中國社會治理變遷：歷史考察、經(jīng)驗啟示與未來展望

耿立春 張瑞才,2

（1.云南大學馬克思主義學院，云南昆明650504；2.云南省社會科學界聯(lián)合會，云南昆明650106）

社會治理是一個具有中國特色的術(shù)語，是國家治理的重要方面。理論與實踐證明，黨和國家在各領域取得巨大成績的根本原因之一便是成功進行了以社會變革為主體內(nèi)容的全域改革。在公共社會關(guān)系、發(fā)展環(huán)境、治理手段等發(fā)生變化的條件下，中國治理改革與轉(zhuǎn)型涉及政府治理、社會治理和市場治理等領域的主體型構(gòu)及其功能界分。從整體性來看，中國社會治理變遷是黨和國家隨著治理環(huán)境的變化，有意識地對其結(jié)構(gòu)、功能、行為、政策進行調(diào)整和改變，以實現(xiàn)治理目標與治理環(huán)境之間的動態(tài)平衡。因此，傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)和治理觀念體系既是中國社會治理一系列改革的對象，同時也是中國社會治理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的歷史背景和現(xiàn)實發(fā)展條件。當前，隨著社會主要矛盾發(fā)生變化，這意味著人民群眾有了新的美好需求，國家有了新的奮斗目標〔1〕。從“兩個一百年”的發(fā)展藍圖來看，國家在頂層設計上提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。新中國成立70 年以來，中國社會治理取得的成績是在國家頂層設計和地方實踐探索相結(jié)合的基礎上，在全國各族人民群眾的共同努力下，探索出將理論與實踐、歷史與現(xiàn)實相結(jié)合，就“堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”而開拓的社會治理新路徑。因此，要探討中國社會治理的現(xiàn)實情況，需要根據(jù)其內(nèi)涵和外延來展開，對變遷中的中國社會治理進行歷史考察，總結(jié)經(jīng)驗啟示，探索未來發(fā)展方向，這對哲學社會科學，特別是社會學、政治學研究提出了新的課題。

一、中國社會治理在不同歷史階段的變遷與特征

中國特色社會治理是在長期的實踐探索中形成的，是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。新中國成立以來，中國治理道路與黨領導的社會主義革命、建設和改革的不同歷史階段同步。其不僅僅涉及社會領域，還包括經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、黨的建設等全方位的深刻變化。在這期間，中國社會治理經(jīng)歷了以蘇為鑒、自主探索、穩(wěn)步推進、全面深化改革等一系列演進歷程。中國社會治理在規(guī)模上實現(xiàn)了從無到有、從小到大、從局部到整體的發(fā)展；在思維上實現(xiàn)了從國家完全主導到管理型再到服務型的深刻轉(zhuǎn)變。社會治理無論是作為概念范疇，還是作為制度規(guī)范，植根于中國社會變遷的歷史傳統(tǒng)和制度脈絡，發(fā)展于馬克思主義社會建設理論中國化的創(chuàng)新實踐中。針對中國社會治理的變遷歷程，國內(nèi)學界基于不同的角度提出了不同的劃分標準，以時間脈絡來考察中國社會治理的歷程，需要從根源上對社會治理的理論與實踐進行分析和梳理。鑒于此，在遵循中國特色社會主義社會治理理論的基礎上，以中國社會治理變遷的歷程和經(jīng)驗啟示為依據(jù)，進而解釋在馬克思主義中國化進程中社會治理的特點、方式和目標〔2〕，并試圖從新中國成立前、改革開放前后三十年兩個時期以及中國特色社會主義進入新時代的歷史背景為參考，科學劃分社會治理變遷的“五個階段”，并闡釋其特征。

