推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的行政創(chuàng)新探討

關(guān)鍵詞 行政創(chuàng)新 行政法治 治理 改革

作者簡介：田冰，廣西職業(yè)師范學(xué)院思政部副教授。

中圖分類號(hào)：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.220

堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全黨全國一項(xiàng)極為重大、關(guān)系全局、意義深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)。政府治理體系處在國家治理體系的前端。為此，必須更新觀念，創(chuàng)新制度，加快建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)行政法治革新，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)目標(biāo)。

誠然，萬事萬物間的關(guān)系之所以能夠引起人們的普遍共鳴和廣泛興趣，不外乎它們之間存在著某種密不可分的聯(lián)系。只有精準(zhǔn)找出這種聯(lián)系的客觀規(guī)律，才能思考并提出處理好彼此聯(lián)系事物之間關(guān)系的可供借鑒、可供復(fù)制的有價(jià)值的方案。改革是對(duì)原有的體制、機(jī)制、制度等的深刻反思和適時(shí)揚(yáng)棄，創(chuàng)新則是對(duì)新的體制、機(jī)制、制度等的理性選擇和積極適用。在深入轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下時(shí)期，處理行政創(chuàng)新與行政法治改革之間關(guān)系的難點(diǎn)和重點(diǎn)，就是要妥善解決行政法律規(guī)范與政策規(guī)定、實(shí)際操作之間的辯證關(guān)系，也就是在系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的視角下處理好行政組織、行政決策、行政執(zhí)法、監(jiān)督救濟(jì)等問題。對(duì)于行政創(chuàng)新來說，其基本追求是在科學(xué)、民主、人權(quán)和法治精神的指引下，由過去的粗放行政、集權(quán)行政、人治行政、管制行政，逐步轉(zhuǎn)向積極的科學(xué)行政、民主行政、法治行政、服務(wù)行政，最終走向法治政府、誠信政府?！胺砂l(fā)展的重心不在立法、法學(xué)，也不在司法裁決，而在社會(huì)本身。” 對(duì)于行政法治改革而言，一方面要樹立與行政創(chuàng)新相適應(yīng)的新的行政法治理念，樹立行政民主、公眾參與、共同治理的理念，樹立政府誠信、社會(huì)誠信、官民互信的理念等等;另一方面要建立完善新的行政法治規(guī)范，透過深入分析既往諸多行政改革創(chuàng)新舉措引發(fā)的制度沖突和理論爭議，推出符合法治精神、法律原則、法律價(jià)值的新的組織、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等行政法治形態(tài)體系。

