風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)估

溫 欣

（山東青年政治學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014）

社會(huì)工作服務(wù)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府滿足社會(huì)民生需要的重要途徑扮演著重要的作用。與政府直接提供服務(wù)相比，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)在專業(yè)性、靈活性等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織以服務(wù)參與社會(huì)治理成為一種共識(shí)。實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的有效、持續(xù)發(fā)展，需要不斷完善政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效使用，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。

政府與社會(huì)組織關(guān)系的研究主要分為以公民社會(huì)、法團(tuán)主義為主的西方傳統(tǒng)取向和以結(jié)構(gòu)主義和行動(dòng)主義為主的本土理論建構(gòu)。彭少峰（2019）提出應(yīng)具包容性、整合性的研究框架。黃曉春、嵇欣（2014）提出“非協(xié)同治理-策略行動(dòng)”的政-社關(guān)系理論模型，打破了宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行動(dòng)的理論邊界。志愿失靈是解釋開展社會(huì)服務(wù)評(píng)估的重要理論依據(jù)，正是由于存在著志愿失靈，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督、管理與評(píng)估。葉托和胡稅根（2015）等認(rèn)為政府要成為“精明買家”，就必須不斷完善評(píng)估體制。趙環(huán)、徐選國(guó)和楊君（2015）認(rèn)為第三方評(píng)估是加強(qiáng)社會(huì)組織公信力和創(chuàng)建政府與社會(huì)組織之間相互信任關(guān)系的重要手段。潘旦和向德彩（2013）也將第三方評(píng)估視為社會(huì)組織獲取社會(huì)合法性和避免權(quán)利濫用的必然選擇。在第三方評(píng)估中，財(cái)務(wù)評(píng)估逐漸被納入第三方評(píng)估的主要內(nèi)容，因財(cái)務(wù)評(píng)估的可量化性，越來越被政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)所重視［1-8］。有效的財(cái)務(wù)評(píng)估對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的制度化發(fā)展具有重要的意義：一是財(cái)務(wù)評(píng)估本身是規(guī)避政府行政風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，是評(píng)估社會(huì)組織是否存在舞弊的重要工具。二是財(cái)務(wù)評(píng)估是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估重要組成部分，是評(píng)估社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目良性運(yùn)行的重要依據(jù)，是監(jiān)督社會(huì)組織用人規(guī)范和規(guī)范運(yùn)行的重要工具。

在對(duì)評(píng)估機(jī)制的研究中，研究者在承認(rèn)第三方評(píng)估的功能前提下，韓江風(fēng)（2019）從第三方評(píng)估的困境出發(fā)，認(rèn)為第三方評(píng)估存在獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評(píng)估效益不明顯等方面存在內(nèi)卷化現(xiàn)象，缺乏評(píng)估的效率［9］。社會(huì)服務(wù)的第三方評(píng)估在中國(guó)屬于新生事物，如何有效的評(píng)估真正實(shí)現(xiàn)評(píng)估的功能，需要在不斷開展行動(dòng)研究的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)評(píng)估效率和效果統(tǒng)一，但尚未有研究從風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式的角度研究社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)估。從2006年開始，傳統(tǒng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型向?qū)徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，是一種主動(dòng)控制風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)效果和效率的審計(jì)模式［10］，審計(jì)不再以大規(guī)模的抽調(diào)原始憑證等低效率重復(fù)性的程序?yàn)橹?，而轉(zhuǎn)移為風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)模式，通過評(píng)估行業(yè)和組織風(fēng)險(xiǎn)，通過增加控制測(cè)試和分析程序把控風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)的效率和效果。因此，本文以社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估為例，采用質(zhì)性研究和行動(dòng)研究相結(jié)合的方法，對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估過程進(jìn)行研究，分析評(píng)估過程中的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)，進(jìn)而構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的評(píng)估框架。

一、研究方法

（一）研究方法

本文采用行動(dòng)研究的方式考查社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)防范，并結(jié)合半結(jié)構(gòu)訪談法收集一手資料。

