論國有企業(yè)改革中的內(nèi)部控制問題

摘要：內(nèi)部控制所涉及的完善法人治理結(jié)構(gòu)是目前國有企業(yè)改革很重要的一塊內(nèi)容。內(nèi)部控制的應(yīng)用可以幫助國企的公司治理結(jié)構(gòu)的建立、完善，反過來國企改革的成果也有助于內(nèi)部控制執(zhí)行有效性的提高。二者的有效結(jié)合有利于國有企業(yè)的發(fā)展。本文通過分析內(nèi)部控制理論研究的現(xiàn)狀，結(jié)合國有企業(yè)的特殊性以及存在的問題，尋求完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的途徑，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F275文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：2096-3157（2020）14-0069-02

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國國有企業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了新階段，首先國內(nèi)全面深化國有企業(yè)改革，國有企業(yè)的混合制改革不斷推進(jìn);再有由于“一帶一路”建設(shè)的深入貫徹，國有企業(yè)的境外經(jīng)營成為常態(tài)。但是在此過程中，由于境內(nèi)高管腐敗和境外風(fēng)險(xiǎn)管理失效造成的國有資產(chǎn)流失案例層出不窮。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制提高內(nèi)部管理效率，是國有企業(yè)當(dāng)務(wù)之急的現(xiàn)實(shí)需要。

十八大以來，國企改革進(jìn)入全面深化改革的新階段。國企改革重視機(jī)制與制度改革，要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制是其的兩個(gè)支點(diǎn)。國企改革的最終目標(biāo)是完成以市場(chǎng)機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。國企改革有兩方面內(nèi)容，一方面，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括去產(chǎn)能、去杠桿、央企重組等;另一方面，是加強(qiáng)國企改革的頂層設(shè)計(jì)，涉及產(chǎn)權(quán)改革和混合所有制改革。

一、國有企業(yè)改革背景分析

2019年的全國人大政府工作報(bào)告提出國企改革有四個(gè)方面可望在今年獲得突破性進(jìn)展。一是推進(jìn)國資監(jiān)管改革，繼續(xù)推進(jìn)“兩類公司”試點(diǎn)。成立國有資本投資運(yùn)營公司可為后續(xù)混改、資產(chǎn)證券化等做鋪墊。二是積極推進(jìn)混合所有制改革，由設(shè)計(jì)走向?qū)嶋H。混改試點(diǎn)和“雙百行動(dòng)”使得混改革向更大范圍、更深層次發(fā)展。三是政府工作報(bào)告首次提及“職業(yè)經(jīng)理人”制度，這是國有企業(yè)人事體制機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變?！奥殬I(yè)經(jīng)理人”市場(chǎng)化改革，可以加強(qiáng)董事會(huì)功能，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成分類分層的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制。四是壟斷行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分離”將迎來新進(jìn)展。多數(shù)領(lǐng)域?qū)⑾龎艛?，引入?jìng)爭(zhēng)，走向市場(chǎng)。能源行業(yè)作為壟斷行業(yè)被重點(diǎn)關(guān)注。

政府為鼓勵(lì)我國企業(yè)進(jìn)行境外經(jīng)營，提出了“一帶一路”倡議。在此實(shí)施過程中，國有企業(yè)憑借積累起來的資金、資源、人才等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了重要的作用。國有企業(yè)不斷地提高自己國際化經(jīng)營的能力，包括如何怎么在境外經(jīng)營過程當(dāng)中更好地遵守當(dāng)?shù)氐姆桑玫卦诋?dāng)?shù)芈男猩鐣?huì)責(zé)任，得到了當(dāng)?shù)貒液偷胤秸ㄉ鐣?huì)民眾的支持和好評(píng)。

但是境內(nèi)外經(jīng)營環(huán)境的差異與國際形勢(shì)的不穩(wěn)定給國有企業(yè)造成了很大的經(jīng)營挑戰(zhàn)。中航油、中石化等投資失敗的不斷上演，造成了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失。境外經(jīng)營意味著更加復(fù)雜、更難預(yù)測(cè)的投資環(huán)境，這其中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)因素如政治、經(jīng)濟(jì)、文化等風(fēng)險(xiǎn)。另外，能源行業(yè)自身所有的風(fēng)險(xiǎn)也不可忽視，如環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、高昂的初始投資金額。因此，國有企業(yè)，尤其是能源行業(yè)的國有企業(yè)在境外經(jīng)營中需要依賴良好的內(nèi)部控制體系起到風(fēng)險(xiǎn)管控作用。

二、國有企業(yè)特殊性對(duì)內(nèi)部控制的影響分析

我國國有企業(yè)具有自身獨(dú)有的性質(zhì)，所以在內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行中都需要考慮這些因素，并且這也是導(dǎo)致當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制失效的主要原因。