一、樹立良好的行政法治思維，提升對(duì)法律權(quán)威的尊崇力

法律是國家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。一切社會(huì)主體的行為都要以法律為最高權(quán)威。要全面理解法治手段的多樣性，作用意義的多重性，要深刻認(rèn)識(shí)法治手段不單是制裁手段，還是一種引導(dǎo)手段、獎(jiǎng)勵(lì)手段、管理和規(guī)范手段。而法治最重要最核心的要素即是保障人權(quán)，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)作。因此，要保障改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)均要以人為本，保障經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，就必須運(yùn)用法治思維來治國理政。思維活動(dòng)作為一種心理過程，價(jià)值導(dǎo)向、理解能力、人物情景等因素對(duì)其影響很大。人們通過思維，形成觀念，獲得認(rèn)識(shí)，養(yǎng)成精神，最終體現(xiàn)為行動(dòng)方式。法治思維是決策思維類型中的高級(jí)形態(tài)。用法治進(jìn)行思維，代表了人類的文明與進(jìn)步。只有在思維過程中接受法律規(guī)定和法律思維規(guī)則的約束，才能實(shí)現(xiàn)法治秩序和公平正義等人權(quán)價(jià)值。只有在思維上融入了法治理念與意識(shí)，法治才會(huì)自覺落實(shí)到實(shí)踐活動(dòng)之中，才會(huì)養(yǎng)成依法辦事的思維習(xí)慣。良好的行政法治思維包含合法性思維、規(guī)則性思維、平等性思維、程序性思維和責(zé)任性思維等等。合法性思維要求行政主體執(zhí)法思維出發(fā)點(diǎn)必須符合法律的規(guī)定。規(guī)則性思維要求行政執(zhí)法過程應(yīng)遵循既有的規(guī)則。平等性思維要求執(zhí)法人員樹立一視同仁的公平理念。程序性思維要求行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵循法定程序。責(zé)任性思維要求行政主體形成有權(quán)就有責(zé)，濫權(quán)則擔(dān)責(zé)，侵權(quán)要賠償?shù)囊庾R(shí)?！霸诜ㄖ紊鐣?huì)中，法治的一個(gè)重要功能，就是按照公平、公正的原則，通過運(yùn)用公共權(quán)利對(duì)社會(huì)資源的重新分配，給予弱勢(shì)群體以特別的物質(zhì)保障;或者運(yùn)用公共權(quán)力，通過創(chuàng)造條件，排除妨礙等方式，給予弱勢(shì)群體以特別的精神、道義保障;或者雙管齊下，兩者兼而有之?！?行政是一種國家意志，在行政領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)法治的地位，國家秩序才有可能實(shí)現(xiàn)理性化和集中化。行政主體是法律的執(zhí)行者和具體操作者，行政主體用法治思維行政，就是要求其在行政過程中用行政法治的思維品性指引行政活動(dòng)，形成依法行政的工作習(xí)慣和行為取向。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須加強(qiáng)對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)時(shí)刻自覺尊崇法律的思維、時(shí)刻思考依法辦事的思維、用法治方式解決矛盾的思維、尊重權(quán)利的思維，真正在內(nèi)心中認(rèn)識(shí)到為什么要建設(shè)法治，法治相對(duì)于人治有什么優(yōu)越性，離開法治講發(fā)展、改革有什么弊害，從而以自身的實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)廣大干部和群眾。此外，要加強(qiáng)法治輿論陣地建設(shè)，引導(dǎo)媒體辦好法治教育專欄、節(jié)目、頻道、網(wǎng)站等，采取以案說法等形式廣泛開展法治教育。要加強(qiáng)法治文藝陣地建設(shè)，組織開展法治文藝演出等群眾喜聞樂見的具有感染力的宣傳活動(dòng)。要加強(qiáng)法治宣傳陣地建設(shè)，完善法治宣傳教育設(shè)施、教育基地，在全社會(huì)形成學(xué)法用法的良好風(fēng)氣。從而在普通大眾內(nèi)心深處真正生發(fā)出對(duì)法律的敬仰和信賴，為全面落實(shí)依法治國方略打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、健全社會(huì)公平正義法治保障制度，形成法治環(huán)境與法治方式運(yùn)用的良性循環(huán)

公平正義是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求和基本要求?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的目標(biāo)是確保黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、國家長治久安、人民幸福安康，本質(zhì)上都是為了保障社會(huì)公平正義。所以，健全社會(huì)公平正義法治保障制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要任務(wù)。社會(huì)治理創(chuàng)新要遵循公平正義的理念，如此才能取得社會(huì)各階層的共識(shí)和認(rèn)同，獲得最廣泛的社會(huì)支持和民心支撐。要加強(qiáng)民生立法，特別是加強(qiáng)收入分配、教育就業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)保險(xiǎn)等有關(guān)生存權(quán)與平等發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)方面的立法。要用法治化的手段構(gòu)建社會(huì)利益均衡機(jī)制，完善社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡，達(dá)到社會(huì)公平正義。法治工作要充分考慮到我國的國情和人民群眾的接受程度。法治環(huán)境與法治方式的運(yùn)用是辯證、互動(dòng)的關(guān)系，一旦形成這種良性互動(dòng)，即可認(rèn)為進(jìn)入了法治社會(huì)的常態(tài)。黨的十九大報(bào)告指出，“以良法推進(jìn)發(fā)展，保障善治?！币虼耍ㄟ^健全、完善法律及其制度、機(jī)制、程序，不斷改善法治環(huán)境，為公權(quán)力執(zhí)掌者運(yùn)用法治方式治國理政提供條件和促力，為公民實(shí)際享有基本權(quán)利，在法治框架內(nèi)表達(dá)利益訴求，滿足人民日益增長的美好生活需要提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。要注重樹立典型，以主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治方式處理和解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)良法善治、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)為典型，以帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法治，進(jìn)而在全社會(huì)形成理性而成熟的法律文化與法治氛圍。