（一）追求秩序價值，維護政治穩(wěn)定階段（1949 年以前）

在中國傳統(tǒng)觀念和古代治國理政的實踐中，“管理”與“治理”在本源意義上并沒有實質(zhì)差別?！爸卫怼币辉~最早出現(xiàn)于春秋戰(zhàn)國時期，例如：《孟子》有述“君施教以治理之”；《老子注·五章》中有“天地任自然，無為無造，萬物自相治理，故不仁也”；《韓非子》有述“其法通乎人情，關(guān)乎治理也”；《荀子·君道》中有“明分職，序事業(yè)，材枝官能，莫不治理”。而“治理”出現(xiàn)在古籍記載中則是在漢代以后，隨著該詞使用范圍的拓展，具體的詞義也變得日益寬泛。例如：漢書《循吏傳第五十九》記載，“故二千石有治理效，輒以璽書勉勵”；唐朝《丁公著傳》記述“穆宗立，未聽證，召居禁中，條詢治理，且許以相”；明朝“練達治理”成為舉薦人才的考核科目；清代王士禛有述《池北偶談·談異六·風異》“帝王客勤天戒，凡有垂象，皆關(guān)治理”等，都是對“治理”詞義的進一步闡釋與運用。通過對古代漢語中的治理一詞進行闡釋，不難發(fā)現(xiàn)，古代的治理含義與當代所要表達的治理含義存在明顯區(qū)別。顯然，在中國古代的漢語表達中，由于階級屬性與意識形態(tài)的約束，“治理”在含義上服務于統(tǒng)治階級的需要，是管理、控制的意思。在傳統(tǒng)中國的治理哲學中，“治理”一詞包含著在特定歷史條件和環(huán)境下形成的治理觀念，暗含著古人對現(xiàn)實生活的理解與反思。“治理”在傳統(tǒng)國家中蘊含著深刻內(nèi)涵，總體上是以追求秩序價值，維護政治穩(wěn)定為主要目的。進一步來講，在傳統(tǒng)國家“治理”的具體意義使用上，強調(diào)“民為邦本”治理基礎，“德治”“法治”治理理念，倡導“無為而治”的治理方式和追求“世界大同”的治理目標〔3〕。對中國傳統(tǒng)的治理觀念、實踐和智慧進行繼承和發(fā)展，體現(xiàn)了歷史傳承與現(xiàn)實超越的關(guān)懷與統(tǒng)一，為新時代“治國理政”的理論與實踐發(fā)展提供了豐富和寶貴的思想資源。對中國古代社會治理所涉及的治理概念、理論與實踐進行梳理與整合，能夠正確認識中國社會治理產(chǎn)生的歷史邏輯、主要經(jīng)驗、未來趨勢，這對進行全域背景下的社會治理實踐具有十分重要的啟示和借鑒意義。

（二）實行國家主導，維護社會秩序階段（1949-1978 年）

從1949 年新中國成立到1978 年改革開放前夕，主要是國家對社會進行高度主導。具體以單位制、人民公社等形式對社會領域進行嚴格把控，最終達成保持社會穩(wěn)定和維護正常秩序的目的。新中國成立以來，由于國家建設的迫切需要，國家的工作中心主體聚焦于政治建設、經(jīng)濟建設和文化建設等領域，迅速在全國建立起了治理體系從而鞏固了新生的政權(quán)，維護了社會的穩(wěn)定。具體來看，在城市，建立了機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)等三種形式的單位；在農(nóng)村，建立了集體所有制性質(zhì)的人民公社、生產(chǎn)大隊和行政村。在實行包辦社會與維護社會秩序的這一階段，社會穩(wěn)定問題一度較為突出，并表現(xiàn)出明顯的階段性特征。在新中國成立到“文革”結(jié)束前的這三十年，黨和國家的社會治理思想有著明確的目標和清晰的路徑。治理的路徑是一個由低級向高級、不斷遞進的階梯式發(fā)展脈絡。在這個階段，社會治理的關(guān)注點主要聚焦于從起始階段維護生存權(quán)利演進到現(xiàn)實的發(fā)展權(quán)利。并在此基礎上對人民群眾的更高層次權(quán)利進行關(guān)注，取得了明顯的成效。在改革開放的前三十年，中國社會治理還處于起步發(fā)展階段，經(jīng)歷了以蘇為鑒和自主探索，具有鮮明的時代背景。在這個階段，雖然在“文革”中很多正確的社會治理理念和做法在執(zhí)行的過程中產(chǎn)生了偏差，在一定程度上造成了社會混亂，阻礙了社會的正常建設與運轉(zhuǎn)。但這一階段所進行的社會建設理念與實踐，為改革開放后的社會建設重啟提供了理論遵循和事實準備。從主體內(nèi)容和作用發(fā)揮的效度為研究與討論角度，可以發(fā)現(xiàn)，自新中國成立以來，中國的“社會”領域一直處于國家治理中的末梢與薄弱環(huán)節(jié)。在過去，政界、學界對“社會”的概念較為模糊，往往與封建時期的概念與邏輯混為一談，并沒有構(gòu)建具有現(xiàn)代性的社會概念。對社會治理概念的理解，往往來源于文本和經(jīng)驗研究，尤其來源于中國古代治國理政的理論與實踐闡發(fā)，尚未構(gòu)建起當代意義上的社會治理概念、內(nèi)涵、邏輯體系與解釋框架。歸納來說，改革開放前三十年的社會治理帶有非常鮮明的時代局限和特征：一是國家對社會治理的方式基本上遵循“強國家—弱社會”治理模式，在行動上通過制度設計確立國家和集體在社會治理中的主導地位。二是在新中國成立初期，國家在廢墟下進行重建的同時還需要面對外界復雜的國際環(huán)境。由政府興辦社會的模式，契合了當時特定的國內(nèi)外環(huán)境和條件，具有一定的合理性和必要性。三是社會建設問題帶有鮮明的政治特征。新中國成立初期的中國社會缺乏足夠的物質(zhì)資源和條件去改善民生，黨和國家對社會治理所涉及領域?qū)嵭袊栏竦姆峙浜桶鼣?、注重底層關(guān)懷、兼顧公平，對維護社會穩(wěn)定，集中進行工業(yè)化建設起到了良好的效果。

