疫情與中國治理制度

鄭永年

每當遇到類似2003年沙斯或者今天冠狀病毒這樣的大規(guī)模疫情，都會出現(xiàn)嚴峻的社會治理問題。儘管人們盼望理性，但理性在疫情發(fā)生時往往變得非常難得，甚至不可能，因為疫情導致大規(guī)模的心理恐慌。這個時候，政府部門必然會採取一些特殊或者額外的舉措，而這些舉措往往會被人從不同角度指責。

但如果政府部門不採取特殊舉措，驚恐的人們就會自發(fā)地採取這些舉措，甚至採取更為極端的措施。這些非尋?；驑O端的舉措是否有效，已經(jīng)不是問題的關(guān)鍵，因為在很多人看來，有比沒有好，至少滿足一種心理的需要。

如果說一旦出現(xiàn)疫情，這種極端行為不可避免，那麼在日常和一般的制度設(shè)計中，就必須考慮到類似特殊情形的出現(xiàn)，以減少甚至避免極端舉措的使用。人類的制度實踐已經(jīng)使得一種科學的制度設(shè)計成為可能。就中國來說，這涉及諸多方面的制度設(shè)計問題。

首先是中央與地方的關(guān)係問題。在中國的單一制體制下，理論上說，地方政府的權(quán)力來自上級政府的“授權(quán)”;從法理看，地方政府只是中央政府的派出機構(gòu)，而非獨立於中央的機構(gòu)。但在權(quán)力操作層面，無論是中央還是地方，很難根據(jù)理論和法律的規(guī)定來行為，因為如果完全根據(jù)理論和法律來行為，就會出現(xiàn)很多問題，導致治理危機。

中央和地方的關(guān)係，理論上表現(xiàn)為委託者和代理者之間的關(guān)係，但兩者之間的關(guān)係並非簡單的授權(quán)關(guān)係，因為代理者（地方政府）對事物有自己的考量，其行為會出現(xiàn)和中央（委託者）不一致的情況。中央政府因此要設(shè)計一些制度規(guī)則，使得兩者保持一致。但這樣做有其積極的一面，也有負面的地方。

積極的地方在於保持了法律和政策的一致性，負面的地方就是忽視了地方差異，使得法律和政策難以落實下去。再者，單一制國家假定地方政府只是執(zhí)行者，而不是決策者。但事實上，地方政府也是一級政府，並非僅僅是中央的代理。有很多地方須要地方官員的直接決策，而非簡單地等待和聽從中央的決策。如果太過於集權(quán)，中央政府就會面臨資訊收集、資訊傳送的時間、中央官員對資訊的判斷等問題。

更為重要的是，即使中央政府獲得了完整的地方資訊，其決策時也要考慮到全社會的利益。這裡涉及局部和整體之間的關(guān)係。一條資訊在中央層面的公佈，會不會造成全社會的驚恐？要不要把此資訊成為一個全國性的"新聞"，抑或控制在局部地區(qū)發(fā)佈？這些都是必須考慮的。因為這種多因素的考慮和決策需要時間，因此在實際層面往往拖延了資訊的發(fā)佈和傳播。

冠狀病毒的擴散就說明了這一點。武漢市長辯護說沒有瞞報資訊，而是根據(jù)法律和政府規(guī)定發(fā)佈的。但即使是沒有故意瞞報，在普通百姓看來，已經(jīng)造成了瞞報的實際效果，導致了社會的恐慌。疫情這樣的事件和其他事件不一樣，因為涉及整個社會，無論哪一級政府，都很難通過內(nèi)部運作來解決問題。

其次是地方政府與社會的問題。在疫情問題上，地方政府首先面臨的問題是有無獨立的決策權(quán)？地方受制於各種制度和法律因素，並且夾在中央和地方社會之間，在決策方面權(quán)力有限。決策與不決策都必須承擔風險。地方的授權(quán)來自上級，但也面臨來自當?shù)厣鐣闹苯訅毫Α?/p>

如果僅僅“唯上”，出了問題就會面臨社會的壓力，而來自社會的壓力大到一定程度，同樣會引來中央政府的問責;另一方面，如果直接向社會負責，表明地方政府首先必須考慮地方的利益，而在一定程度上“忽視”全域利益，這樣又會面臨來自上級的壓力?？梢钥吹?，推遲發(fā)佈資訊、少報、瞞報等現(xiàn)象，都在這樣一個行為邏輯過程中產(chǎn)生，有其必然性。

制度安排來解決問題

這不僅是中國的問題，也是很多國家都面臨的問題，必須制定很多制度安排來解決。單一制體制下存在的問題，可以借用一些聯(lián)邦體制的方法。實際上，中國在很長時間裡曾經(jīng)實施“行為聯(lián)邦”的方法?！靶袨槁?lián)邦”不是西方的那種憲政或者法理上的聯(lián)邦，而是具體操作或者政策設(shè)計和執(zhí)行行為上的聯(lián)邦，它滿足了單一制體制集權(quán)，但在很多方面又須要分權(quán)。

