扶貧小額貸款在精準(zhǔn)扶貧背景下的合法性與合理性論述

喻爽　張少峰

關(guān)鍵詞 扶貧小額信貸 精準(zhǔn)扶貧 運(yùn)作機(jī)制 戶貸戶用 可持續(xù)發(fā)展

作者簡(jiǎn)介：喻爽、張少峰，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.28? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.203

近些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距問題較為突出，究其原因主要是三農(nóng)問題阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村的扶貧小額信貸與三農(nóng)問題密切相關(guān)，不僅關(guān)系著扶貧機(jī)構(gòu)的利益，還關(guān)系者扶貧人口的脫貧以及到社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村扶貧小額信貸自實(shí)施以來贏得了不錯(cuò)的成績(jī)，得到了各界廣泛的認(rèn)可，其綜合我國(guó)實(shí)際發(fā)展國(guó)情以及國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，具有一定的合法性和合理性，對(duì)于解決三農(nóng)問題具有實(shí)際意義。但是縱觀目前我國(guó)的發(fā)展情況，仍然存在一些問題，當(dāng)前我國(guó)要解決的便是研究出一條農(nóng)村扶貧小額信貸的可持續(xù)發(fā)展之路。

一、扶貧小額信貸的概念及其背景分析

（一）扶貧小額信貸的定義

農(nóng)村貧困戶由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，即使自己想要從根本消除貧困，也會(huì)受到限制，因此，扶貧小額信貸就運(yùn)營(yíng)而生。扶貧小額信貸作為一種消除貧困的手段之一，其在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間較短，[2]在學(xué)界沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于扶貧小額信貸的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)存在分歧?？偟膩碚f，扶貧小額信貸調(diào)整的是政府、貧困戶、銀行、農(nóng)業(yè)企業(yè)四者之間的關(guān)系。具體的行為方式為縣級(jí)及以上的扶貧辦對(duì)建檔立卡的貧困農(nóng)戶進(jìn)行評(píng)估，選出建檔立卡的貧困戶，然后再對(duì)他們進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)于信用良好，然后可以發(fā)展的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下，3年以內(nèi)的不再需要抵押，也不需要擔(dān)保，完全由政府貼息的一種信用貸款。它的建立是為了幫助建檔立卡的貧困戶貸款，貧困戶從銀行獲得信用資金，從而可以從事一些小型的商業(yè)活動(dòng)，暫時(shí)沖破貧困的限制，它與正常的貸款不同的是更加偏重于解決農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展。

（二）扶貧小額信貸的背景分析

1.扶貧小額信貸的經(jīng)濟(jì)背景。2013年，習(xí)總書記調(diào)研后提出了精準(zhǔn)扶貧這一新概念。而金融扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，[3]有著其不可或缺的作用。扶貧小額信貸的是金融扶貧的重要手段，[4]它可以幫助貧困人群脫貧，也可以幫助促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，貧困人口較多，基層機(jī)構(gòu)對(duì)于保障貧困人口的能力較弱，很難解決基層人口資金不足的問題。而扶貧小額信貸作中國(guó)政府的一項(xiàng)新的政策，將各方力量凝聚在一起，更好地發(fā)揮了金融機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)于幫助基層貧困群眾脫貧起著不可代替的作用，更加體現(xiàn)了國(guó)家關(guān)于精準(zhǔn)扶貧中的精準(zhǔn)二字。

2.扶貧小額信貸的政治背景。習(xí)總書記提出，要重點(diǎn)把握好金融扶貧在政府工作中的作用。扶貧小額信貸是政府主導(dǎo)的一項(xiàng)工作，而中央也極度重視。因?yàn)閲?guó)家政策將脫貧作為一項(xiàng)重要的政策，為了保障這一政策的實(shí)施，將金融作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組成部分是極其重要的。扶貧小額信貸的是好的決策，這其中有許多非常有利的影響。大力發(fā)展扶貧小額信貸不僅在本質(zhì)上保證了農(nóng)民的生存，同時(shí)也鼓勵(lì)他們發(fā)展農(nóng)村的小型經(jīng)濟(jì)。

（三）小額信貸的特性

小額信貸作為一種獨(dú)特的扶貧方式，其具有以下幾個(gè)方面的特性：其一，小額信貸的額度不高。銀行根據(jù)貧困戶的發(fā)展的需要，制定相應(yīng)的額度，滿足貧困戶初步發(fā)展，待一定的時(shí)間后，要求其還款。其二，無需擔(dān)保。貧困戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力本來就很弱，如要求其做擔(dān)保，將使貧困戶的生活雪上加霜，銀行基于其貸款的依據(jù)就是信用，無需考慮還款能力。其三，貸款的利率低。一般三年內(nèi)無利息，由政府出資做補(bǔ)貼。其四，沒有監(jiān)督，使用自由。小額信貸沒有相應(yīng)的規(guī)定小額信貸的用途，自由出入，沒有機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)監(jiān)督，這也是小額信貸的問題所在。