（三）倡導行政管理，建設平安社會階段（1978-1992 年）

經(jīng)歷了新中國成立初期的恢復建設、社會主義制度確立、“文革”十年動亂，中國社會領域的發(fā)展在20 世紀70 年代末期走向了改革開放。自1978 年黨和國家重新確立實事求是的思想路線和實行改革開放的決定后，以人民公社、單位制為主體的傳統(tǒng)社會管理體制逐漸走向解體。改革開放在全社會正式起步后，為了與經(jīng)濟發(fā)展相調(diào)適，從國家層面對社會管理的內(nèi)容和目標作出了相應的調(diào)整。在此階段，中國社會各附屬關(guān)系、經(jīng)濟成分、組織形式、分配方式、就業(yè)方式都逐漸出現(xiàn)了多元化發(fā)展趨勢。從具體的實踐來看，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；在農(nóng)村和城市建立基層群眾自治制度。在管理的模式上，行政型管理逐步讓位于契約型管理，法治化、契約化的管理方式開始出現(xiàn)并運轉(zhuǎn)起來。此外，國家在對社會進行行政管理的同時，將實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定作為國家行政管理的重點工作，在實踐層面上強化了對平安社會建設的力度。目前，學界對改革開放首先在農(nóng)村取得突破的事實沒有產(chǎn)生異議。但就發(fā)展的重心來看，此階段由“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向了“以經(jīng)濟建設為中心”，并先后根據(jù)國家發(fā)展的目標在1987 年提出了“富強、民主、文明”的社會主義現(xiàn)代化國家建設目標，但在宏觀層面上來看，社會建設一直是作為服務于政治、經(jīng)濟、文化建設而存在。社會建設作為一個宏觀的、模糊的、籠統(tǒng)的概念和內(nèi)容存在，尚未上升為國家頂層設計層面進行制度安排和實踐。從整體上進行回顧，國家對社會的行政管理體現(xiàn)出三個顯著特點：一是受經(jīng)濟建設為中心的驅(qū)動，社會管理的職能服務于經(jīng)濟發(fā)展，表現(xiàn)出社會管理職能緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展這一中心大局。二是在社會管理的理念上實現(xiàn)了從“辦社會”到“管社會”的轉(zhuǎn)變，開始綜合利用多種手段進行社會治理。三是還未從根本上擺脫計劃經(jīng)濟和封閉體制的干擾，阻礙社會發(fā)展的體制機制在一定程度上依舊存在，社會活力有待進一步激發(fā)。