三、嚴(yán)格行政權(quán)運(yùn)行，適時(shí)對(duì)行政執(zhí)法模式進(jìn)行規(guī)范調(diào)整

法律的生命力在于實(shí)施。法治約束的不僅僅是普通民眾，更是約束和限制公共權(quán)力的運(yùn)行。在當(dāng)下中國，行政權(quán)實(shí)際上構(gòu)成了國家權(quán)力中心，主導(dǎo)著法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的進(jìn)程。為此，行政機(jī)關(guān)更加需要協(xié)調(diào)各種行政關(guān)系，整合全部行政資源，才能完成各類具體的行政任務(wù)。行政權(quán)力依法規(guī)范地行使，一切行政行為都要接受監(jiān)督，這可以對(duì)法治社會(huì)的形成起到示范和促進(jìn)作用，形成法治建設(shè)的凝聚力和團(tuán)結(jié)力。對(duì)于行政權(quán)力的掌權(quán)者而言，用好手中的權(quán)力，確保在作出重大行政決策過程中，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序符合法律規(guī)定。傳統(tǒng)的規(guī)范主義要求行政機(jī)關(guān)排除個(gè)人意志和價(jià)值追求，將行政機(jī)關(guān)的功能限定在法律執(zhí)行的范圍內(nèi)。這種規(guī)范主義執(zhí)法模式，可以防止行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限，確保行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為可審查、可救濟(jì)，但缺點(diǎn)是沒有考慮行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用，在遇到立法者沒有預(yù)見的變化時(shí)，顯得較為僵化，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)形勢(shì)的變化?，F(xiàn)代功能主義要求行政機(jī)關(guān)不是機(jī)械的規(guī)范適用，而是根據(jù)形勢(shì)變化，帶入利益衡量和價(jià)值判斷。行政機(jī)關(guān)在行政過程中，可以善用自由裁量權(quán)填補(bǔ)法律漏洞或法律空白，重視信息溝通，盡可能滿足民意表達(dá)訴求，把握監(jiān)管的方向和狀態(tài)，切身處地考慮權(quán)力對(duì)象的處境，提供創(chuàng)造性的解決方案，實(shí)現(xiàn)從只對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)?、?duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，從重秩序性向重權(quán)利性轉(zhuǎn)變，達(dá)到在較短時(shí)間內(nèi)高效率改善社會(huì)治理效果的目的。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)面臨的常見問題是法律對(duì)事實(shí)要件和法律后果的規(guī)定不夠明確。在出現(xiàn)新情況、新問題時(shí)，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不能夠?qū)怖婧蛡€(gè)人權(quán)利提供有效保障。行政權(quán)則具有明顯的主動(dòng)性。行政機(jī)關(guān)必須對(duì)不確定法律概念作出解釋，就如何行使自由裁量作出判斷，找到最大公約數(shù)，在此基礎(chǔ)上將抽象法律規(guī)范適用于具體案件事實(shí)。只要行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)沒有瑕疵，在法律允許的范圍內(nèi)設(shè)定法律后果，有關(guān)行政行為就是合法的。社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)公共服務(wù)的提供和行政法治模式提出了新要求，要形成多元合作行政新模式，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和手段從管理、強(qiáng)制變?yōu)榉?wù)、指導(dǎo)和合作，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的政務(wù)環(huán)境。要倡導(dǎo)更理性地推動(dòng)行政創(chuàng)新，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制，優(yōu)化職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，把制度運(yùn)行好、執(zhí)行好，讓好的制度通過治理體系和治理能力轉(zhuǎn)化為治理效能，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

四、主動(dòng)融入推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略，提升司法監(jiān)督效能

司法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最有力的保障手段。司法權(quán)的行使除了要認(rèn)真進(jìn)行價(jià)值判斷和利益平衡，正確把握社會(huì)主體之間的利益沖突，正確引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，確保個(gè)案中規(guī)范執(zhí)行的合法性和合理性，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，還需要考慮如何實(shí)現(xiàn)整體的監(jiān)管目的，確保國家治理走向規(guī)范化、科學(xué)化、法治化。