在行為聯(lián)邦體制下，在一些領(lǐng)域，由中央政府來統(tǒng)籌，中央權(quán)力一竿子插到底，深入各個地方，便於中央政府直接收集資訊、處理資訊，並在此基礎(chǔ)上作出科學決策。但在另外一些領(lǐng)域，中央乾脆就完全授權(quán)地方，讓地方政府來決策和執(zhí)行。

不過，儘管“行為聯(lián)邦”這種非制度化的特徵，給單一制體制下的中央地方關(guān)係帶來了彈性，但也阻礙了中央地方關(guān)係的制度化發(fā)展。從國際層面來看，二戰(zhàn)以來，從前非常分權(quán)的聯(lián)邦體制，呈現(xiàn)出越來越集權(quán)的現(xiàn)象，表明中央（聯(lián)邦）政府在當代社會所承擔的功能和責任越來越多，中央政府的權(quán)力不僅僅限制在傳統(tǒng)的外交和軍事領(lǐng)域，而幾乎涉及政治經(jīng)濟社會的各個重要方面，包括財政、金融、社會保障、公共衛(wèi)生等。

因此，中國的選擇有二，要不授權(quán)地方，要不完全集權(quán)到中央。授權(quán)地方表明要在法律和制度上給地方高度自主的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在地方能力不足的情況下，可以求助於中央政府。而完全集中中央，意味著中央政府要在各個地方設(shè)立直接屬於自己的機構(gòu)，所有一切都由中央政府來統(tǒng)籌，中央權(quán)力直接深入地方。

就是說，這些中央機構(gòu)和地方政府沒有任何關(guān)係，直接由中央機構(gòu)收集、處理資訊和決策。中央政府也可動用當?shù)鼗蛘咂渌胤降牧α縼韴?zhí)行。要這樣做，就必須改變目前一些單一制下的制度安排，一方面進行選擇性集權(quán)，把一些被視為是具有全國性意義的權(quán)力集中上來，重組中央權(quán)力的組織體系;另一方面進行選擇性分權(quán)，把一些被視為是只具有地方意義的權(quán)力全部下放給地方，讓地方擔負全部責任。

第三是專業(yè)人員的角色。在疫情領(lǐng)域，這裡主要指醫(yī)生和其他專業(yè)人員的權(quán)力。專業(yè)或者廣義上的知識權(quán)力屬於“非授權(quán)”的權(quán)力，因為儘管專業(yè)人員並不是政府的一部分，但他們具有巨大的社會影響力。這裡有幾個問題要處理，第一是專業(yè)人員的獨立性，制度必須保障他們只是從專業(yè)出發(fā)而決策或者判斷，而不是出於任何其他目的;第二，制度也必須保障他們能夠在決策與執(zhí)行過程中具有實質(zhì)性的權(quán)力。

在民主社會，“非授權(quán)”的權(quán)力經(jīng)常被質(zhì)疑，因為這種權(quán)力來自知識和經(jīng)驗，而非“選票”。但實際上，在治理當代複雜社會過程中，這種權(quán)力不僅客觀存在，而且正在變得越來越重要，有些時候發(fā)揮著甚至比政治權(quán)力更大的社會影響力。在類似沙斯和冠狀病毒等醫(yī)學領(lǐng)域，社會對專家的信任度會遠遠高於對政治人物的信任度。當然，知識的權(quán)力不僅僅限於醫(yī)學領(lǐng)域，在很多其他領(lǐng)域都是這樣的，中央銀行的獨立性是另外一個典型的例子。

在很大程度上說，離開了知識的權(quán)力，現(xiàn)代社會的治理就寸步難行?；蛘哒f，在現(xiàn)代社會，沒有知識含量的權(quán)力就不能被稱為權(quán)力。這也就是為什麼在當代世界，傳統(tǒng)意義上的政治權(quán)力的行使越來越困難的主要原因。要充分發(fā)揮專業(yè)人士的作用，行使好專業(yè)的知識權(quán)力，就必須處理好正式系統(tǒng)的政治權(quán)力（或者正式授權(quán)的權(quán)力）與“非授權(quán)”的知識權(quán)力之間的關(guān)係。

專業(yè)權(quán)力如果沒有足夠的制度空間，行使起來會非常困難，並且也會遭遇巨大的政治風險。但同時，也要看到知識權(quán)力的性質(zhì)是多元的，因為知識本身是開放的。專家不可能只有一種意見，大家從不同的角度出發(fā)來發(fā)表意見。只要專家從專業(yè)和職業(yè)道德出發(fā)來發(fā)表意見，而不是從任何其他的考慮出發(fā)來發(fā)表意見，這種多元性不僅不會造成矛盾（對同一件事物的不同看法），反而會形成一種知識間的互相制衡情況，從而減少甚至避免知識上的錯誤。