（四）加強社會管理，構(gòu)建和諧社會階段（1992-2012 年）

隨著改革開放逐步向多領域、多層面展開，國家開始推動社會體制層面的改革，進一步激發(fā)社會活力，構(gòu)建社會管理體系。以黨的十四大召開為標志至黨的十八大都是集中這一內(nèi)容。1993 年，黨的十四屆三中全會第一次明確提出“社會管理”的概念，并在目標設計上提出完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的保障〔4〕。1998 年，九屆全國人大一次會議將政府的基本職能定位為“宏觀調(diào)控、社會管理與公共服務”三個方面〔5〕。到中國特色社會主義進入到21 世紀，國家層面正式將社會建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設并列為國家建設的四個主要方面，明確了社會建設的重點在于保障和改善民生，以實現(xiàn)社會公平正義與和諧穩(wěn)定。以農(nóng)村為例，黨和政府開始注意發(fā)揮好基層黨組織作用，通過組織調(diào)適、功能拓展與自我凈化，不斷夯實黨在基層的執(zhí)政基礎。與此相適應，國家將現(xiàn)代化建設的發(fā)展目標修正為“富強、民主、文明、和諧”，此后又將其作為價值理念寫入社會主義核心價值觀。在1997 年提出了社會主義初級階段的政治、經(jīng)濟和文化建設綱領，2000 年提出了“三個代表”重要思想。2002 年，黨的十六大首次提出建設“和諧社會”的目標，并在國家戰(zhàn)略層面闡述了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略安排〔6〕。2007 年，黨的十七大強調(diào)要更加重視社會建設，并將社會管理納入社會建設的六大任務之一〔7〕。從國家層面的社會治理概念提出與發(fā)展來看，2011 年，中共中央正式提出“創(chuàng)新社會管理”，并就“建立健全中國特色社會主義社會管理體系”的目標進行了整體性安排。2011 年，中共中央政治局會議在《中共中央國務院關(guān)于加強社會創(chuàng)新管理的意見》中提出要完善社會管理格局，加強社會管理制度建設，提升基層社會管理和服務，營造良好的社會環(huán)境〔8〕。2012 年，黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，推進社會體制改革，加快形成多維方式相結(jié)合的社會管理機制〔9〕?？傮w來看，這個階段的中國社會管理主要表現(xiàn)為以下三個方面的顯著特征：一是從官方層面首次提出并確立了“社會管理”的概念、內(nèi)容、目標和體系，并正式納入政府的主要管理職能之中。二是與社會組織、基層自治組織相關(guān)的法律法規(guī)逐漸形成和完善。三是社會治理的領域和層面進一步擴大，在與社會管理相關(guān)的一些重要領域和環(huán)節(jié)實現(xiàn)了突破和轉(zhuǎn)向，社會活力不斷激發(fā)、社會變革取得新進展、張力不斷增強。

（五）創(chuàng)新社會治理，建立現(xiàn)代化治理格局階段（2012 年-至今）

黨的十八大以后，國家在經(jīng)濟、政治、文化、社會建設的基礎上，又增加了生態(tài)文明建設，進一步豐富和完善了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局〔10〕。從2012 年黨的十八大召開到十九屆四中全會的勝利召開，中國共產(chǎn)黨在治國理政的過程中推動社會管理走向社會治理，實現(xiàn)了治理理念、方式、目標上的深刻轉(zhuǎn)變。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過的決議首次提出了“社會治理”的概念、內(nèi)容、目標，強調(diào)“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。提出要不斷改進社會治理方式，加快形成科學有效的社會治理體制，使社會治理成為全面深化改革總目標的重要內(nèi)容?！薄?1〕2015 年10 月，黨的十八屆五中全會在審議通過“十三五規(guī)劃”中提出要加強和創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，并突出了“共建共享”這一社會治理的本質(zhì)屬性〔12〕。2016 年3 月，十二屆全國人大四次會議提出要提高社會治理的能力和水平，完善社會治理體制，實現(xiàn)多元主體之間的調(diào)節(jié)與良性互動。黨的十九大報告和之后黨的若干次全會都對“如何加強和創(chuàng)新社會治理”進行了一系列的政策安排與設計。2017 年10 月，黨的十九大報告明確提出要打造“共建共治共享”的社會治理格局，進一步拓展和豐富了黨的十八屆五中全會以來社會治理的內(nèi)容和含義。與此同時，黨的十九大通過“兩步走”確定了實現(xiàn)社會治理的階段性目標，這對推進社會治理現(xiàn)代化具有重大而深遠的戰(zhàn)略意義。2019 年11 月，黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系〔13〕。邁入新時代的中國社會治理具有四個鮮明特點：一是新時代背景下的社會治理內(nèi)涵發(fā)生了顯著變化，社會治理現(xiàn)代化與社會治理體制創(chuàng)新實踐為其注入了新的內(nèi)容。二是治理權(quán)威主體、權(quán)威性質(zhì)、權(quán)威來源、權(quán)力運行向度實現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)向，與以往的社會管理有了本質(zhì)上的區(qū)別。三是治理體制和治理行動體現(xiàn)了國家工具理性和公民價值理性的協(xié)同，反映了社會治理有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的運行系統(tǒng)。四是從社會治理的特點和發(fā)展的形式來看，中國社會治理進入到全面深化改革和提質(zhì)增效的歷史性階段，發(fā)展的方式、內(nèi)容、體系都實現(xiàn)了變革和轉(zhuǎn)型。

