環(huán)保法視閾下搞好生態(tài)扶貧開發(fā)的調研報告

李春燕

摘 要：生態(tài)扶貧開發(fā)是倡導綠色發(fā)展理念下最適合我國國情的。一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題多數是盲目發(fā)展人為造成的，如何在保護好生態(tài)環(huán)境下推動扶貧開發(fā)工作有序開展，這是我國當前面臨的一大難題，也是是大勢所趨，是民心所向，更是為了構建以綠色發(fā)展目標指引協同發(fā)展的法律規(guī)范體系，并從政府與市場兩個維度完善法治保障制度與機制。

關鍵詞：生態(tài)扶貧開發(fā);綠色發(fā)展理念;法治制度構建

習近平總書記提出“寧要綠水青山，不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山?！鄙鷳B(tài)扶貧是指國家通過實施生態(tài)保護、生態(tài)修復工程建設和發(fā)展生態(tài)產業(yè)，將扶貧開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護有機結合起來，從而實現兩者良性互動與協調發(fā)展的一項精準扶貧措施。[1]在構建法治社會已然成為我國當前發(fā)展主流的背景下，生態(tài)扶貧開發(fā)當然不能失去法律保障。從功能主義法學角度看，生態(tài)扶貧開發(fā)需要在當前法治建構的框架下處理好扶貧開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護之間的法律關系，理清二者的基本功能與價值定位。這不僅關系到對生態(tài)扶貧的基本認知，也決定著生態(tài)扶貧的未來走向。因此，我們可以從扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的利益切合點和法治保障制度進行研究，以實現二者協調推進。

一、生態(tài)扶貧開發(fā)的實施處境

1.立法缺位

在扶貧開發(fā)中，環(huán)境破壞問題時有發(fā)生。生態(tài)扶貧開發(fā)在實施過程中涉及的法律問題幾乎囊括憲法、民法、刑法、行政法、環(huán)境法等眾多國內現行立法。但是法律的缺位同樣是生態(tài)扶貧工作整體進展落后于政府預期的主要原因，具體表現如下：

一是立法缺位導致生態(tài)扶貧難以有效開展。生態(tài)補償和生態(tài)修復是生態(tài)扶貧開發(fā)的兩大難點，《生態(tài)扶貧工作方案》明確指出：“使貧困人口從生態(tài)保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態(tài)文明建設雙贏?！比欢?，在我國現行的法律法規(guī)以及地方規(guī)范性文件，幾乎沒有專門針對生態(tài)補償和生態(tài)修復的立法規(guī)定。[2]這就導致，扶貧開發(fā)沒有真正意義上實現可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。顯然，如何開展貧困地區(qū)生態(tài)開發(fā)與補償，明確生態(tài)補償機制，這樣貧困地區(qū)的扶貧對象就可以得到真正實惠。

二是利益界定不清影響生態(tài)扶貧落地實施。由于缺乏統(tǒng)一的法律體系，扶貧開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護之間的交錯利益關系尚未明晰，這也在一定程度上導致了法律實施方面的混亂，直接影響生態(tài)扶貧的落地實施。例如，對于扶貧開發(fā)導致的環(huán)境損害是環(huán)境爭議還是行政爭議，適用環(huán)境訴訟還是行政訴訟，現有的法律法規(guī)并不明確、似有沖突。根據我國《行政訴訟法》及其司法解釋，目前尚不存在完整的針對環(huán)境損害的行政公益訴訟制度;而根據我國《環(huán)境保護法》的相關規(guī)定，盡管環(huán)境損害爭議適用于環(huán)境公益訴訟，但缺乏明確的訴訟程序。

2.監(jiān)管不足

2015年-2019年，中央財政下達了專項扶貧資金，重點支持西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區(qū)，資金高達500多億元，地方政府統(tǒng)籌整合資源，緊盯最困難的地方，瞄準最困難的群體，扭住最急需解決的問題，集中力量解決本區(qū)域內深度貧困問題。資金涉及中央和地方財政、發(fā)改、農村農業(yè)、衛(wèi)計、交通、信息、水利、扶貧辦等多方面主體，數量多、相互關系復雜。為了保障多方主體能有效地使用扶貧資金，最大限度發(fā)揮財政的撬動作用，對項目資金的全方位監(jiān)管是不可或缺的，也是首先要解決的核心問題。在項目進程中，挪用侵吞扶貧產業(yè)開發(fā)項目資金、截留國家公益林補償資金、侵占草原生態(tài)保護補助獎勵資金等相關違法案例不在少數，這也凸顯了現行法律的尷尬局面，收效甚微。

地方政府在看待扶貧開發(fā)的問題上，一味注重對經濟效益的追求缺少對生態(tài)環(huán)境的關注，很難實現經濟開發(fā)與環(huán)境保護的和諧共生，把更多的力量集中在環(huán)境保護與開發(fā)中，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念，轉變發(fā)展思路。在現實當中，退耕還林、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、退牧還草等重大生態(tài)工程實施周期較長，需要政府采取持久、嚴格規(guī)范的全過程監(jiān)管措施，承擔法律上的監(jiān)督義務，務必要有一套成熟的法律監(jiān)督制約機制。但是，我國現有法律《土地管理法》《草原法》《森林法》《林業(yè)法》《水土保持法》《水污染防治法》等，大多是針對環(huán)境損害行為采取的事后法律規(guī)制，環(huán)境破壞行為已經發(fā)生，在針對違法行為采取處罰措施已經為時已晚，法律制度的構建不是為了懲戒違法行為，而是為了防范違法行為的發(fā)生。因此，現行法律條文多數是事后法，沒有起到積極的防范作用