二、扶貧小額信貸的合法性、合理性分析

（一）扶貧小額信貸現(xiàn)狀分析

解決扶貧工作是中國(guó)乃至世界各國(guó)的難題。而其中，最本質(zhì)的原因就是因?yàn)橘Y金的支持不足。通過調(diào)查，筆者了解到安徽省宿州市泗縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)通過精準(zhǔn)扶貧，獲得了極大的利益，帶動(dòng)了45戶貧困戶分享扶貧資產(chǎn)的收益。扶貧小額信貸是農(nóng)村生產(chǎn)資金的來源之一，一定程度上處理了農(nóng)村村民、貧困戶貸款難的問題，緩解了農(nóng)村村民之間貸款被不平等對(duì)待的問題。減少了農(nóng)村村民向不正規(guī)的貸款機(jī)構(gòu)貸款的現(xiàn)象，一定程度上可以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的權(quán)益。就目前的實(shí)際狀況來看，農(nóng)村扶貧小額信貸確確實(shí)實(shí)可以解決農(nóng)村金融扶貧方面的問題，并且取得了一定的成效。

（二）扶貧小額信貸法律依據(jù)

扶貧小額信貸有著較為充分的法律依據(jù)，在立法上就什么是扶貧小額信貸，參與扶貧信貸的貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)是什么都做出了明確的規(guī)定。各個(gè)省份對(duì)于扶貧小額信貸的都有著具體的“意見”。比如說安徽省宿州市泗縣人民政府出臺(tái)了“關(guān)于全縣扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見”中，將扶貧小額信貸的目標(biāo)導(dǎo)向、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、具體措施、確定額度、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)機(jī)制都做出了明確的規(guī)定。且將其指導(dǎo)性目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了分解，各個(gè)鎮(zhèn)各個(gè)鄉(xiāng)的建檔立卡戶的數(shù)量，貧困戶的信息都有明確的記錄。

（三）政府對(duì)扶貧小額信貸工作的支持

各個(gè)省份對(duì)扶貧小額信貸任務(wù)都有著詳細(xì)的要求，要求保持“戶貸戶用”的目標(biāo)方向，消化存量“戶貸企用”貸款。政府還要求相關(guān)部門對(duì)于有發(fā)展能力以及信用意識(shí)的建檔立卡的貧困戶進(jìn)行一定的培訓(xùn)。同時(shí)，政府還會(huì)給予相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，除了政府自身要求政府部門的工作人員對(duì)于扶貧小額信貸工作的認(rèn)真開展，還采取相應(yīng)的措施促進(jìn)扶貧小額信貸的順利進(jìn)展。政府部門還將扶貧小額信貸這一項(xiàng)任務(wù)，作為年度考評(píng)的重要指標(biāo)，足以看出政府對(duì)于扶貧小額信貸工作給予了極大的支持與幫助。

三、扶貧小額信貸在實(shí)踐中存在的問題及解決措施

（一）扶貧小額信貸在實(shí)踐中的問題與不足

1.立法政策不完善。扶貧小額信貸沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定，立法層級(jí)較低，多散件一些規(guī)章、法規(guī)、通知、決定、意見。在相干扶貧小額信貸的文件中，多規(guī)定行為的一些規(guī)范，并沒有明確的規(guī)定如果不履行相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任。在實(shí)踐中，建檔立卡的貧困戶并不是將借貸款來的錢用于小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是其他用途的比比皆是，但是在實(shí)踐中并沒有任何規(guī)制的方法和法律。

2.農(nóng)戶素質(zhì)較差，信用度偏低。農(nóng)民因?yàn)榻邮芙逃某潭容^低，所以普遍素質(zhì)較低，信用度偏低。故此很容易出現(xiàn)這樣的情況，就是當(dāng)農(nóng)民用完扶貧小額貸款之后，而不償還貸款。這樣極大的損害了金融機(jī)構(gòu)以及政府的利益也容易帶動(dòng)不良風(fēng)氣的發(fā)展。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)較大，而相關(guān)貧困戶承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱，這樣很容易出現(xiàn)建檔立卡的貧困戶無法、無力償還貸款的情況。

3.目標(biāo)對(duì)象對(duì)扶貧小額信貸政策的支持力度不大。由于建檔立卡的貧困戶對(duì)扶貧小額貸款的認(rèn)識(shí)不夠，也不知其作用是什么。因?yàn)槠涫嘏f的思想，所以其對(duì)于扶貧性小額信貸的理解不夠，也不愿意支持這一政策的推廣。扶貧小額信貸不愿意去使用扶貧小額信貸。同時(shí)，農(nóng)村扶貧小額信貸的目標(biāo)對(duì)象現(xiàn)在大多都是建檔立卡的貧困人口，而這其中很多都是孤寡老人，其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)不懂，也沒有這個(gè)意識(shí)。他們沒有這個(gè)需求也沒有這個(gè)能力申請(qǐng)扶貧小額信貸。

