突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其重要作用

胡象明

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

一、問(wèn)題的提出與概念界定

近年來(lái)重大決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)估研究已受到學(xué)界重視，[1]同時(shí)，廣義的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究也受到關(guān)注[2]。為科學(xué)地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估引入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策過(guò)程之中。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理主體面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件就相關(guān)信息的發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)在緊急狀態(tài)下做出決策的過(guò)程；在這個(gè)過(guò)程中引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就是要就突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策對(duì)當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)帶來(lái)的社會(huì)影響，包括正面影響和負(fù)面影響，做出必要的科學(xué)合理的評(píng)估，其中特別要關(guān)注其帶來(lái)的負(fù)面影響及其風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。直白地說(shuō)，就是要評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息的發(fā)布和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)將會(huì)影響到哪些人、哪些群體，對(duì)他們有什么影響、影響的程度如何，以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活(狹義的社會(huì)生活，即通常所說(shuō)的人民群眾的生活)會(huì)帶來(lái)哪些影響，以及影響如何，哪些人、哪些群體會(huì)做出什么反應(yīng)，并根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，預(yù)先制定相應(yīng)的對(duì)策，盡可能把不良反應(yīng)和負(fù)面影響風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度，為政府做出應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策提供科學(xué)依據(jù)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不同于我們通常說(shuō)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)只是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)組成部分，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就其評(píng)估的內(nèi)容和目的而言，主要是對(duì)以下事項(xiàng)做出評(píng)估：有關(guān)重大工程的建設(shè)、重大政策的調(diào)整和重大公共決策可能涉及到相關(guān)利益群體的利益調(diào)整并影響其利益的變化，導(dǎo)致這些相關(guān)利益群體的不滿(mǎn)以致出現(xiàn)抵制行為，甚至可能會(huì)出現(xiàn)群體性事件，從而會(huì)有影響社會(huì)穩(wěn)定的可能性，將這種可能性定義為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)這種可能性大小的程度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)出相應(yīng)等級(jí)，以供決策者參考。[3]社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要比社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容更寬泛，一項(xiàng)重大事件或決策對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響僅僅是社會(huì)影響的一個(gè)方面，社會(huì)影響還應(yīng)包括對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的影響、群眾生活的影響、社會(huì)安全的影響等多個(gè)方面。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅僅是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，還應(yīng)包括對(duì)社會(huì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。當(dāng)然，社會(huì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也存在著密切關(guān)系。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也不同于狹義的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。狹義的社會(huì)安全(social safety)作為安全科學(xué)中的一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，主要指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)治安、交通安全、生活安全和生產(chǎn)安全等四個(gè)方面安全狀況的總和，其安全程度主要由以上四個(gè)方面的綜合性指數(shù)構(gòu)成。一般而言，社會(huì)治安用每萬(wàn)人刑事犯罪率衡量，交通安全用每百萬(wàn)人交通事故死亡率衡量，生活安全用每百萬(wàn)人火災(zāi)事故死亡率衡量，生產(chǎn)安全用每百萬(wàn)人工傷事故死亡率衡量。這些指標(biāo)是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)安全狀況總體變化程度的重要指標(biāo)。所謂社會(huì)安全(狹義的)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就是對(duì)一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)以上四個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的綜合評(píng)估，具體的評(píng)估方法就是對(duì)以上四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)分別進(jìn)行評(píng)估，然后分別對(duì)四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)乘以相應(yīng)的權(quán)數(shù)后加總，便得到該國(guó)或該地區(qū)的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。這種評(píng)估方法也許對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有借鑒意義，但評(píng)估的內(nèi)容顯然是不適應(yīng)的，因?yàn)樵趦?nèi)容上社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)是有明顯差別的，特別是有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，顯然不同于這里所講的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，其評(píng)價(jià)指標(biāo)也不可能僅僅是社會(huì)安全所指的社會(huì)治安、交通安全、生活安全和生產(chǎn)安全所包含的刑事犯罪率、交通事故死亡率、火災(zāi)事故死亡率和工傷事故死亡率之類(lèi)的指標(biāo)，而是要根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)社會(huì)影響的具體情況研究設(shè)計(jì)出更有針對(duì)性的具體指標(biāo)，以做出科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)。

二、基于“恐慌—非理性行為—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”假設(shè)的應(yīng)急決策困境分析