1.行動(dòng)研究。本文的主要研究成果均是在行動(dòng)研究的過程中獲得的。社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估作為新生事物，其發(fā)展規(guī)律既要適合我國(guó)社會(huì)組織和政府購(gòu)買服務(wù)的客觀發(fā)展規(guī)律，又須借鑒業(yè)已成型的國(guó)際財(cái)務(wù)審計(jì)模型。筆者基于開展上市公司年度財(cái)務(wù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)際開展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估工作，并在評(píng)估中識(shí)別和應(yīng)對(duì)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，形成評(píng)估框架。

2.半結(jié)構(gòu)訪談。半結(jié)構(gòu)訪談是研究主要的資料收集方法。通過選取具有典型性的評(píng)估案例，對(duì)評(píng)估的利益相關(guān)者共計(jì)12人進(jìn)行訪談，了解評(píng)估方、購(gòu)買方、承接方和落地方等主體在評(píng)估過程中對(duì)評(píng)估的看法及社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估本身的結(jié)構(gòu)性問題，并在此基礎(chǔ)上理解各主體訴求和發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的理論模型。

（二）研究對(duì)象

A項(xiàng)目為某市民政系統(tǒng)連續(xù)多年購(gòu)買同一家機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目A。民政資金來自于財(cái)政資金，通過招標(biāo)的方式由該市的具有政府購(gòu)買服務(wù)資格的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)，由價(jià)低質(zhì)優(yōu)的機(jī)構(gòu)最終中標(biāo)。項(xiàng)目服務(wù)方與項(xiàng)目落地方形成良好的互助關(guān)系。在民政局購(gòu)買A項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，社區(qū)所在街道投入經(jīng)費(fèi)購(gòu)買機(jī)構(gòu)的其他項(xiàng)目。項(xiàng)目評(píng)估方是該區(qū)民政局委托購(gòu)買的第三方社會(huì)組織實(shí)施評(píng)估。

B項(xiàng)目為某街道連續(xù)多年購(gòu)買同一家機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目B。資金來源為街道自籌經(jīng)費(fèi)，雙方簽訂合同達(dá)成服務(wù)協(xié)議，以落地社區(qū)為核心，輻射整個(gè)街道。項(xiàng)目由街道及落地社區(qū)組織評(píng)估。

C項(xiàng)目為某市購(gòu)買的連續(xù)兩年的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目周期2018年至2019年兩年，資金來源為該市民政局財(cái)政資金，通過招投標(biāo)方式由該市的具有政府購(gòu)買服務(wù)資格的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)，由價(jià)低質(zhì)優(yōu)的機(jī)構(gòu)最終中標(biāo)。該市民政局同時(shí)招標(biāo)了該項(xiàng)目的評(píng)估項(xiàng)目，購(gòu)買第三方對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。訪談名單如表1。

二、社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的困境

從整體上來說，“以評(píng)促建”是評(píng)估利益相關(guān)方共同的核心目標(biāo)。評(píng)估過程的政策導(dǎo)向?qū)C(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理產(chǎn)生積極導(dǎo)向作用。對(duì)項(xiàng)目專業(yè)化和財(cái)務(wù)規(guī)范化具有指導(dǎo)意義。但是在效率和效果方面存在困境：一是社會(huì)組織在多大程度自主支配經(jīng)費(fèi)；二是社會(huì)組織在多大程度上為政府提供其所要求的財(cái)務(wù)信息。在研究中，機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)評(píng)估中自主性缺乏，政—社邊界模糊，其表現(xiàn)為“過度財(cái)務(wù)評(píng)估”“缺乏 財(cái)務(wù)評(píng)估”和“無效財(cái)務(wù)評(píng)估”。