1.產(chǎn)權(quán)國民性。理論上來說，國有企業(yè)的屬于全體人民所有，但是“全體人民”屬于一個(gè)虛擬概念，無法作為主體行使權(quán)利。在此情況下，政府作為全體人民的代表行使所有者權(quán)利，政企分開的改革又使得政府將權(quán)利移交給各級(jí)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，因此形成了多層代理關(guān)系。與非國有企業(yè)相比，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)享有控制權(quán)，但不參與利潤(rùn)分配，因此缺乏內(nèi)在動(dòng)力參與企業(yè)監(jiān)管和內(nèi)部控制建設(shè)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中的國有企業(yè)“所有者缺位”現(xiàn)象。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是目前國有企業(yè)深化改革中頂層設(shè)計(jì)的部分，也是內(nèi)部控制環(huán)境的重要構(gòu)成。

2.目標(biāo)多樣性。國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)既有作為普通企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)獲得利潤(rùn)的目標(biāo)，也有由于公有資本性質(zhì)對(duì)所有人民承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，包括穩(wěn)定價(jià)格、保障就業(yè)等非利潤(rùn)目標(biāo)。這對(duì)于國有企業(yè)內(nèi)部控制體制有一定的影響：首先，非利潤(rùn)目標(biāo)導(dǎo)致對(duì)管理人員考核指標(biāo)難以衡量，不利于良好的薪酬政策的落實(shí)，最終有可能使得管理人員缺乏積極性并以權(quán)謀私;其次，非利潤(rùn)目標(biāo)的存在會(huì)導(dǎo)致部分內(nèi)部控制措施違反成本與效益原則，從而使得國有企業(yè)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)力不足;最后，非利潤(rùn)目標(biāo)會(huì)影響國有企業(yè)根據(jù)自己意愿和經(jīng)營效果制定和實(shí)施的決策。因此，國有企業(yè)的內(nèi)部控制既要有實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效果，也要有落實(shí)國家戰(zhàn)略、履行公眾責(zé)任的目標(biāo)。

3.人事行政性。受特殊歷史時(shí)期影響，國有企業(yè)管理風(fēng)格具有行政性質(zhì)，“人治大于法治”的問題經(jīng)常發(fā)生，而這使得依賴程序和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制難以發(fā)揮作用。目前，我國國有企業(yè)高級(jí)管理人員依舊沿用行政委任制，“職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)”發(fā)展不足。因此國企高管主要來自政府和國企內(nèi)部，只有少數(shù)來自社會(huì)公開招聘。此外，在對(duì)于國有企業(yè)董事會(huì)和高層管理者的考核遵循現(xiàn)有的黨政干部考核模式，這使得管理者缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，激勵(lì)動(dòng)力不足，追求短期效益。這些并不是有利于內(nèi)部控制完善的因素，需要被克服。

4.層級(jí)復(fù)雜性。國有企業(yè)通常規(guī)模較大，有多層組織結(jié)構(gòu)。由于這些組織在決策、管理、財(cái)務(wù)等方面具有一定的獨(dú)立性，所以在國有企業(yè)內(nèi)部有眾多管理主體。國有企業(yè)層級(jí)的復(fù)雜性一會(huì)造成決策、管理效率的降低，從而削弱集團(tuán)總體控制能力，不利于信息溝通，尤其是難以貫徹母公司總體戰(zhàn)略。同時(shí)，隨著自身實(shí)力的增強(qiáng)與“一帶一路”倡議的提出，國有企業(yè)集團(tuán)國際化經(jīng)營逐漸成為常態(tài)，這其中增加的組織層級(jí)又對(duì)國有企業(yè)內(nèi)部控制提出了新挑戰(zhàn)。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制存在的問題

1.形式化。形式化是指目前的國有企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)基本借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和研究成果，而這主要涉及內(nèi)部控制的共性內(nèi)容，很少考慮個(gè)體的差異性和具體需求，所以流于形式，不具備實(shí)際運(yùn)用價(jià)值。正如樊行健、肖光紅所言：“由于內(nèi)部控制所具有的社會(huì)屬性，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多樣化、政治經(jīng)濟(jì)體制多極化、世界文化多元化的格局下，一個(gè)統(tǒng)一而具有廣泛適用性的內(nèi)部控制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系是不存在的?！?/p>

2.僵硬化。僵硬化是指當(dāng)前的國有企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)沒有根據(jù)時(shí)代背景的變化及時(shí)作出調(diào)整，從而使得看似完善的內(nèi)部控制機(jī)制依舊無法堵住舞弊、腐敗等漏洞。對(duì)于一項(xiàng)事物的有效性評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前的大環(huán)境背景中進(jìn)行，否則不具備現(xiàn)實(shí)價(jià)值。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國國有企業(yè)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)基本建立了內(nèi)部控制機(jī)制。然而，現(xiàn)階段甚少有國有企業(yè)在內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)和完善的過程中考慮到國有企業(yè)主要面臨的兩大變化，一是全面深化國有企業(yè)改革，二是“一帶一路”倡議指導(dǎo)下的國際化經(jīng)營。因此，我國的國有企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過程，可以依據(jù)外部大環(huán)境的變化做出調(diào)整。