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其是由一些新發(fā)現(xiàn)的傳染病疫情引發(fā)的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，在這些疫情剛剛出現(xiàn)時(shí)，人們對(duì)其的性質(zhì)和危害一時(shí)難以認(rèn)識(shí)清楚，如果處理不當(dāng)，可能會(huì)出現(xiàn)防治不力或防治過(guò)度的問(wèn)題。因此其決策過(guò)程非常復(fù)雜和艱難，考驗(yàn)著決策者的智慧和能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策，特別是像新發(fā)現(xiàn)傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策，為了更有效地做好防治工作，往往要求決策者在事件還沒(méi)有充分發(fā)展、情況還不十分明朗的情況下做出有預(yù)見(jiàn)性的決策。這種決策不僅是以當(dāng)前事件為前提，還要以預(yù)見(jiàn)到的未來(lái)事件及其發(fā)展趨勢(shì)為前提。如果對(duì)疫情發(fā)展判斷錯(cuò)誤，或者造成不必要的社會(huì)資源浪費(fèi)，都不是合理的應(yīng)急決策。按照法律規(guī)定，只有中央政府相關(guān)部門(mén)或地方政府才有作出決策的權(quán)力，而中央政府部門(mén)或地方政府在作出這類(lèi)決策時(shí)，必然會(huì)考慮應(yīng)急決策作出及其實(shí)施后公眾對(duì)決策的反應(yīng)。因此，公眾對(duì)應(yīng)急決策的預(yù)期反應(yīng)，對(duì)決策者的決策具有重要影響。

人們從很多新聞報(bào)導(dǎo)、電影電視畫(huà)面中，可能會(huì)看到這樣一些現(xiàn)象：當(dāng)某種災(zāi)難一旦出現(xiàn)時(shí)，即使在初期，也可能有部分公眾會(huì)出現(xiàn)一種恐慌情緒，受這種恐慌情緒所支配，人們的行為便呈現(xiàn)出非理性的特征，出現(xiàn)大量的非理性行為，如搶購(gòu)食品等生活必需品，盲目逃離工作場(chǎng)所或家園，等等，從而存在可能會(huì)引發(fā)社會(huì)騷亂、使社會(huì)處于失序狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)。這就是我們所說(shuō)的“恐慌—非理性—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的假設(shè)。這是一個(gè)復(fù)合假設(shè)，具體由三個(gè)基本假設(shè)構(gòu)成。

第一個(gè)假設(shè)：恐慌假設(shè)，即假設(shè)人們一旦知曉即將會(huì)發(fā)生突發(fā)性的、對(duì)自己或家人具有致命性的災(zāi)難事件，人們的第一反應(yīng)便是恐慌。這個(gè)假設(shè)是邁克爾·K·林德?tīng)柕热嗽凇豆参C(jī)與應(yīng)急管理概論》中提出的。那么，什么是恐慌呢？邁克爾·K·林德?tīng)柕热苏J(rèn)為，“一般來(lái)說(shuō)，恐慌可以被定義為‘一種劇烈的恐懼反應(yīng)，其標(biāo)志是由非理性的逃跑行為而引起的自我控制能力的喪失’?！盵4]在這里，邁克爾·K·林德?tīng)柕热颂貏e將恐慌與恐懼區(qū)別開(kāi)來(lái)，認(rèn)為恐慌是恐懼達(dá)到一種不可控的水平或狀態(tài)，因此，恐慌是恐懼的劇烈程度。心理學(xué)認(rèn)為，從本質(zhì)上而言，恐懼是我們?nèi)祟?lèi)進(jìn)化中殘留下來(lái)的一種心理機(jī)制，一種自我保護(hù)的機(jī)制，每個(gè)人的遺傳中都會(huì)存在恐懼。從形式上而言，恐懼是一種認(rèn)知，即知識(shí)上、情感上和經(jīng)驗(yàn)上的認(rèn)知。我們?cè)谡J(rèn)知上對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件比如對(duì)新發(fā)現(xiàn)的具有傳染性質(zhì)的病毒感到恐懼，因?yàn)橛羞^(guò)類(lèi)似事件的經(jīng)歷，例如SARS，覺(jué)得它危險(xiǎn)，從而在潛意識(shí)中產(chǎn)生了這類(lèi)病毒可能造成人生病或者死亡的認(rèn)知。這種深層次的認(rèn)知造就了恐懼。當(dāng)恐懼發(fā)展到劇烈程度，即當(dāng)很多人感到非?？謶謺r(shí)，就可能造成恐慌。那么，這種恐慌假設(shè)有沒(méi)有其合理性呢？邁克爾·K·林德?tīng)栒J(rèn)為，人們面對(duì)即將到來(lái)的災(zāi)難感到恐懼，屬于一種正常的心態(tài)，沒(méi)有什么大驚小怪。但是，人們是否在面對(duì)即將到來(lái)的災(zāi)難都感到恐慌，則未必見(jiàn)得，在他看來(lái)，這種恐慌假設(shè)形成的原因更多地是“由于對(duì)災(zāi)害中人們的不正確解釋而得到的強(qiáng)化”，如災(zāi)民在接受新聞媒體的采訪中把當(dāng)時(shí)的直接反應(yīng)描述為恐慌情形，或者有些災(zāi)難的觀察者對(duì)災(zāi)民當(dāng)時(shí)的心理做了錯(cuò)誤的解釋?zhuān)簿褪钦f(shuō)，一些新聞媒體對(duì)災(zāi)害過(guò)度夸張的說(shuō)辭加劇了恐懼的程度，把個(gè)人的恐懼夸大為群體的恐懼，導(dǎo)致有些恐懼被夸大成為恐慌。