表1 評(píng)估項(xiàng)目訪談名單

（一）過度財(cái)務(wù)評(píng)估

過度財(cái)務(wù)評(píng)估是指評(píng)估方采用超過社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)運(yùn)作規(guī)律的評(píng)估要求對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估，即“重財(cái)務(wù)評(píng)估輕效果評(píng)估”問題。主要體現(xiàn)在要求預(yù)算和支出的完全匹配、超過預(yù)算支出等，這種評(píng)估要求在實(shí)際來說是不符合社會(huì)工作項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律的。第一，作為不以營(yíng)利為目的的民辦非企業(yè)，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金主要來自于政府購(gòu)買服務(wù)，主要支出于提供社會(huì)服務(wù)過程所產(chǎn)生的人工費(fèi)用和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，其本身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受能力不足。項(xiàng)目運(yùn)作過程中不可避免會(huì)產(chǎn)生人員流動(dòng)、項(xiàng)目辦公環(huán)節(jié)限制等，由此必然會(huì)產(chǎn)生與預(yù)算不符的現(xiàn)象。第二，項(xiàng)目協(xié)議多約定在項(xiàng)目結(jié)束后支付部分尾款，部分合同甚至約定尾款比例高達(dá)20%。如果財(cái)務(wù)評(píng)估要求當(dāng)期財(cái)務(wù)支出大于或等于財(cái)務(wù)收入，其導(dǎo)致的結(jié)果就是無法發(fā)放工資或依靠貸款發(fā)放工資。財(cái)務(wù)評(píng)估需要在社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目基本運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上展開，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，過度評(píng)估給組織發(fā)展帶來不必要的限制，甚至降低了項(xiàng)目活力。

“評(píng)估要求我們都花完，這從機(jī)構(gòu)的實(shí)際發(fā)展來說就是不可能的。你想，如果每年管理費(fèi)都花完了，機(jī)構(gòu)如果計(jì)劃在未來有一些整體上的發(fā)展，錢從哪里來？如果某些項(xiàng)目資金到位稍微延遲了一些，機(jī)構(gòu)怎么發(fā)工資？機(jī)構(gòu)管理費(fèi)如果當(dāng)期必須清的話，根本無法發(fā)展。（A1）”

“確實(shí)我們沒有辦法和預(yù)算保持一致，本來想著項(xiàng)目點(diǎn)能提供電腦，但是就是沒有，為了辦公需要，買了兩臺(tái)電腦。確實(shí)預(yù)算里沒有固定資產(chǎn)這一項(xiàng)，但是辦公需要，也需要買呀。（C1）”

政府及第三方評(píng)估的邏輯很簡(jiǎn)單：財(cái)政的錢必須能夠最大限度的發(fā)揮作用，支出最好能夠和預(yù)算完全相符。如果能夠超出預(yù)算，則說明政府購(gòu)買服務(wù)物超所值?；鶎诱姓壿嬆茏畲蟪潭鹊囊?guī)避政府在現(xiàn)行制度框架下規(guī)避形式上的風(fēng)險(xiǎn)，但是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織的做法既不是在實(shí)際上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，也不利于社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，使社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目成為政府的“伙計(jì)”。

（二）無效財(cái)務(wù)評(píng)估

無效財(cái)務(wù)評(píng)估是指評(píng)估方評(píng)估的內(nèi)容超過了其評(píng)估目標(biāo)的規(guī)定，超出部分評(píng)估本身缺乏效果。在A、C項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估中，社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目借鑒了商業(yè)組織審計(jì)的模式，即每一項(xiàng)支出都需要提供合法、合規(guī)的依據(jù)。這本身是非常規(guī)范的財(cái)務(wù)評(píng)估制度框架。但是在實(shí)際過程中，第三方不僅查閱項(xiàng)目本身的流水和財(cái)務(wù)原始憑證，也會(huì)對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)的資金狀況進(jìn)行了解，甚至出現(xiàn)了逐頁翻看憑證的狀態(tài)，缺乏效率。

“看到要準(zhǔn)備這些材料我就覺得手伸得太長(zhǎng)了，作為項(xiàng)目評(píng)估，購(gòu)買了機(jī)構(gòu)服務(wù)購(gòu)買金額的十分之一，卻要看機(jī)構(gòu)所有的流水、總賬，這個(gè)其實(shí)是不合理的。我們當(dāng)然可以給他們看，這沒什么。但是從權(quán)力來說，他們手伸得過長(zhǎng)。但是沒辦法，你不提供你可能就沒辦法過，關(guān)系就不好打理。（A1）”

