jī)制，擺脫狹隘的行業(yè)與地區(qū)利益桎梏，解決政出多門造成的矛盾和問題，避免博弈，促進(jìn)協(xié)調(diào)[7]?？赏ㄟ^行政首長負(fù)責(zé)制，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，相關(guān)部門各司其職，協(xié)調(diào)推進(jìn)各項建設(shè)任務(wù)。農(nóng)產(chǎn)品物流體系信息建設(shè)和流通追溯體系建設(shè)對蔬菜市場價格監(jiān)測，引導(dǎo)市場菜價預(yù)期至關(guān)重要。在政策形成過程中，人大、政協(xié)應(yīng)當(dāng)充分運用好權(quán)力，傾聽民聲、諫言獻(xiàn)策，同時加大監(jiān)督力度。媒體在報道過程中，要努力使政策議題成為焦點，推進(jìn)公眾參與。

解決生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的瓶頸問題，一是可通過國有資本投資入股、回購產(chǎn)權(quán)、回租使用等方式，改造一批公益性批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、生鮮超市和菜市場，增強(qiáng)政府對農(nóng)產(chǎn)品價格的調(diào)控能力。可借助農(nóng)投公司等大型國有企業(yè)直接投資，采用公司化的經(jīng)營模式，與生產(chǎn)基地對接，減少農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商在中間流通環(huán)節(jié)。二是推行產(chǎn)銷對接流通模式?！稗r(nóng)超對接”“公司+基地+農(nóng)戶”等模式雖然沒有全面推廣開來，所占比重小，但對分散農(nóng)戶的生產(chǎn)、凝聚物流卻有一定作用[8]。龍頭企業(yè)、生鮮超市在農(nóng)民、消費者之間能起到橋梁作用。

昆明市“菜籃子”工程建設(shè)是一個長期性、復(fù)雜性的問題。作為惠及民生最實在的工程，必須建立長效機(jī)制，政策網(wǎng)絡(luò)各主體間應(yīng)當(dāng)相互溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)。僅從文中分析的問題入手還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，完備的物流基礎(chǔ)設(shè)施，完善的物流管理體系等都是不可或缺的。本文討論到影響蔬菜價格的關(guān)鍵要素，但在實際建設(shè)中很多未知因素沒有深入研究。實證數(shù)據(jù)和定量分析方面也存在不足，相關(guān)問題在今后的研究中仍需進(jìn)一步努力。

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作者簡介：余 玨（1993—），男，漢族，云南昭通人，碩士研究生，主要從事公共政策，鄉(xiāng)村治理研究。