第二個(gè)假設(shè)：非理性行為假設(shè)。所謂非理性行為，就是指一種不受理性支配的、行為者自己無(wú)法控制的行為。所謂非理性行為假設(shè)，即假設(shè)受災(zāi)區(qū)域的人們?cè)诿鎸?duì)即將發(fā)生的災(zāi)難時(shí)由于感到恐慌而致使其行為不受理性支配、表現(xiàn)出一些自己無(wú)法控制的行為。從認(rèn)知與行為的邏輯關(guān)系看，正是恐慌導(dǎo)致了人們的非理性行為，如我們有時(shí)在電影中看到的，當(dāng)災(zāi)民得知災(zāi)難即將發(fā)生時(shí)，便有大量的人瘋狂搶購(gòu)商品，有人拼命逃跑，等等。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們也可能會(huì)看到這種現(xiàn)象，如2011年3月日本發(fā)生福島核電事件后，有人傳言日本的核泄漏可能漂流到中國(guó)的沿海造成污染，而加碘的食鹽可以起預(yù)防作用，一時(shí)間在中國(guó)的很多城市出現(xiàn)了搶購(gòu)食鹽潮，造成了國(guó)內(nèi)很多城市出現(xiàn)了一鹽難求的現(xiàn)象；[5]2020年1月23日武漢因?yàn)樾鹿诜窝滓咔榉獬堑漠?dāng)日，有30萬(wàn)左右人從武漢涌出[6]。從一定意義上說(shuō)，這些行為都帶有非理性特征，這也在一定程度上強(qiáng)化了非理性行為假設(shè)。我國(guó)有的學(xué)者的相關(guān)研究，也認(rèn)可了這種假設(shè)。[7]

第三個(gè)假設(shè)：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)。這個(gè)假設(shè)是建立在前兩個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)上的。因?yàn)樵诠娨庾R(shí)到即將會(huì)發(fā)生災(zāi)難事件時(shí)，這些意識(shí)到災(zāi)難即將發(fā)生的人們可能會(huì)感到恐慌，從而會(huì)采取非理性行動(dòng)，如搶購(gòu)、盲目地逃跑，這種個(gè)體的恐慌和非理性行為，匯合成群體性的恐慌和非理性行動(dòng)，以致于人們幾乎聽(tīng)不進(jìn)理性的聲音和勸告，隨著災(zāi)難信息的發(fā)酵和時(shí)間的推移，不斷地強(qiáng)化這種恐慌和非理性行為，這種不斷發(fā)展的群體性的恐慌和非理性行為，給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重威脅，形成巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能表現(xiàn)于以下三個(gè)方面：一是給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)威脅，使社會(huì)穩(wěn)定處于較高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。在群體性恐慌情緒下，公眾群體性非理性行為，導(dǎo)致原有的社會(huì)秩序被打亂，整個(gè)社會(huì)面臨著失序的可能，極大地推高了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。二是給社會(huì)生產(chǎn)帶來(lái)威脅，使社會(huì)生產(chǎn)處于較高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。在群體性恐慌情緒和理性行為推動(dòng)下，一些人盲目逃離工作場(chǎng)所，有的生產(chǎn)活動(dòng)被迫停止或中斷，有可能造成較大面積的停工停產(chǎn)，有可能破壞原有的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，給社會(huì)生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。三是給社會(huì)生活帶來(lái)威脅，使人民生活處于較高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。在群體性恐慌情緒推動(dòng)下，非理性行為中的搶購(gòu)、甚至逃離家園，都有可能打亂居民的日常生活，買(mǎi)了很多不該買(mǎi)的，由于搶購(gòu)造成有的物資一時(shí)短缺而使需要者又無(wú)處可買(mǎi)；有些居民由于離開(kāi)了家園可能對(duì)原有的生活方式造成很大的破壞，甚至一時(shí)出現(xiàn)吃住都成了問(wèn)題，造成生活困難，有可能使居民生活出現(xiàn)混亂局面。以上三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，是公共治理者需要考慮的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也是應(yīng)急決策者在決策過(guò)程中不得不考慮的風(fēng)險(xiǎn)。