“你看財(cái)務(wù)評(píng)估，我們把機(jī)構(gòu)所有的憑證都報(bào)過去，有時(shí)候他們問一筆賬，但是我們一看卻是其他項(xiàng)目的。但也會(huì)給他們稍微解釋一下。（C1）”

“其實(shí)我們很難對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)進(jìn)行評(píng)估，拿給我們報(bào)告我們也很難一筆筆核對(duì)，就只能看活動(dòng)是否做了，有一個(gè)直觀的印象。（B4）”

無效的財(cái)務(wù)評(píng)估實(shí)質(zhì)上是評(píng)估方缺乏明確評(píng)估邊界，其本質(zhì)是作為購(gòu)買方權(quán)力的過度延伸或監(jiān)管不足，既使評(píng)估方提出了不合理要求，但是為了不破壞與購(gòu)買方的關(guān)系，讓渡權(quán)力行使范圍，消耗不必要的行政資源。

（三）財(cái)務(wù)評(píng)估不足

財(cái)務(wù)評(píng)估不足是指社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目缺乏財(cái)務(wù)評(píng)估或者評(píng)估程序不足，這種現(xiàn)象依然是存在的。在B項(xiàng)目中，其評(píng)估主要是每年進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，同時(shí)需要項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)支出明細(xì)。這種方式簡(jiǎn)單、邊界，但是也存在著資金管理缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

“你看這項(xiàng)目也都三年了，合作也是比較好的。我們財(cái)務(wù)上監(jiān)管是比較少的，我們是看見活動(dòng)都是照常看著了，但是經(jīng)費(fèi)是怎么支出的，我們是不清楚的。今年巡查組過來，也指出了我們這部分資金監(jiān)管中的問題，我們也是需要去解決這個(gè)問題（B3）。”

“我們就想著把項(xiàng)目做好了，財(cái)務(wù)上壓力不是特別大，都是每年提供一個(gè)財(cái)務(wù)支出，我們報(bào)銷活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都有一個(gè)臺(tái)賬去記錄。（B2）”

評(píng)估不足多發(fā)生于欠發(fā)達(dá)地區(qū)及基層的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)中，因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)的制度規(guī)范缺乏了解等原因，項(xiàng)目的簽訂多源于對(duì)社會(huì)組織的信任。這種基于信任的評(píng)估過程為初創(chuàng)期的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展提供了便利，但是對(duì)于未來購(gòu)買方的購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展埋下了隱患。

三、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估

（一）社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估中出現(xiàn)的政社關(guān)系困境根源在于主體間對(duì)各方邊界把控的失當(dāng)。對(duì)政府而言，一方面因?yàn)橹驹甘ъ`的存在，政府希望對(duì)所購(gòu)買的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)管，避免財(cái)政資金使用不當(dāng)及由購(gòu)買服務(wù)帶來的未來審計(jì)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，也存在購(gòu)買方與承接方基于私人信任導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀忽略，而滋生志愿失靈風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，對(duì)專業(yè)性的追求，通過增加審計(jì)程序，杜絕風(fēng)險(xiǎn)，卻因此增加評(píng)估的社會(huì)成本。

根據(jù)薩拉蒙的觀點(diǎn)，慈善不足、慈善父權(quán)性、慈善的業(yè)余性和慈善的特殊性是志愿失能的主要特征。國(guó)內(nèi)學(xué)者也在薩拉蒙研究提出中國(guó)志愿失能的主要特征——專業(yè)性不強(qiáng)、行政化和資金不足（黃娟，2018）。這兩種實(shí)踐邏輯本身卻間接導(dǎo)致志愿失靈的內(nèi)卷化發(fā)展。主要原因包括：第一，現(xiàn)行的財(cái)務(wù)評(píng)估邏輯，對(duì)人工成本進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，但面對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目人員流失率較高的現(xiàn)狀，固定人工成本固然能夠?yàn)檎心嫉礁觾?yōu)質(zhì)的社工奠定基礎(chǔ)，但是也在事實(shí)上因?yàn)槿狈Ρ容^的經(jīng)費(fèi)，降低了組織培養(yǎng)年輕社工、進(jìn)行督導(dǎo)培訓(xùn)提升專業(yè)社工能力的動(dòng)機(jī)。第二，財(cái)務(wù)評(píng)估要求項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)根據(jù)預(yù)算全部甚至超過預(yù)算支出，組織靈活支配的資金十分有限，甚至入不敷出，使社會(huì)組織日益成為購(gòu)買方的“伙計(jì)”，而非“伙伴”，行政化日益嚴(yán)重。