3.權(quán)力尋租腐敗。管理人員通過手中的權(quán)力進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易、利益輸送。這不但損害了權(quán)力自身的廉潔性，而且也給黨執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成負(fù)面影響。

4.重點(diǎn)崗位腐敗。部分國有企業(yè)在工程招投標(biāo)、物資采購等重點(diǎn)崗位的腐敗風(fēng)險(xiǎn)較高，這些重點(diǎn)崗位腐敗具備易發(fā)多發(fā)特征，存在較大隱患。

5.人事問題突出。部分國有企業(yè)違背組織程序、違規(guī)用人，甚至有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員買官賣官，帶壞了用人風(fēng)氣。

6.四風(fēng)問題頻發(fā)。國有企業(yè)公款打高爾夫球、公款吃喝、公款旅游等問題比較突出，頂風(fēng)違紀(jì)問題時(shí)有發(fā)生。

7.國有資產(chǎn)流失。由于改革不徹底、制度不完善、監(jiān)督不到位，導(dǎo)致國有企業(yè)違規(guī)盲目決策問題多發(fā)，“三重一大”（指重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用）流于形式，造成很多國有資產(chǎn)流失。根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站公告整理所得巡視過后，中央對(duì)于腐敗的打擊力度并未松懈，在2019年的全國兩會(huì)召開前，作為腐敗“重災(zāi)區(qū)”的能源行業(yè)，則又有多名高管先后落馬，成為輿論焦點(diǎn)。其中，中石油兩月內(nèi)“五虎”落馬倍受關(guān)注（見表）。

這些都表明由于國有能源企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制的不完善，腐敗問題層出不窮，

一方面，造成了國有資產(chǎn)的損失，另一方面，降低了公眾信任，沒有履行好社會(huì)責(zé)任。因此，國有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)亟需調(diào)整。

四、對(duì)加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.突出中央審計(jì)主導(dǎo)。國有企業(yè)的腐敗頻發(fā)現(xiàn)象一直中央的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。2018年中共中央發(fā)布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出組建中央審計(jì)委員會(huì)。該舉措對(duì)于更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的作用意義重大。突出中央審計(jì)委員會(huì)在國有企業(yè)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，一方面，可以通過對(duì)于黨員干部的監(jiān)督檢查，為改善國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供組織保障;另一方面，有利于形成反腐的高壓態(tài)勢(shì)，使得相關(guān)人員“不敢腐”。

2.改善高管考核機(jī)制。我國對(duì)于國有企業(yè)高層管理人員的考核機(jī)制不僅僅需要重視經(jīng)營效率和效果，還需要考慮關(guān)于國有企業(yè)高管遵守黨紀(jì)法規(guī)的考核，并將其納入國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)。這是因?yàn)椋?jīng)營效率的相關(guān)考核要素常與薪酬掛鉤，適當(dāng)?shù)男匠暾邥?huì)減低為個(gè)人謀取利益的欲望。黨紀(jì)法規(guī)相關(guān)的考核要素有助于高管人員在日常工作中避免犯相關(guān)錯(cuò)誤。這兩個(gè)要素的共同致力于“不想腐”趨勢(shì)的形成。

3.完善現(xiàn)代企業(yè)制度。我國國有企業(yè)改革核心就是完善“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確”的現(xiàn)代企業(yè)制度，而內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度的重要保證，如果缺少了內(nèi)部控制的作用，現(xiàn)代企業(yè)制度建立將需要更多工作。國有企業(yè)的腐敗問題如果僅僅以查處、撤職為手段，是無法從根本上解決問題的。這還是要通過深化國有企業(yè)改革，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度匹配的的內(nèi)部控制體系來實(shí)現(xiàn)。

良好的公司治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，這是由于公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置降低由于代理關(guān)系造成的風(fēng)險(xiǎn)，在“所有者缺位”的國有企業(yè)中尤為重要。同時(shí)，防范腐敗要求構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)。有效地公司治理結(jié)構(gòu)使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，關(guān)鍵崗位關(guān)鍵人員定期輪崗，有助于企業(yè)管理人員的“不能腐”。

內(nèi)部控制中的控制點(diǎn)，都是經(jīng)過長(zhǎng)期摸索積累的易出問題的點(diǎn)，從這個(gè)制度出發(fā)，企業(yè)可以有的放矢的提高經(jīng)營效率和效果。內(nèi)部控制體系最大的作用是讓企業(yè)在控制和效率、成本和收益之間尋求最佳平衡，并形成規(guī)則。

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作者簡(jiǎn)介：

徐明昌，供職于杭州市居住區(qū)發(fā)展中心有限公司。