觀念障礙：對(duì)實(shí)驗(yàn)課程教學(xué)本質(zhì)含義認(rèn)知的片面化在傳統(tǒng)高職院校教學(xué)過(guò)程中，過(guò)度重視教師個(gè)人在理論教學(xué)過(guò)程中的作用，過(guò)度強(qiáng)調(diào)教學(xué)個(gè)體自主性，忽視了團(tuán)隊(duì)建設(shè)。其主要原因是，教學(xué)工作不是單獨(dú)一個(gè)教師能夠完成的工程，它需要團(tuán)隊(duì)合作，只有這樣才能夠完成教學(xué)這個(gè)巨大的工程。傳統(tǒng)的教學(xué)方式在很大程度上限制了現(xiàn)階段的教學(xué)進(jìn)步，過(guò)度強(qiáng)調(diào)教學(xué)個(gè)體在教學(xué)活動(dòng)中的作用，忽視教學(xué)團(tuán)隊(duì)的力量，實(shí)驗(yàn)課程團(tuán)隊(duì)教學(xué)得到的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[2]。

我們進(jìn)一步假設(shè)，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公共決策者，是一個(gè)理性決策者，他所優(yōu)先考慮的目標(biāo)當(dāng)然是公共利益，盡可能使公共利益最大化，而此時(shí)公共利益最大化也就意味著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化，因此我們?cè)谶@里可以把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化作為公共利益最大化的衡量指標(biāo)。對(duì)應(yīng)急決策而言，決策者有三種方案可供選擇：不啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、啟動(dòng)內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、啟動(dòng)公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。這三種方案中哪一種方案最可能有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化呢？如果傳染病疫情不會(huì)暴發(fā)，一般而言，不啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小，啟動(dòng)內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)次之，啟動(dòng)公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最大。然而，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制雖然有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也是必要的社會(huì)成本，但是也是有社會(huì)收益的，并且還可能收益較高。這是因?yàn)椋瑔?dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的實(shí)際社會(huì)成本和收益是受到疫情的實(shí)際發(fā)展這個(gè)條件所限制的，即為突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是像新發(fā)現(xiàn)傳染病之類(lèi)的疫情的發(fā)展趨勢(shì)所限制。當(dāng)疫情不會(huì)成為現(xiàn)實(shí)時(shí)，采用不啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的方案顯然是最好方案，能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化；當(dāng)疫情可能成為現(xiàn)實(shí)但發(fā)展速度較低且范圍較小，確能易防易控時(shí)，啟動(dòng)內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的方案顯然是較好方案，雖然有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)但這種風(fēng)險(xiǎn)較小，尚在可接受的范圍內(nèi)；當(dāng)疫情可能成為現(xiàn)實(shí)且發(fā)展速度快和范圍大，防范和控制非常困難時(shí)，如果適時(shí)啟動(dòng)了公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，則有可能提前提升政府的防范措施和公眾的防范意識(shí)，減少疫情的傷害，達(dá)到事實(shí)上降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的效果。這樣，對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，如何做出合理的應(yīng)急決策，這里就面臨著一個(gè)哲學(xué)上的二律背反：比較早地啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，擔(dān)心造成公眾恐慌并進(jìn)而引發(fā)較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；如果不及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制或僅僅啟動(dòng)內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，則起不到對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防作用，更可怕的是，如果這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于在最初得不到有效預(yù)防便大規(guī)模地發(fā)生，會(huì)對(duì)公眾的健康甚至生命、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活造成更大的損失，更加嚴(yán)重地對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活造成威脅，推高當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)。我們把這種現(xiàn)象稱(chēng)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策困境。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成到?jīng)Q策困境的出現(xiàn)存在著較嚴(yán)密的邏輯關(guān)系，如圖1所示。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策困境的提出，其目的并不是為了替那些對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件沒(méi)有及時(shí)做出應(yīng)急決策或做出錯(cuò)誤決策而造成重大社會(huì)損失的決策者辯護(hù)，而是為了從理論上揭示這一決策自身存在的矛盾及其復(fù)雜性，以及能夠正確地把握突發(fā)公共衛(wèi)生事件的生成、演化與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的相互關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律，以期在未來(lái)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，能夠在事件發(fā)生初期，對(duì)這一事件的發(fā)展趨勢(shì)及其與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系能夠做出合理的評(píng)估，從而為做出科學(xué)、合理的應(yīng)急決策提供理論和事實(shí)依據(jù)。

圖1 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)——應(yīng)急決策困境邏輯關(guān)系圖

三、評(píng)估的主要目標(biāo)與范圍

依據(jù)前面的分析，突發(fā)公共衛(wèi)生事件無(wú)論是及時(shí)啟動(dòng)還是不啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，無(wú)論是啟動(dòng)內(nèi)部的還是全社會(huì)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了正確地制定應(yīng)急決策，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策的合理化和決策目標(biāo)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最小化，有必要對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以期為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策提供咨詢(xún)服務(wù)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)，主要是基于為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策提供咨詢(xún)服務(wù)，通過(guò)評(píng)估弄清楚這一決策會(huì)帶來(lái)哪些方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)程度，尤其是要弄清楚不同決策方案對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響及其程度，有助于決策者就采用何種決策方案做出更好的選擇。