二、變遷中的中國社會治理所蘊含的基本經(jīng)驗

從政策層面來講，社會治理第一次作為新概念在國家層面提出是在黨的十八屆三中全會。其實，就治理本身所要達到的目的來看，不論是社會管理還是社會治理，都是為了實現(xiàn)社會領域的善治和社會的和諧、繁榮與穩(wěn)定。雖然在不同歷史時期的任務和內(nèi)容不同，但是對中國社會治理的議題解釋與拓展具有顯然意義。通過理論研究和梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國社會治理變遷與轉(zhuǎn)型蘊含著鮮明的中國特色和實踐經(jīng)驗。

（一）堅持黨的統(tǒng)一領導，發(fā)揮黨在社會治理中的核心作用

歷史和實踐一再證明，黨的領導地位不是自封的，而是歷史、人民選擇的結(jié)果。中國特色社會主義最大制度優(yōu)勢和最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導。在社會領域，面對的治理環(huán)境之復雜、治理領域之繁多、治理任務之艱巨都是難以想象的?？梢哉f，在新時代的中國，社會治理改革是一項復雜而艱巨的事業(yè)，沒有黨的集中統(tǒng)一領導，就不能凝聚最大力量，形成最大共識，就不可能把國家和社會治理好。正是因為將黨的領導貫穿在社會治理的各方面、各環(huán)節(jié)，為推進中國社會治理提供了根本政治保障。一直以來，在黨的集中統(tǒng)一領導下，國家對社會各項事業(yè)進行統(tǒng)一安排，堅持以黨組織引領社會治理，把黨組織的作用發(fā)揮貫穿到社會治理的各個層面。黨的領導是國家和政府能夠順利進行社會治理最為寶貴的經(jīng)驗，必須在新形勢下一以貫之地堅持下去。

（二）堅持正確政治方向，開拓中國特色社會治理之路

毛澤東同志曾經(jīng)指出：“主義譬如一面旗子，旗子立起來了，大家才有所指望，才知所趨附”〔14〕。新的時代條件下，舉什么旗幟，事關(guān)黨和國家朝著什么方向前進的現(xiàn)實問題。改革方向是一個大問題，改革朝著什么方向前進，這與社會治理的深度、廣度和效度相關(guān)聯(lián)。理論與實踐證明，黨和國家在各領域取得巨大成績的根本原因之一便是成功進行了以治理改革為主體內(nèi)容的全域變革，在這其中，政治變革起到了至關(guān)重要的主導作用。一部中國社會治理變遷與轉(zhuǎn)型的歷史，堅持正確政治方向是重要前提。在這一過程中，黨和國家堅持以毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系為指引，在革命、建設與改革的不同歷史時期堅持正確的政治方向，不斷對社會主義制度進行發(fā)展和完善，始終保持戰(zhàn)略定力。黨和人民自覺抵制各種錯誤思想和觀點的影響，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，開拓了具有鮮明中國特色的社會治理道路。

（三）堅持不斷解放思想，在發(fā)展中創(chuàng)新社會治理理論

理論是實踐的先導，理論創(chuàng)新永無止境。中國社會治理的理論和實踐反復說明，發(fā)展沒有止境，解放思想也必然沒有止境。自中國特色社會主義理論體系形成以來，從鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀到習近平新時代中國特色社會主義思想，這都為中國社會治理提供了強大的思想武器和行動指南。創(chuàng)新社會治理需要形成一種全新的思路，特別是黨和國家對馬克思主義中國化進程中的社會建設理論進行邏輯解釋和拓展，對中國社會治理研究進行了思想上和理論上的準備。正因為如此，在新中國成立七十多年以來，特別是改革開放四十多年來，黨和國家始終把解放思想作為推動社會主義革命、建設和改革的根本前提，不斷用發(fā)展的眼光審視和解決社會領域中的新情況新問題，擺脫了許多與實踐、發(fā)展不相調(diào)適的思想和觀念上的禁錮。歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明，能不能解放思想和與時俱進，能不能以科學的態(tài)度對待馬克思主義中國化進程中的社會治理，是黨在理論和政治上是否成熟的一個重要標志，是關(guān)系社會治理成效和好壞的一個重大問題。在這一實踐的過程中，黨根據(jù)實踐發(fā)展和時代要求不斷審視社會治理領域現(xiàn)狀，努力使社會治理變革適應時代特征和民族特征。