（一）準(zhǔn)確把握行政訴訟的功能定位，提高政治站位，圍繞中心服務(wù)大局

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。行政審判工作要自覺融入“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，要積極參與到建設(shè)壯美廣西共圓復(fù)興夢(mèng)想新征程中。一要著眼國家大局與依法保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的關(guān)系，選擇正確的裁判方式。既要維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，又要依法支持行政機(jī)關(guān)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展采取的措施，保障行政機(jī)關(guān)符合國家利益、公共利益的重大項(xiàng)目、重大工程，能夠及時(shí)有效得到實(shí)施。二要深化司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制，助推法治政府建設(shè)。要暢通溝通渠道，統(tǒng)一行政執(zhí)法、行政審判的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，形成預(yù)防和化解行政爭議的整體合力。要通過司法建議、發(fā)布白皮書、公布典型案例等途徑提供建設(shè)性的意見和建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提升治理能力現(xiàn)代化水平。要積極將行政審判指標(biāo)與地方政府法制考核指標(biāo)相結(jié)合，促進(jìn)提升行政機(jī)關(guān)法治思維和依法行政意識(shí)。三要積極服務(wù)保障“放管服”改革，營造良好的營商環(huán)境。要依法參與重大建設(shè)項(xiàng)目和重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，妥善審理涉產(chǎn)權(quán)案件，助推優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，以政務(wù)誠信優(yōu)化營商環(huán)境，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)保駕護(hù)航。

（二）處理好監(jiān)督權(quán)力和司法謙抑的關(guān)系，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議

要堅(jiān)持嚴(yán)格依法審判底線思維，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)司法權(quán)威。要嚴(yán)格依照法律的明確規(guī)定，判斷行政爭議事項(xiàng)的是非曲直，不能根據(jù)個(gè)人所謂的公平正義觀作出裁判。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)要保持尊重和謙抑，不能以司法權(quán)替代行政權(quán)。審查被訴行政行為的合法性，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循行政訴訟法的規(guī)定，依據(jù)法律法規(guī)、參照規(guī)章，作出審查判斷。要恪守權(quán)力的邊界，只有在法律明確授權(quán)時(shí)，方可審查行政行為的合理性問題。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)或事實(shí)難以查明的案件，司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法作出的專業(yè)判斷，或者不違反證據(jù)采信和證明責(zé)任分擔(dān)、證明標(biāo)準(zhǔn)情形下作出的事實(shí)認(rèn)定，要予以充分尊重。不得動(dòng)輒以被訴行政行為主要事實(shí)不清、證據(jù)不足為由，判決撤銷被訴行政行為。行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為，除非有事實(shí)證明存在濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)情形，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可，不得以司法裁量權(quán)代替行政裁量權(quán)。要樹立正確的行政審判理念，處理好監(jiān)督權(quán)力、保護(hù)權(quán)利和解決爭議的關(guān)系。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政是基礎(chǔ)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是根本，實(shí)質(zhì)化解行政爭議是目的。實(shí)質(zhì)化解行政爭議不僅要積極推進(jìn)和解結(jié)案，也要樹立依法有效化解爭議的理念，敢于亮劍，敢于選擇最有利于爭議化解的實(shí)體判決方式。

（三）適時(shí)開展行政案件集中管轄改革

行政審判擔(dān)負(fù)著維護(hù)群眾合法權(quán)益、助力法治政府建設(shè)、推動(dòng)法治國家進(jìn)程的重要作用。近年來，黨中央和社會(huì)各界高度關(guān)注人民法院為確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)進(jìn)行的改革與探索。黨的十八屆三中全會(huì)作出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的改革部署，十八屆四中全會(huì)提出了“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”的總體要求。黨的十九大進(jìn)一步提出，要進(jìn)一步“深化司法體制改革，深化司法體制綜合配套改革”。新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的規(guī)定，為實(shí)施行政訴訟案件集中管轄改革提供了明確的法律依據(jù)。在現(xiàn)行法律框架下對(duì)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域有限分離的積極探索，有利于依法治國基本方略的全面落實(shí)，有利于回應(yīng)和保障人民群眾的司法訴求，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)，也有利于改善行政審判司法環(huán)境、促進(jìn)司法公正，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

注釋：

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