一是明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)范圍及其影響因素。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，首先必須確定所要評(píng)估的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)范圍，即弄清楚一旦啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，將會(huì)引發(fā)哪些方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及不同方面社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級(jí)，這也就是要從橫向上弄清楚這一決策所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要內(nèi)容，以及這些內(nèi)容的主要構(gòu)成因素及其排列組合的基本結(jié)構(gòu)，各要素之間的相互關(guān)系。

二是評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同應(yīng)急決策方案對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響，并對(duì)隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件生成和演化而形成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)做出進(jìn)一步的動(dòng)態(tài)評(píng)估。突發(fā)公共衛(wèi)生事件從前兆的出現(xiàn)到這一事件的初步發(fā)生，再到進(jìn)一步的爆發(fā)，是一個(gè)生成、演化過(guò)程，隨著這一事件的發(fā)展，它對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響也不斷加大。及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息并啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，有助于及時(shí)控制災(zāi)害的發(fā)展，降低這一事件對(duì)公眾的損害，從而降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但應(yīng)急響應(yīng)本身又會(huì)帶來(lái)一定程度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)這一決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)該進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，不僅僅是靜態(tài)評(píng)估不同決策方案的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且要進(jìn)一步動(dòng)態(tài)地評(píng)估在某一決策方案實(shí)施過(guò)程中這一事件生成、演化的不同時(shí)間點(diǎn)和不同規(guī)模、程度及其所采取的應(yīng)對(duì)措施可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)變化的基本趨勢(shì)。

三是從應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度向決策者就如何選擇應(yīng)急決策方案提出咨詢(xún)建議，并就如何應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)對(duì)策。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身不是目的，只是手段，服務(wù)決策才是評(píng)估的目的，因此，在評(píng)估的基礎(chǔ)上還應(yīng)進(jìn)一步提出防范風(fēng)險(xiǎn)的建議對(duì)策，包括動(dòng)態(tài)的防范建議對(duì)策，即對(duì)疫情發(fā)展過(guò)程中不同階段可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，根據(jù)以上分析，主要有以下幾個(gè)方面。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策，之所以復(fù)雜和艱難，很大程度上在于決策者擔(dān)心應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)可能會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，因而導(dǎo)致有的地方?jīng)Q策者在做出應(yīng)急決策時(shí)舉棋不定。從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的視角看，如果在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的初期，采用啟動(dòng)內(nèi)部響應(yīng)機(jī)制方式，是一種比較穩(wěn)妥的辦法，既能應(yīng)對(duì)疫情，又對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響比較小，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)比較低。但是，由于這種方式不能有效地動(dòng)員公眾參與，對(duì)防治和應(yīng)急處置的效果比較差，因疫情的快速發(fā)展有可能釀成更大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。啟動(dòng)公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，雖然能有效動(dòng)員公眾參與，但由于涉及廣大公眾，如果管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門(mén)措施不完善，處理不當(dāng)，加之公眾心理準(zhǔn)備不足，一時(shí)會(huì)對(duì)公眾心理造成很大沖擊，有可能引發(fā)公眾恐慌，使公眾產(chǎn)生不利于社會(huì)穩(wěn)定的行為，如搶購(gòu)某些物資，為逃避災(zāi)難脫離工作崗位而遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，等等，甚至?xí)l(fā)生意想不到的群體性行為，還有可能引發(fā)治安問(wèn)題，推高當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。這也是決策者顧慮最多的，因此很多決策者在災(zāi)難剛剛出現(xiàn)初期，一般不敢輕易啟動(dòng)公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，擔(dān)心影響社會(huì)穩(wěn)定。但對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，特別是像SARS等這類(lèi)新發(fā)現(xiàn)的具有傳染性質(zhì)的公共衛(wèi)生事件，其防治是必須要有公眾配合的，而且公眾參與非常重要，如果不啟動(dòng)全社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，往往難以真正起到防治的效果。因此，對(duì)于此類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在事件一旦出現(xiàn)并呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)時(shí)，如果決策者因?yàn)楹ε乱l(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)而不敢啟動(dòng)或僅在內(nèi)部啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，一旦疫情突然暴發(fā)，后果不堪設(shè)想，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)更大。因此，為應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，在應(yīng)急決策前或決策過(guò)程中，有必要對(duì)各種決策方案可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)做出科學(xué)、合理的評(píng)估，找出在應(yīng)急決策被實(shí)施過(guò)程中，主要有哪些因素引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)程度如何，各個(gè)因素在引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的作用程度如何，作用方式是什么，在找出這些因素并在對(duì)它們的作用程度和作用方式進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策，以把應(yīng)急決策引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