（四）堅持人民主體地位，緊緊依靠群眾進行社會治理

“為什么人”的問題是黨和國家進行社會治理的首要命題和根本出發(fā)點，始終堅持以人民為中心的治理價值觀取向是我們進行社會治理的根本立場。馬克思曾經(jīng)指出：“在一切生產(chǎn)工具中，最強大的一種生產(chǎn)力是革命階級本身”〔15〕。中國社會治理的改革與轉(zhuǎn)型契合了以人民為中心的主旨原則，強調(diào)了構(gòu)建“自由人的聯(lián)合體”以根除可能存在社會和國家之間的脫軌情況〔16〕。在大力發(fā)展社會民生事業(yè)的基礎上，人民群眾的社會公平得到有效維護，對實現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展進行新的闡釋。國家在社會治理層面的透明性、開放性、公平性不斷突破，社會公平不斷維護，社會正義持續(xù)得到凸顯。體現(xiàn)了堅持人民主體地位，發(fā)揚人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠群眾進行社會治理創(chuàng)新的顯著優(yōu)勢。

（五）堅持總結(jié)地方經(jīng)驗，完善社會治理的頂層設計

在中國社會治理的進程中，各地區(qū)在加強和創(chuàng)新社會治理的探索中，積累了許多好的做法和經(jīng)驗。總體上遵循了從地方試點到整體推進的漸進性改革路線，構(gòu)建了改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局。中國社會治理的一條基本經(jīng)驗就是：在遵循國家頂層設計的前提下，通過及時推廣基層實踐經(jīng)驗來實現(xiàn)頂層設計目標，注重地方實踐層面管用、務實的探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索試點到整體層面的有序推進。經(jīng)驗與成績來源于人民，人民是地方經(jīng)驗的主要創(chuàng)造者和踐行者，也是中國社會治理實踐的推動者。緊緊依靠人民群眾進行社會治理創(chuàng)新，把基層實踐中的好經(jīng)驗、好做法進行系統(tǒng)總結(jié)和完善，進而上升為社會治理的頂層設計，使中國特色社會主義的治理體系更加成熟定型，使其優(yōu)越性得以充分彰顯，社會治理的局面真正實現(xiàn)全域發(fā)展。應該說，中國社會治理實踐所蘊含的“上下聯(lián)動”經(jīng)驗對推進新時代全社會、各領域、多層面的治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。

（六）堅持政治體制改革，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能

改革創(chuàng)新是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路。中國社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐說明，改革是中國特色社會主義不斷取得勝利的前進力量。特別是當前全面建成小康社會進程中，基層治理提高了自治組織對公共產(chǎn)品進行資源整合的力度，補齊了農(nóng)村短板，使組織效力與作用嵌入到農(nóng)村減貧與治理進程中〔17〕?？v觀中國社會治理變遷與轉(zhuǎn)型的歷程，國家在政策支持、資源分配、人才培養(yǎng)、體制機制等方面積極調(diào)試，深刻影響著中國社會治理實踐進路。把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，黨和國家在堅持黨的領導、堅定制度自信、提高執(zhí)行能力、用好科技支撐和加強實踐探索等五個方面進行了有益探索，基本架構(gòu)起同社會發(fā)展相適應的治理體制機制。新中國成立七十多年的社會治理實踐經(jīng)驗啟示我們，國家層面強有力的高位推動是中國社會治理取得成功的制度優(yōu)勢，中國特色的政治發(fā)展道路，需要不斷進行社會治理體制機制上的創(chuàng)新〔18〕。

三、走向未來的中國社會治理發(fā)展目標何以實現(xiàn)

整體上來看，中國社會治理變遷與轉(zhuǎn)型的歷史進程是全方位、開創(chuàng)性的，發(fā)生的歷史變革是深層次、根本性的。黨的十九大在新的歷史起點上科學判斷中國特色社會主義的歷史方位和主要矛盾，為在新的時代條件下繼續(xù)堅持和完善中國特色社會治理體系提供了基本方向和實踐指南。走向未來的中國社會治理發(fā)展目標何以實現(xiàn)？需要在以下幾個重點領域進行安排和布局。