第四是社會（包括社會組織、宗教組織和企業(yè)家群體）的角色。因為現(xiàn)代社會的複雜性，社會組織或者社會力量在社會治理過程中的作用越來越大。從全球範圍內(nèi)來看，自二戰(zhàn)以來，非政府組織得到了快速的發(fā)展。這不是因為人們所說的“政治參與”的需要，而是現(xiàn)代社會運作的內(nèi)在需要。很多非政府組織並沒有任何政治性，也沒有政治參與的需求和意向，而是專注於提供社會服務。

就疫情的社會治理來說，社會力量的作用不言自明。疫情具有高度的社會性，社會組織本來就是社會的一部分，具有很大的能力收集真實的資訊。應當說，社會系統(tǒng)的存在和運作，和正式系統(tǒng)並非矛盾，如果後者把前者視為是“幫手”的話。社會力量在提供服務方面的功能表現(xiàn)得更為突出。

一般說來，政府的對口單位還是政府或者地方組織，但非政府組織對口的是社會，甚至是社會的個體。P2P（個人對個人）的方式很難在政府系統(tǒng)中實現(xiàn)，而對非政府組織來說並不難。在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體時代，社會組織在提供這種個性化服務過程中的作用越來越甚。

監(jiān)督非政府組織

應付危機角色

不過，非政府組織在應付危機過程中的角色也應當?shù)玫奖O(jiān)督。人們並不能簡單地認為，所有的非政府組織都是“行善”的，即使在災難面前也會有人“行惡”。避免社會力量“行惡”是可以得到控制的，一是通過政府系統(tǒng)特別是法的監(jiān)管和規(guī)制，二是通過社會力量本來就是多元的特點，實現(xiàn)它們之間的互相監(jiān)督和制衡。

社會力量之間的互相制衡和監(jiān)督，甚至比政府方面的監(jiān)督更為重要，原因很簡單，社會力量比政府更能深入民間，更瞭解民情。在這次冠病擴散過程中，社會力量和非政府組織在這方面的作用出現(xiàn)了很多問題，甚至是缺位的，主要是和正式系統(tǒng)之間的矛盾，例如非政府組織經(jīng)常得不到正式系統(tǒng)的“授權(quán)”而可以作為。

和專業(yè)人士群體一樣，社會組織是否可以獲得“非授權(quán)”的權(quán)力，而在其中扮演更為重要的角色呢？客觀上的需要已經(jīng)顯現(xiàn)出來，但並沒有反映在各種制度安排上。上次沙斯疫情發(fā)生之後，人們把重點放在公共衛(wèi)生的正式系統(tǒng)建設(shè)上，而沒有把非政府組織系統(tǒng)考慮在內(nèi)。

實際上，沙斯疫情之後，中國非政府組織成長很快，尤其在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。但後來非政府組織的發(fā)展嘎然而止，因為人們對非政府組織做了過度政治化的解讀。如果不能把社會力量納入社會治理的大系統(tǒng)，任何社會治理都會出現(xiàn)缺口。

除了這些客觀的制度安排之外，疫情非常時期的官員任用極為關(guān)鍵。制度是人使用的，是人活動的舞臺，因此官員的素質(zhì)和類型非常重要。同樣一個制度平臺，不同的人使用會產(chǎn)生全然不同的效果。今天人們懷念沙斯期間那些活躍在制度平臺上的官員，但並不是因為當時的平臺比今天的好，而是因為那時的官員比現(xiàn)在的更有作為。

這就須要在疫情期間，組建一個既具有專業(yè)知識水準又能夠有所作為的任務團隊，並且能夠得到充分的授權(quán)。這樣一個團隊的重要性不僅僅是其解決問題的能力，更重要的是其能夠給予社會信心，相信困難終究會過去。在疫情時期，社會對政府的信任比什麼都重要。如果能夠結(jié)合專家知識的權(quán)力和這個特殊任務團隊的權(quán)力，無論對遏制疫情還是穩(wěn)定社會，必然會帶來超乎預期的效果。

不管怎麼說，治理疫情期間的社會是一個綜合的制度和政策工程。對現(xiàn)代複雜社會的治理不能簡單用集權(quán)或者分權(quán)來概括。人們須要尋求一種可以結(jié)合集權(quán)和分權(quán)的體制。既須要高度的中央集權(quán)，因為疫情涉及整個社會;但又須要高度的地方自治，因為治理的對象是具體的地方社會。

互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的廣泛、人口的大規(guī)模流動、大城市化等因素，更是在呼籲著兼具集權(quán)與分權(quán)的複合型治理體制的出現(xiàn)。在這個體制內(nèi)，人人都是利益相關(guān)者，人人都有一份責任來維護好的公共品（public goods），而避免壞的公共品（public bads）。