自從人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，社會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展都離不開(kāi)一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必須要以維持正常的社會(huì)生產(chǎn)來(lái)保障，一旦社會(huì)的正常生產(chǎn)被打亂，必然會(huì)對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成破壞，所以，每個(gè)國(guó)家或每個(gè)地方、每個(gè)時(shí)代的政府對(duì)于社會(huì)的正常生產(chǎn)都非常重視，政府的任何一項(xiàng)重大決策都要考慮對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的影響，至少不能給社會(huì)生產(chǎn)帶來(lái)大的破壞作用。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策，如果操作不當(dāng)，造成公眾的心理恐慌，如出現(xiàn)不敢上班、脫離工作崗位、甚至逃離工作地點(diǎn)的現(xiàn)象，勢(shì)必會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)造成負(fù)面影響，如果上述現(xiàn)象大規(guī)模地出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)不可控的局面，那么對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的負(fù)面影響將是嚴(yán)重的。正是出于這種擔(dān)心，有時(shí)候政府相關(guān)部門(mén)對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策是非常慎重的。但是，如果過(guò)于慎重，在該啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制時(shí)沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)，或該公開(kāi)啟動(dòng)卻只在內(nèi)部啟動(dòng)，錯(cuò)失了突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防和干預(yù)的最佳時(shí)機(jī)，則會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)造成更大的破壞作用，如大面積的停工停產(chǎn)，甚至較長(zhǎng)時(shí)間難以恢復(fù)。因此，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦出現(xiàn)時(shí)，政府的相關(guān)責(zé)任部門(mén)不僅應(yīng)及時(shí)組織醫(yī)療技術(shù)領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)疫情的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行技術(shù)研判，而且還應(yīng)組織社會(huì)研究領(lǐng)域的社會(huì)科學(xué)專(zhuān)家對(duì)處置過(guò)程中可能出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，包括對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的負(fù)面影響進(jìn)行研判和評(píng)估，為政府部門(mén)的科學(xué)決策提供咨詢(xún)服務(wù)。就突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的影響及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，其評(píng)估的內(nèi)容主要應(yīng)包括：及時(shí)啟動(dòng)或暫不啟動(dòng)、內(nèi)部啟動(dòng)或公開(kāi)啟動(dòng)，分別會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)有何影響，有多大程度的影響，以及不同方案及其應(yīng)對(duì)效果分別對(duì)社會(huì)生產(chǎn)有什么影響，影響程度有多大，主要有哪些因素影響社會(huì)生產(chǎn)，主要影響哪些行業(yè)，通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題的一一評(píng)價(jià)，并進(jìn)行綜合評(píng)估，估算出不同應(yīng)急方案對(duì)社會(huì)生產(chǎn)負(fù)面影響的不同風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，并就應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)的時(shí)間、方式，以及如何降低其對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的負(fù)面影響及其風(fēng)險(xiǎn)提出咨詢(xún)性建議。

(三)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)，概言之，社會(huì)的正常運(yùn)行，需要人民群眾正常的基本生活需求能夠得到保障，也就是說(shuō)，人民群眾的生活能夠照常維持，能夠像往常一樣生活，包括吃、喝、住、行，均不受大的影響。柴、米、油、鹽、醬、醋、茶，這些看似平常的東西，則是每個(gè)家庭每天所必需的，還有汽車(chē)等交通工具，都是現(xiàn)代社會(huì)(尤其是大城市)運(yùn)行所必需的物質(zhì)條件，它們的充足且自由流通和運(yùn)行，以及人員可以自由流動(dòng)，是社會(huì)正常運(yùn)行的基本前提。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)，是否會(huì)沖擊人民群眾日常生活，是否會(huì)破壞與人民群眾生活息息相關(guān)的物質(zhì)條件，是否會(huì)對(duì)物流、車(chē)流和人流造成負(fù)面影響，這方面的風(fēng)險(xiǎn)肯定是影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的一些重要因素。一方面，如一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，可能會(huì)造成居民搶購(gòu)生活物資的混亂局面，甚至?xí)捎趽屬?gòu)造成某些人囤積物資而致使市面上某些物資短缺的現(xiàn)象，等等。從一定意義上講，這方面的風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，問(wèn)題是相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否在決策者治理的可承受范圍之內(nèi)，能夠真正做到風(fēng)險(xiǎn)的“可防可控”。另一方面，如果不及時(shí)啟動(dòng)或僅僅在內(nèi)部啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，隨著疫情的快速發(fā)展，可能會(huì)給人民群眾生活造成更大的不便和損失，帶來(lái)更大壓力。從國(guó)內(nèi)外歷次教訓(xùn)來(lái)看，一旦相關(guān)疫情出現(xiàn)，而且有擴(kuò)散趨勢(shì)，寧愿把問(wèn)題估計(jì)得嚴(yán)重一些，宜適時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，立即采取果斷措施，讓廣大人民群眾積極參與應(yīng)對(duì)，這是使疫情損失最小化同時(shí)也是使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化的最好辦法。但是，在這一過(guò)程中對(duì)社會(huì)生活帶來(lái)負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)也是存在的，因此，也應(yīng)該引起決策者的高度注意。這就要求決策者在決策前組織有關(guān)專(zhuān)家對(duì)即將做出的決策進(jìn)行必要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括對(duì)群眾生活影響的風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估，預(yù)測(cè)這一決策可能會(huì)對(duì)人民群眾生活造成哪些負(fù)面影響，這種負(fù)面影響有多大，或者說(shuō)帶來(lái)負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)有多高，是哪些因素造成了這種風(fēng)險(xiǎn)，如何針對(duì)這些因素進(jìn)行有效預(yù)防，并進(jìn)而提出具體的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略。