（一）將黨的集中統(tǒng)一領導作為創(chuàng)新社會治理的根本遵循

黨的十九大報告明確指出，要全面增強執(zhí)政本領，既要政治過硬，也要本領高強。在黨的集中統(tǒng)一領導下，我國的社會治理在各領域各層面都取得了巨大成績，共建共治共享的社會治理新格局初步形成和完善?，F(xiàn)階段，要根據(jù)社會治理新的形勢和任務，加強全面從嚴治黨，持續(xù)提高馬克思主義執(zhí)政黨的理論水平、領導水平和執(zhí)政能力，為中國社會治理發(fā)展目標的實現(xiàn)提供根本保證。具體而言，一是要加強黨的政治領導，確保我國社會治理朝著正確方向前進。黨的政治領導貫穿在社會治理的始終，堅持黨的政治領導是堅持和加強黨在社會治理領域全面領導的重要體現(xiàn)，具有定方向、定目標的根本性作用。這就需要我們在社會治理的實踐中不斷堅持和完善黨的政治領導的路徑和方式。二是加強黨的組織領導，充分發(fā)揮黨在社會治理領域的領導核心作用。社會治理領域涉及的范圍、層級十分廣泛，社會治理的復雜性、多樣性、特殊性十分凸顯，這就要求廣大黨員干部要發(fā)揮黨組織的核心領導作用，組織帶領人民群眾為實現(xiàn)社會治理目標而努力。三是要加強黨的思想領導，培育和踐行社會主義核心價值觀，不斷夯實社會治理的思想基礎。社會治理是一個直面現(xiàn)實的重大命題，這就需要既要堅持黨的實事求是的思想路線，也要在社會治理過程中正確地認識和解決中國社會治理中的各種復雜問題，發(fā)揮社會主義核心價值觀的引領作用。向人民群眾宣傳黨在社會治理中的路線、方針、政策，把黨的社會治理主張變成人民群眾的自覺行動，不斷形成社會共識。

（二）將實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為創(chuàng)新社會治理的奮斗目標

社會治理的最高目標，是為了實現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展。在推進社會治理轉(zhuǎn)型的進程中，黨和國家之所以取得了各領域的決定性成就，就是我們始終如一地堅持人民立場，緊緊依靠人民群眾進行社會治理創(chuàng)新的結(jié)果。這使中國社會治理制度更加成熟定型，治理局面不斷得到發(fā)展，優(yōu)越性得以充分彰顯。新時代，在社會主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的情況下，我們要將實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為創(chuàng)新社會治理的奮斗目標，這使得現(xiàn)有社會活力的激發(fā)需要系統(tǒng)性的制度安排，社會治理的場域和環(huán)境正面臨著新的要求。因此，要按照黨中央安排部署，把不斷保障和改善人民群眾的民生水平作為當前和今后一段時期的工作重心。在實現(xiàn)人民對美好生活向往關(guān)鍵領域上，充分調(diào)動社會各方面的力量，筑牢各類社會主體交往交流交融的社會治理共同體；要發(fā)展壯大社會組織，調(diào)動廣大群眾參與積極性；要運用民主協(xié)商方式，凝聚社會治理最大合力。

（三）將變革手段方法作為創(chuàng)新社會治理的重要依托

社會治理目標和結(jié)果的達成，不僅僅只是運用常規(guī)的行政手段來發(fā)揮作用，還要綜合運用市場、法治及技術(shù)等綜合手段。這就需要堅持鮮明問題導向，推進社會治理領域的方式創(chuàng)新。新中國成立七十多年來，中國社會治理的實踐經(jīng)驗說明了社會治理是一個多面向、多維度的具體工作，要堅持把精細化、標準化、智能化和專業(yè)化體現(xiàn)在社會治理的全過程，不斷提高社會治理的質(zhì)量、效率。同時，黨和國家也在實踐的過程中發(fā)揮自治的基礎作用、法治的保障作用、德治的引領作用和科技的支撐作用。這就要求我們，既要善于自我完善，也要敢于自我發(fā)展，把社會治理效能作用進一步貫徹到社會治理的全過程，使社會始終充滿生機活力。第一，發(fā)揮自治的基礎作用。要發(fā)揮自治組織在基層治理中的主體地位，深度嵌入到現(xiàn)有的社會治理結(jié)構(gòu)中。要以黨組織在基層的網(wǎng)格化建設為支撐，構(gòu)建各層級黨組織引領，社會組織聯(lián)動與協(xié)助，其他各類組織為補充的治理結(jié)構(gòu)。第二，發(fā)揮法治的保障作用。建設法治社會，要真正體現(xiàn)社會公平正義。就必須把社會治理中的各項工作納入科學化、規(guī)范化和法治化的軌道中。第三，發(fā)揮德治的引領作用。夯實基層社會治理這個根基，需要注重發(fā)揮社會主義核心價值觀在基層社會治理中的價值引領作用，德治為新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化標示了方向也指明了路徑。第四，發(fā)揮科技的支撐作用。要加強社會治理領域的智能化、科學化建設，有效地將人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)、新理念與社會治理進行深度融合。