3.協調失位

生態(tài)扶貧既要進行扶貧開發(fā)，也要開展生態(tài)環(huán)境保護。從價值觀角度看，扶貧開發(fā)以追求經濟利益為目的，以實現脫貧攻堅為目標，而生態(tài)環(huán)境保護則是為了人類社會能取得更長足的發(fā)展空間與時間。盡管二者在利益上有些沖突，但是如果方法得當，趨利避害，相互協調，就能有效化解二者之間的利益矛盾與沖突，最終實現雙贏效益。

二、綠色發(fā)展理念引領生態(tài)扶貧開發(fā)法治化

1.綠色發(fā)展理念助推生態(tài)社會發(fā)展

綠色發(fā)展理念是對可持續(xù)發(fā)展觀定義的深化，在新的一個時期，是習近平總書記提出的“五大發(fā)展理念”的核心內容。以綠色發(fā)展理念指引的生態(tài)扶貧應以可持續(xù)發(fā)展為目標，通過協調統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展的關系，實現生態(tài)扶貧整體效益的最大化。生態(tài)扶貧的實施必須摒棄傳統(tǒng)事后治理思維，防止扶貧開發(fā)部門一味強調發(fā)展的重要性，而環(huán)境保護部門片面推崇環(huán)境保護的極端思想。防止片面性，強調需要運用統(tǒng)籌規(guī)避“扶貧開發(fā)優(yōu)先或生態(tài)保護優(yōu)先”“社會發(fā)展優(yōu)先或環(huán)境保護優(yōu)先”等非此即彼的問題，使兩者協調一致。

為轉變“大水漫灌”“撒網式”等傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式，生態(tài)扶貧亟待建立一套統(tǒng)一的具有針對性的頂層設計與制度架構。以綠色發(fā)展理念為價值引領的生態(tài)扶貧開發(fā)法治體系建構，應以利于益二者相協調為統(tǒng)一標準，盡力化解扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護二者之間不同價值沖突點，理應按照統(tǒng)籌兼顧與協調發(fā)展促使兩者之間的良性互動。一者，開發(fā)與環(huán)境保護二者如果能協調兼顧，定能產生1+1>2的溢出效應。如我國中西部地區(qū)，扶貧開發(fā)應該遵循大自然的發(fā)展規(guī)律，必須摒棄盲目追求經濟效益的發(fā)展思維，做到保護性的開發(fā)。二來，協調推進意味著把生態(tài)環(huán)境的利益放在首位。傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)行為以經濟發(fā)展為中心，盲目追求GDP的擴大化，寄希望于通過抬高GDP推動地方經濟發(fā)展，以實現貧困地區(qū)整體脫貧。然而在現實當中，經濟的發(fā)展往往可能導致的資源不當或過度利用、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列環(huán)境問題，根本無法確保部分群體和公共利益的最大化?？傊?，樹立綠色發(fā)展的科學理念是在當前一個時期生態(tài)扶貧開發(fā)應該遵循的發(fā)展規(guī)律，樹立追求社會群體利益最大化價值實現，經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護開發(fā)做到協調推進，促進有限自然資源能得到合理的開發(fā)和利用，實現人與自然和諧共生。

2.綠色發(fā)展理念助推生態(tài)扶貧協同發(fā)展

環(huán)境資源不應該是經濟發(fā)展的重要組成部分，以實現經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為綠色發(fā)展的目標，是對當代人、對后世千千萬子孫最有力的承諾。從整體性角度出發(fā)，扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護目標是高度一致的，即整體效益的最大化。與之對應的法治體系建設需要對生態(tài)扶貧的全過程進行整體性考察和檢視，采取功能主義法學立場，建構生態(tài)扶貧的利益聯動機制;從綜合性的視角來看，需要加強扶貧開發(fā)部門與生態(tài)環(huán)境保護部門之間的共同協作，建立跨部門協調聯動機制，以實現社會整體利益最大化。從綜合性視角出發(fā)，建立生態(tài)扶貧的橫向協作機制以及縱向的追溯機制。我國對生態(tài)扶貧項目及其資金的監(jiān)管缺乏法律監(jiān)管，各職能部門之間缺乏一種協調合作機制，各自為政，涉及需要多部門共同處理的突發(fā)事件的時候往往缺乏應對機制。例如，環(huán)境保護部門的執(zhí)法職能有限，僅局限于社會實踐中的生態(tài)環(huán)境保護，而無法對扶貧開發(fā)項目及其資金進行有效且合理的監(jiān)督制約。從法學角度看，有限有效政府職能部門要求在政府系統(tǒng)內部完善行政管理體制，建立縱向、橫向、斜向的政府間合作關系，以提升政府治理的合法性，而且根本的還要建立一套完善的違法橫向溯源追溯機制，抬高違法成本。因此，推進生態(tài)扶貧開發(fā)等國家戰(zhàn)略的實施，要在法治為準繩，建立扶貧部門與生態(tài)環(huán)境保護部門橫向協作和縱向溯源機制，強化對扶貧開發(fā)項目與資金的監(jiān)管，提升生態(tài)扶貧的實際效益。