四、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)應(yīng)急決策的重要作用

領(lǐng)導(dǎo)決策離不開(kāi)必要的咨詢(xún)服務(wù)，正因?yàn)槿绱?，黨和政府一向重視決策的咨詢(xún)工作，特別在當(dāng)代，面對(duì)紛繁復(fù)雜的決策事務(wù)，已把加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)提上重要議事日程。[8]社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的根本目的在于為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策服務(wù)。應(yīng)急決策作為一種緊急狀態(tài)下的決策，時(shí)間緊，任務(wù)重，而且還可能面對(duì)的是一個(gè)全新問(wèn)題，對(duì)決策者來(lái)說(shuō)非常艱難，其原因就在于這一決策可能釀成較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。特別是對(duì)于新型傳染病疫情一類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，人們對(duì)其發(fā)展的規(guī)律有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程，起初并不能認(rèn)識(shí)其真面目。如果輕易啟動(dòng)公開(kāi)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，可能會(huì)對(duì)社會(huì)造成不必要的負(fù)面影響；但如果因害怕社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在應(yīng)該啟動(dòng)時(shí)不及時(shí)啟動(dòng)或僅僅在內(nèi)部啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，隨著疫情的發(fā)展則可能帶來(lái)更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，決策者如果對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)胸中無(wú)數(shù)，當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦來(lái)臨，管理者不能有效應(yīng)對(duì)，就會(huì)造成更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，決策者如果要提前把握和有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以便合理地做出決策，就需要正確認(rèn)識(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在應(yīng)急決策中的作用，啟動(dòng)和支持開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

第一，通過(guò)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，能夠?qū)τ嘘P(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出專(zhuān)業(yè)判斷，有助于決策者在制定應(yīng)急方案時(shí)更加專(zhuān)業(yè)地考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)專(zhuān)業(yè)分工高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，不僅在工程技術(shù)、農(nóng)牧漁業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等工程技術(shù)領(lǐng)域存在著精密的分工，在社會(huì)研究和社會(huì)工作領(lǐng)域，同樣存在著細(xì)致的分工。在工農(nóng)醫(yī)等技術(shù)領(lǐng)域，存在大量相應(yīng)領(lǐng)域的專(zhuān)家，在社會(huì)研究和工作領(lǐng)域，也相應(yīng)地存在社會(huì)研究和工作的專(zhuān)家。對(duì)于發(fā)生在不同領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該由相應(yīng)社會(huì)領(lǐng)域或行業(yè)的專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行評(píng)估和判斷。盡管我國(guó)地方和部門(mén)官員也來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，可能也是專(zhuān)家出身，但是領(lǐng)導(dǎo)工作各有分工，他們對(duì)有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，可能會(huì)受到他們行政分工的限制，加上受工作強(qiáng)度大、精力有限等牽制，這樣就難以對(duì)有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的判斷，甚至還會(huì)出現(xiàn)以偏概全的現(xiàn)象。專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事，這是現(xiàn)代社會(huì)提高操作的科學(xué)性和效率的一個(gè)普遍原則。在應(yīng)急決策前，組織與各領(lǐng)域、各行業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究的學(xué)者和從事實(shí)際工作的有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這些學(xué)者和專(zhuān)業(yè)人士可以運(yùn)用他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)有關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出專(zhuān)業(yè)性的判斷，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面提供專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)服務(wù)。

第二，通過(guò)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，能夠?qū)τ嘘P(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出客觀判斷，有助于決策者在制定應(yīng)急決策方案時(shí)更加客觀地考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，做出客觀的判斷非常重要。什么是客觀判斷呢？所謂客觀判斷，就是與事實(shí)相符合的判斷，也就是通常我們所說(shuō)的實(shí)事求是。實(shí)事求是一直是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本思想路線，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須遵循這一思想路線的基本精神。然而，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)真正做到實(shí)事求是、做出客觀的判斷并非易事，尤其是對(duì)于身在行政領(lǐng)導(dǎo)崗位的決策者而言，有時(shí)候在判斷相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難免受身份、地位和分管工作的影響，打上主觀烙印?！皺M看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同。不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中。”北宋詩(shī)人蘇軾的這一名句也許具有普適性的價(jià)值。由各方面內(nèi)行且又不在復(fù)雜利益關(guān)系之中的專(zhuān)家來(lái)評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，作為局外人，跳出各種復(fù)雜的利益關(guān)系，更少主觀偏見(jiàn)，更有可能對(duì)與此有關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做出客觀判斷。而這種客觀的判斷，更接近于客觀事物的真相，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估更有可能與實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)相接近，對(duì)于合理地做出突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策更具有參考價(jià)值。