（四）將“專項+多元”協(xié)同推進作為創(chuàng)新社會治理的主要方式

隨著社會主體的自治能力不斷得到增強、民主意識不斷提升，原先的傳統(tǒng)社會動員模式不能在社會場域里起到有效作用。出現(xiàn)這一現(xiàn)象并不是社會力量不愿意參與到社會治理中來，而是缺乏有效引導和參與渠道不暢。公眾作為推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要力量，倡導社會力量參與到創(chuàng)新社會治理，需要構(gòu)建起多元社會主體參與社會治理的格局。要積極引導，增強公眾參與社會治理的意識；要發(fā)展民主，拓展公眾參與社會治理的渠道；要健全溝通機制，增強提高公眾參與社會治理能力。同時，基層作為社會治理的重點領域所在，要建立合作機制，使各類社會組織真正參與到民主管理決策過程中來。通過基層自治組織主要負責人參與機制，商議決定社會治理中的重大事項，不僅為基層自治組織參與基層治理創(chuàng)造了空間，還可以推動各類社會治理主體深度嵌入到社會治理結(jié)構(gòu)中。因而，要發(fā)揮群眾自治組織在基層治理中的主體地位，在把握目標任務的基礎上，推動深度嵌入，進而實現(xiàn)有效治理，不斷展現(xiàn)社會治理在基層實踐中的生機活力。

（五）將構(gòu)建現(xiàn)代化治理新格局作為創(chuàng)新社會治理的最終方向

制度的理想特征是一視同仁，針對行為而不是對象，這一點被稱為非個人特征。中國社會治理的實踐過程說明，強有力的國家高位推動是中國社會治理取得成功的制度優(yōu)勢。當前的社會治理體制機制存在著不健全、不科學的現(xiàn)實情況。從當前社會治理的制度和規(guī)劃層面來看，國家對管理職權(quán)劃分和職能配置的規(guī)定、管理對象和領域的設定以及作為基本依據(jù)的法律法規(guī)及政策制定等方面，還沒有進行科學的認識和研究。與前述制度環(huán)境的變化相聯(lián)系，在行政體制改革和公共服務構(gòu)建的過程中，就要以構(gòu)建服務型政府為機構(gòu)改革的目標；在社會保障體制改革上，需要逐步建立起完善的社會保障體系；在事業(yè)單位體制改革上進一步進行突破；在公共應急管理方面需要構(gòu)建起相應體制；在社會組織培育和管理體制上不斷進行變革，在社會工作人才隊伍建設方面還要加大力度，在基層社會要建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、職能明確的社會治理體系。這就要求，完善社會治理的體制機制要注重源頭治理，從頂層設計上進行布局和安排。要依靠社會力量，將依法辦事和依法維權(quán)相結(jié)合，不斷提高社會治理科學化水平，促進社會和諧穩(wěn)定。要通過體制機制變革創(chuàng)新，充分調(diào)動各方面積極性，最大限度增強社會活力。要深入調(diào)研治理體制問題，在機制完善、政策推進上系統(tǒng)謀劃。要加快建立信息化、立體化社會治安防控體系。同時，未來的社會治理效能的達成，還需在中觀和微觀維度構(gòu)建協(xié)助共享的網(wǎng)絡化信息平臺，強化全面暢通的一體化社會治安綜合防控體制機制。

四、結(jié)語

從中國革命、建設和改革的歷史邏輯和實踐邏輯的演進歷程中可以發(fā)現(xiàn)，“社會管理”走向“社會治理”，不僅體現(xiàn)的是發(fā)展理念變化，更加體現(xiàn)的是發(fā)展的方式、內(nèi)容和目標的變化；不僅體現(xiàn)的是社會治理的范式變化，更加彰顯的是以人民為中心的治理理念。新的時代條件下，按照黨中央和國家的總體安排和部署，在社會治理的關(guān)鍵領域上，要把不斷提高和改善人民群眾的民生水平作為當前和今后一段時期的工作中心，在宏觀和微觀層面重視和解決社會治理轉(zhuǎn)型過程中的深層次挑戰(zhàn)。同時，通過進一步觀察與思考，以總結(jié)和回顧中國社會治理的演進歷程和基本經(jīng)驗為契機，對中國情境下的社會治理變遷和轉(zhuǎn)型作出貼切的詮釋和強大的理論解釋。更全面地理解和把握黨的十九屆四中全會精神，承擔起建構(gòu)中國話語體系下社會治理理論和解釋框架的重大任務，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的理論和實踐研究。