4.外部監(jiān)管存在問題。扶貧小額信貸的監(jiān)管主要是由金融機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)的。如果有關(guān)政府部門對(duì)于扶貧小額信貸的監(jiān)管力度不夠的話，那么按期還款的可能性也會(huì)更小，并且關(guān)于現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的戶貸企用現(xiàn)象十分嚴(yán)重，也沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理，這是對(duì)貧困戶合法權(quán)益的一種侵害。如果完全靠目標(biāo)對(duì)象自身來調(diào)節(jié)的話是不夠的，政府等有關(guān)部門需要加強(qiáng)監(jiān)管貸款的用途，引導(dǎo)農(nóng)民正確使用申請(qǐng)成功的扶貧小額貸款。

（二）扶貧小額信貸的相關(guān)建議與解決措施

1.完善立法，從根本上解決農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)高的問題。農(nóng)村小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)較高，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說，普遍情況下，很多銀行都不愿意貸款給農(nóng)村的貧困戶，而政府大力倡導(dǎo)的扶貧小額信貸政策，[5]使得農(nóng)村的貧困戶可以貸款，但是這其中還有很多讓金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，想要從本質(zhì)上解決這一問題就要從立法上與以規(guī)制，制定《小額信貸法》，明確哪些行為是權(quán)力，哪些行為是義務(wù)，哪些行為是可為，哪些行為是不可為，并將相應(yīng)違反義務(wù)的行為予以明確的立法歸責(zé)。

2.加強(qiáng)宣傳，提高建檔立卡貧困戶的素質(zhì)。建檔立卡貧困戶作為扶貧小額信貸的目標(biāo)對(duì)象，如果提高了其積極性的話，那么扶貧小額信貸將會(huì)在農(nóng)村普及。想要他們對(duì)扶貧小額信貸這一政策產(chǎn)生信任，就需政府及其有關(guān)部門加強(qiáng)宣傳，比如說專門在農(nóng)村地區(qū)開。比如說專門在農(nóng)村地區(qū)開講座，為他們普及相關(guān)的扶貧小額信貸的相關(guān)知識(shí)、具體的措施以及存在的好處。并且可以邀請(qǐng)知名度較大的農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的知識(shí)，為其教授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本技能。

3.加強(qiáng)監(jiān)督，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。扶貧小額信貸有著諸多的問題，比如說銀行會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn)，建檔立卡的貧困戶不愿意貸款。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)將扶貧小額信貸的貸款，用于企業(yè)資金的周轉(zhuǎn)，這樣都與扶貧小額信貸的初衷相浡，增大了貧困戶的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，一些建檔立卡的貧困戶在使用信用資金上，并不是為了脫離貧困，而是奢侈享樂，真正的脫離小額信貸的初衷。因此，明確監(jiān)管的行為主體，實(shí)行“政府-村委會(huì)-銀行”三連體的監(jiān)管措施，保障小額信貸落入真正貧困的農(nóng)戶手中，同時(shí)，在使用小額信貸上給予相應(yīng)的監(jiān)管，讓小額信貸用到實(shí)處以，杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生，讓扶貧小額信貸真正的做到“戶為戶用”的目標(biāo)。

4.建立小額信貸使用引導(dǎo)模式。一些建檔立卡的貧困戶，由于文化水平有限，在使用上往往出現(xiàn)問題，容易陷入金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立起小額信貸使用引導(dǎo)措施，前期，對(duì)小額信貸的使用者進(jìn)行培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)。中期，對(duì)小額信貸的收益進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于盈利的，鼓勵(lì)其繼續(xù)從事所屬商業(yè)活動(dòng)，對(duì)于虧損的，及時(shí)止損，防止虧損進(jìn)一步擴(kuò)大，造成不必要的損失。后期，及時(shí)把握小額信貸的收回，使資金能夠有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

扶貧小額信貸自從在我國(guó)發(fā)展以來就帶來了許多好處，但是其中也存在著諸多的問題需要解決，有許多的風(fēng)險(xiǎn)需要防控。這需要多主體共同的努力多方面的著手，需要立法者完善立法;政府主導(dǎo)金融市場(chǎng)秩序;貧困戶要提高自身的素質(zhì);金融機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查以及監(jiān)管貸款的用途。從而讓扶貧小額信貸順利進(jìn)行，推動(dòng)金融扶貧的開展，進(jìn)一步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。

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