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    鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對農(nóng)村土地要素供給司法保障的探究

    2020-08-14 10:13武素遷
    新絲路(下旬) 2020年9期
    關鍵詞:經(jīng)營權供給農(nóng)戶

    摘 要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,進一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革,從經(jīng)濟層面上講,必須實現(xiàn)土地、勞動力、技術、資本等生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村的傾斜。其中土地要素的供給及活化是推動鄉(xiāng)村振興的重要手段和核心問題。文章從土地要素供給穩(wěn)定性角度出發(fā),分析影響鄉(xiāng)村土地要素不穩(wěn)定的成因,進而從司法保障角度提出用提高農(nóng)民的組織化程度及用司法手段平衡資產(chǎn)收益來確保農(nóng)村土地要素供給的穩(wěn)定性。

    關鍵字:鄉(xiāng)村振興;土地要素穩(wěn)定性;農(nóng)民組織化程度;資產(chǎn)收益再分配

    一、問題的提出

    土地使用權流轉(zhuǎn),是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(使用權)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,即保留承包權,轉(zhuǎn)讓使用權。農(nóng)民及其家庭成員——即農(nóng)戶通過土地承包經(jīng)營權(使用權)的轉(zhuǎn)讓成為土地要素的提供者。近年來,隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展,在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下,土地問題引發(fā)的矛盾也逐步增多,涉及農(nóng)村土地案件頻發(fā)。以金堂縣法院為例,2010年—2018年,金堂縣法院共受理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛類案件共550件。受理案件中,2010年1件,2012年3件,2013年1件,2015年38件,2016年16件,2017年22件,2018年469件。案件主要包括(農(nóng)村)土地承包經(jīng)營權出租合同糾紛、土地租賃合同糾紛、土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同糾紛、土地承包經(jīng)營權糾紛、土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包合同糾紛。

    農(nóng)民及其家庭成員——即農(nóng)戶——通過土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(使用權)給其他的農(nóng)戶或者社會資本,農(nóng)戶就成為了土地要素的供給者。從金堂縣法院2017年、2018年已受理的涉農(nóng)土地案件來看,2017年的22件中有19件原告要求解除土地流轉(zhuǎn)合同,占比86%。2018年上半年的469件中有465件原告要求解除土地流轉(zhuǎn)合同,占比高達99%。不論是物權糾紛或合同糾紛,不考慮合同訂立過程中的瑕疵,均是農(nóng)民對已經(jīng)出讓的土地重新主張權利,要求打破已形成的合同關系。而無論農(nóng)民的主張能否得到法律上的支持,均已影響到土地要素的穩(wěn)定供給。

    為什么農(nóng)戶常常具有摧毀現(xiàn)有土地要素供給關系的內(nèi)在動力?如何才能提供穩(wěn)定的土地要素供給?本文圍繞以上兩個問題進行探討,探尋保障土地要素穩(wěn)定供給的司法路徑,通過司法調(diào)整手段穩(wěn)定土地要素的供給,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的保障。

    二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地要素供給穩(wěn)定的重要意義

    十九大報告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略的高度,并寫進了黨章。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,從經(jīng)濟的層面上講,必須實現(xiàn)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村的傾斜,土地、勞動力、技術、資本是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素,其中土地要素的供給及活化是推動鄉(xiāng)村振興的重要手段和核心問題。隨著土地要素在鄉(xiāng)村的活化以及越來越多的社會資本進入鄉(xiāng)村,建立在親緣、血緣和地緣基礎之上中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土“熟人社會”無法應付社會資本這個“陌生人”的統(tǒng)治[1],鄉(xiāng)土社會的禮治秩序不足以應對愈加復雜的鄉(xiāng)村利益糾紛和社會矛盾,如何能夠在陌生人之間建立成本最低的交往方式,人們不約而同找到了契約制度這樣一個新的社會權威力量。[2]農(nóng)戶通過與村集體、其他農(nóng)戶、社會資本訂立合同,取得收益客觀上確保土地關系的相對穩(wěn)定。一旦合同破裂,勢必影響到土地要素的供給,進而影響到鄉(xiāng)村的進一步發(fā)展和振興。