第三，通過(guò)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，能夠就應(yīng)對(duì)相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提出多樣化建議，有助于決策者在決策及其實(shí)施過(guò)程中有準(zhǔn)備地應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)，可能會(huì)存在不同程度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，對(duì)于像突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策，要追求無(wú)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的決策是不可能的，問(wèn)題在于決策過(guò)程中要弄清楚社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要會(huì)發(fā)生在哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)程度如何，風(fēng)險(xiǎn)是否可控，如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，不僅要盡可能明確社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及在哪些領(lǐng)域哪些行業(yè)存在、風(fēng)險(xiǎn)程度如何的問(wèn)題，還要盡可能判斷社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是否可控并提出如何防控、采取什么策略防控更有效的問(wèn)題，即從不同的角度提出比較系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控預(yù)案，以有助于決策者在決策作出后和實(shí)施過(guò)程中，一旦出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)必要的、已經(jīng)準(zhǔn)備好的防控預(yù)案，以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可防可控。

第四，我們前面有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策困境的分析，是建立在應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制啟動(dòng)后公眾恐慌和非理性行為等假設(shè)的基礎(chǔ)之上的，正是根據(jù)這兩個(gè)假設(shè)才推論出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)假設(shè)，并進(jìn)而導(dǎo)致應(yīng)急決策困境。但是，人們對(duì)這些假設(shè)的認(rèn)可主要是從新聞報(bào)導(dǎo)、電影電視的畫(huà)面中看到并強(qiáng)化的。從現(xiàn)有研究來(lái)看，這些假設(shè)并沒(méi)有通過(guò)實(shí)證研究得到有說(shuō)服力的證實(shí)。因此，有關(guān)這些假設(shè)是否成立，還有待于做進(jìn)一步的研究。如果這些假設(shè)不成立，有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人們主觀所想象的，而不及時(shí)采取必要的應(yīng)急措施導(dǎo)致疫情的快速發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。盡管對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如同對(duì)其他領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一樣，并非易事，要對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)做到準(zhǔn)確的判斷會(huì)有很大的困難，更不可能做出精準(zhǔn)的評(píng)估。但是，通過(guò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我們可以基本上弄清相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在哪些領(lǐng)域、地域和風(fēng)險(xiǎn)程度，這無(wú)論對(duì)于整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效處置，還是對(duì)于這一過(guò)程引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，無(wú)疑都是有益無(wú)害的。

五、結(jié)論與啟示

從上述分析中可以得出以下三個(gè)基本結(jié)論：第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活造成影響，是一個(gè)不依人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實(shí)，因此客觀上會(huì)形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)必然會(huì)伴隨著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)；第二，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策，不論采取何種決策方案，都將存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但采取方案不同，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的大小是有差別的。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防治的角度看，追求更小的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)視為這類(lèi)應(yīng)急決策的目標(biāo)之一；第三，要爭(zhēng)取做到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更小，并在其決策實(shí)施過(guò)程中使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做到可防可控，在應(yīng)急決策過(guò)程中對(duì)其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估是一種有效的辦法，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策科學(xué)化、民主化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。科學(xué)地評(píng)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不但有助于紓解突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策的困境，而且有利于科學(xué)治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件全過(guò)程的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

習(xí)近平總書(shū)記指出，在新時(shí)代，要“提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會(huì)大局穩(wěn)定”[9]?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，政府的決策作為一項(xiàng)公共決策，將面臨著各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。要防范和化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須“科學(xué)推進(jìn)新時(shí)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理”[10]。通過(guò)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分析，我們可以得到以下進(jìn)一步的啟示：在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，不僅僅是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而且其他的突發(fā)公共事件，如自然災(zāi)害、突發(fā)安全生產(chǎn)事故和突發(fā)群體性事件等，可能都是一種難以避免的現(xiàn)象，在應(yīng)對(duì)和處置這類(lèi)事件過(guò)程中都存在一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)該是此類(lèi)應(yīng)急決策過(guò)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各級(jí)各類(lèi)突發(fā)公共事件的應(yīng)急決策者應(yīng)該對(duì)此予以高度重視。特別是在黨中央十分強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，應(yīng)該把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的重要組成部分來(lái)加以認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持凡是存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的決策，在決策過(guò)程中做到應(yīng)評(píng)盡評(píng)，真正評(píng)之有效，服務(wù)決策。沒(méi)有對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，就不可能做到“科學(xué)推進(jìn)新時(shí)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理”，更不可能有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化。