三、生態(tài)扶貧法治保障制度的建構

1.政府作為：綠色的行政法律制度構建

著眼于頂層設計。綠色發(fā)展規(guī)劃制度是指國家以綠色發(fā)展為宗旨，以環(huán)境容量和環(huán)境承載力為基礎，在一定時期、一定地域范圍內，確定綠色發(fā)展的基本目標所做的總體部署。綠色發(fā)展規(guī)劃制度是引導、扶助和規(guī)范生態(tài)扶貧活動的基本依據。根據六部委最新發(fā)布的《生態(tài)扶貧建議方案》，應“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的兩山理念”“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”，狠抓扶貧開發(fā)與生態(tài)保護二者協調推進，著眼于“加強重大生態(tài)工程建設”“加大生態(tài)保護補償力度”“大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)”三方面。為加快綠色規(guī)劃制度落地落實，國務院和地方各級人民政府編制了專項性和區(qū)域性的規(guī)劃，以法律條例為基準，地方各級人民政府在處理破壞生態(tài)環(huán)境案例的時候就有法可依，做到處罰有據。當然，在現實社會中，很多時候，以行政警告代替法律追責，往往部分開發(fā)者違法成本極低，盲目追求企業(yè)效益，忽略社會整體效益，因此，有法可依，還要有發(fā)必依，執(zhí)法必嚴，這樣才能實現經濟發(fā)展與環(huán)境保護協調推進。

2.環(huán)境質量制度與綠色消費制度

第一，樹立綠色消費理念。習近平總書記強調，以民為本，綠色生活方式涉及老百姓的衣食住行，也是構建節(jié)約型社會最重要的環(huán)節(jié)，全民參與、全民監(jiān)督、全民共享，反對不合理的消費方式和生活理念，綠色消費理念是促進綠色生活方式形成最根本的基礎。

從我國國情出發(fā)，全民倡導綠色消費方式，加快建立和完善綠色消費制度，應從兩個方面著眼：一是推動綠色消費制度的法制化。將扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護有機結合，一并融入綠色消費的法治化制度建設進程中，加快形成綠色的消費方式。政府應有更好的作為，更優(yōu)的服務，更利民的政策，利用有效的行政手段促進綠色消費方式的形成。地方各部門行政主體應主動履責，敢于作為，強化責任擔當，加強對執(zhí)法行為的監(jiān)督，構建資源節(jié)約型環(huán)節(jié)友好型社會，實現可持續(xù)發(fā)展。二是確立綠色發(fā)展和消費理念。最需要解決的是人的思想問題，思想決定出路，腦子決定路子，大力提倡農旅融合，結合生態(tài)游、特色林業(yè)經濟等綠色扶貧產業(yè)，既能有效開發(fā)貧困地區(qū)，又能帶動貧困地區(qū)群眾脫貧致富，助力鄉(xiāng)村振興。

第二，建立環(huán)境質量制度。環(huán)境質量作為一種資源，它由所有環(huán)境資源的生態(tài)效用組成，其功能在于滿足人們?yōu)榱松婧桶l(fā)展所需要的生態(tài)性環(huán)境條件。[3]環(huán)境質量目標是環(huán)境質量制度的核心，它能充分挖掘政府及其職能部門開展環(huán)境保護的潛力，充分調動國家的和社會的環(huán)保力量，有效排除來自組織和個人的環(huán)保阻力。建立生態(tài)扶貧環(huán)境質量制度應關注以下兩個問題：一是發(fā)揮政府的引導作用。環(huán)境質量制度是政府承擔生態(tài)扶貧環(huán)境保護義務而預先明確的法律制度，環(huán)境質量目標應科學設定，既便于實現立法確定的環(huán)保目標，也符合人與自然和諧的生態(tài)扶貧要求。二是強化制度的規(guī)范作用。環(huán)境質量制度應完善生態(tài)環(huán)境質量標準制度、環(huán)境決策制度、環(huán)境規(guī)劃制度，以及生態(tài)扶貧業(yè)績評估制度等。[4]

參考文獻：

[1]雷明.綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧.中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2017.5.87-94

[2]國內關于生態(tài)補償的地方性法規(guī)規(guī)定，僅有江蘇省蘇州市的《蘇州市生態(tài)補償條例》（2014年）。但是該地方性法規(guī)并非針對貧困地區(qū)的生態(tài)補償問題。

[3]李摯萍.論政府環(huán)境法律責任——以政府對環(huán)境質量.中國地質大學學報（社會科學版），2008.2.37-41

[4]肖磊.綠色發(fā)展理念下生態(tài)扶貧法治保障研究.法學雜志，2019.5.45