    三、農(nóng)村土地要素供給穩(wěn)定性的成因探究

    1.影響土地要素供給穩(wěn)定性的宏觀因素

    首先,農(nóng)民利益與資本利益的根本性矛盾是影響土地要素不穩(wěn)定的本質(zhì)原因。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,大量的城市社會資本涌入農(nóng)村。資本的進入必然推動農(nóng)村自然資源資本化以便于形成更多資本收益。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi),農(nóng)民以集體占有的方式占有農(nóng)村的自然資源,“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化致使農(nóng)民從土地上剝離成為雇傭勞動力,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈收益留給農(nóng)民的部分往往不足10%?!盵3]資源收益在資本化過程中流失引起農(nóng)民不滿。表面看,農(nóng)民的不滿主要由合同中土地要素價格偏低引發(fā)。而在土地要素供給不穩(wěn)定問題的背后,實際是農(nóng)民利益與資本利益的根本性矛盾。“資本下鄉(xiāng)”背景下基層政府和工商資本結(jié)成“權力—資本”的利益共同體存在違背農(nóng)民利益、缺乏公共責任、喪失公共性的問題[4]。

    其次,土地要素流轉(zhuǎn)合同的風險分配模式對農(nóng)民更為不利是影響土地要素不穩(wěn)定的主要原因。土地要素流轉(zhuǎn)合同的本質(zhì)是對土地要素產(chǎn)生收益的分配。在土地要素流轉(zhuǎn)合同關系中,確定給資本一方(形式為某種法律上適格的主體)的合同義務是向農(nóng)民支付租金,合同權利是取得資本收益。對資本來講,土地流轉(zhuǎn)合同下有盈利或虧損兩種可能。盈利的情況下,資本按照合同約定向農(nóng)民支付租金。此時農(nóng)民如果繼續(xù)履行合同,資本持續(xù)產(chǎn)生收益;如果要求解除合同,根據(jù)我國合同法關于法定解除權的規(guī)定,農(nóng)民不享有合同解除權。資本的盈利得到保障。虧損的情況下,資本投入大于產(chǎn)出,此時資本會選擇不再向農(nóng)民支付租金,主動要求解除合同并且實際不再使用租賃的土地。農(nóng)民面臨兩種選擇:一是同意解除合同;二是在資本已經(jīng)實際不再使用土地的情況下,堅持不同意解除合同并要求資本繼續(xù)支付租金。第一種情況下雙方形成合意,符合我國合同法關于約定解除的規(guī)定,導致合同解除。第二種情況下,司法機關并不必然支持資本繼續(xù)支付租金。因為土地空置是對資源的浪費,司法機關也不能強制要求資本繼續(xù)虧本生產(chǎn)。故對資本來說,無論是否盈利都享有較大的主動權。其盈利時,法律制度提供穩(wěn)定受益的保障;其虧損時,法律制度提供減少損失的機會。為保障權益,農(nóng)民會在合同存續(xù)期間相應提高租金以衡平風險。這便成為土地要素供給不穩(wěn)定的主要原因。

    2.影響土地要素供給穩(wěn)定性的微觀分析

    通過在金堂縣內(nèi)走訪100戶參與過土地流轉(zhuǎn)的家庭,并進行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn):

    (1)農(nóng)業(yè)各類生產(chǎn)要素大幅流失,農(nóng)民土地要素價格被壓低

    農(nóng)村家庭收入的主要來源是外出務工,占比51%,以土地耕種作為主要家庭收入的僅占5%。即使不外出務工,農(nóng)戶也更愿在家附近的土地流轉(zhuǎn)項目上打工掙錢,占比為23%,或者經(jīng)營小本生意,占比17%。(見圖一)

    (2)縮小土地要素價格差距

    在土地要素被外部定價的背景下,土地要素外流的根本動因是不同產(chǎn)業(yè)所致要素收益不同。如果能通過司法手段平衡收益差距,可以在一定程度上解決農(nóng)村土地要素外部定價后易流失的問題。具體來講,在農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)類案件中,不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素價格對涉及土地的損失進行核算,而以相近似的其他產(chǎn)業(yè)中土地要素的價格進行核算。對農(nóng)民而言,通過司法調(diào)整,其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地要素價格能夠與其他產(chǎn)業(yè)中的土地要素價格持平或接近,減小了農(nóng)業(yè)土地要素流失的直接動因。

    (3)縮短合同期限以增強契約穩(wěn)定性

    司法實踐中,涉及土地流轉(zhuǎn)的案件普遍存在合同期限長的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有前期投資大、回報周期長的特點,決定了土地流轉(zhuǎn)合同期限不能過短。一般來講,更長的合同期限給予權利義務雙方更穩(wěn)定的預期,有利于契約關系穩(wěn)定。然而現(xiàn)實中,過長的合同期限與缺乏彈性的權利義務結(jié)構相結(jié)合,極大的削弱了契約關系的穩(wěn)定性。實踐中大部分土地流轉(zhuǎn)費用的計價方式都比較單一,因此無法有效應對土地要素價格的驟然波動。再結(jié)合較長的合同期限與貨幣貶值等因素,在保障資本一方穩(wěn)定預期的同時,缺乏農(nóng)民權益保護的彈性。最終導致農(nóng)民在合同訂立的初期認為合同較合理,而隨著時間增長(往往三四年時間),愈發(fā)認為合同顯失公平。在被調(diào)查的農(nóng)戶中,超過50%的農(nóng)戶希望土地要素流轉(zhuǎn)合同期限不要超過10年(見圖五)。按照民法原則,這些都應當是農(nóng)民應該承擔的合同風險。但實踐中司法機關考慮維穩(wěn)因素對合同加以調(diào)整或解除的情況屢見不鮮。

    有鑒于此,縮短土地要素流轉(zhuǎn)合同的期限成為增強契約關系穩(wěn)定性的現(xiàn)實考慮。首先,契約關系的穩(wěn)定性本質(zhì)上是建立在相對公平的權利義務關系上,定期對合同內(nèi)容,尤其是農(nóng)民高度敏感的土地價格,進行調(diào)整是維護契約穩(wěn)定的根本措施。其次,過長的合同期限及固定的合同條款使農(nóng)民無法通過有效協(xié)商調(diào)整合同內(nèi)容,增強其打破現(xiàn)有契約關系的意愿。再次,與其訂立終會被司法機關調(diào)整的長期合同,不如訂立當事人自行可調(diào)整的短期合同??s短合同期限反在一定程度上降低了農(nóng)民直接違約的意愿。

    五、結(jié)語

    農(nóng)村是我國經(jīng)濟軟著陸的基本盤,我國進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革,就是要補短板、再平衡,全面貫徹生態(tài)文明,逐步落實鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略。[7]土地要素的穩(wěn)定供給事關農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的全局,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。司法的本質(zhì)是利益的分配,通過司法手段衡平資本與農(nóng)民的利益,避免資本與農(nóng)民矛盾激化,可以為土地要素的穩(wěn)定供給提供保障。

    注釋:

    [1]費孝通.鄉(xiāng)村中國[M].北京:人民出版社,2008.10

    [2]陳文勝.鄉(xiāng)村振興的資本、土地與制度邏輯[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2019(1)

    [3]溫鐵軍、張俊娜、邱建生、羅加鈴.農(nóng)業(yè)1.0到農(nóng)業(yè)4.0[J].當代農(nóng)村財經(jīng),2016(2):2

    [4]張良.“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性建構[J].中國農(nóng)村觀察,2016(3):16-26.94

    [5]沈德詠.中華人民共和國民法總則>條文理解與適用[M].人民法院出版社,2017.4.691

    [6]賀雪峰.關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個問題[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2018.3

    [7]溫鐵軍.生態(tài)文明與比較視野下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[J].上海大學學報(社會科學版),2018.1.10

    作者簡介:

    武素遷(1984--),漢族,法學碩士,河北省隆堯縣人,中共金堂縣委黨校干部培訓科科長,法學講師。

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