這種志愿失靈現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在是結(jié)構(gòu)性的困境，其所帶給社會(huì)組織結(jié)構(gòu)性的壓力也是社會(huì)組織財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。審計(jì)的三因素理論認(rèn)為，舞弊主要受三個(gè)因素影響：壓力、機(jī)會(huì)和借口，三個(gè)因素相互作用和影響，是舞弊發(fā)生影響因素不可分割的整體（見圖1）。第一，從壓力角度而言，與上市公司營(yíng)造盈利能力強(qiáng)的形象、提高投資者信心的壓力不同，社會(huì)組織的壓力是生存的壓力。作為不以盈利為目的，主要通過政府購(gòu)買服務(wù)、為社會(huì)提供專業(yè)性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，如果每個(gè)項(xiàng)目均超出預(yù)算支出，機(jī)構(gòu)難以為繼。這種生存的巨大壓力也為社會(huì)組織尋找財(cái)務(wù)評(píng)估的灰色地帶提供了“借口”。社會(huì)治理需要社會(huì)組織的廣泛參與，未來滿足人民對(duì)美好生活向往的需要使得政府必需越來越依賴社會(huì)組織提供更加專業(yè)化的服務(wù)。這是社會(huì)組織發(fā)展的根本機(jī)會(huì)，也是社會(huì)組織的某些權(quán)衡之術(shù)被購(gòu)買方和評(píng)估方“默會(huì)”的機(jī)會(huì)。

這種邏輯從根本上來說，是缺乏效率和效果的?，F(xiàn)代審計(jì)思想是提供合理保證而非絕對(duì)的保證，即使是具有較大影響力的上市公司的審計(jì)，也只是在一定程度上控制風(fēng)險(xiǎn)。與商業(yè)組織相比，社會(huì)組織本身具有較低的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目為例，70%以上都是人力成本支出。根據(jù)法律規(guī)定，10%的管理費(fèi)是機(jī)構(gòu)自主支出，社會(huì)組織的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是比較小的，但同時(shí)也存在市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低、行業(yè)制度不規(guī)范導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，進(jìn)行內(nèi)部控制測(cè)試，增加實(shí)質(zhì)性分析程序，減少細(xì)節(jié)測(cè)試，提高財(cái)務(wù)評(píng)估的效率，以扭轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估困局。

圖1 項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)影響因素

（二）社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)來自于對(duì)志愿失靈的調(diào)控。舞弊是審計(jì)學(xué)中的重要的概念，舞弊在審計(jì)中主要是被審計(jì)單位采用違反法律法規(guī)規(guī)定、不符合道德倫理的故意的行為，對(duì)于組織本身、購(gòu)買方和社會(huì)都會(huì)有不利影響。

管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)是指管理層違反法律、法規(guī)規(guī)定或不符合道德倫理的故意行為。總體來說，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。這是因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)品是根據(jù)購(gòu)買方的需求，為社會(huì)某些人群或領(lǐng)域提供公共服務(wù)，其最大的成本支出在于人力成本支出，而這部分舞弊的可能性是比較低的。工資待遇過低，招聘不到專業(yè)的社會(huì)工作者，無法完成項(xiàng)目要求，既無法提供合格的服務(wù)產(chǎn)品，也無法讓落地方滿意。

“我們和社區(qū)的關(guān)系非常好，我們就差住在一起了，你說關(guān)系好不好？項(xiàng)目落地后，社區(qū)給了我們很大的支持，也讓我們參與到社區(qū)的工作中，我們都在一起辦公，工作也是互相參與的。（B1）”

社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目合同簽訂后，中標(biāo)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)與落地社區(qū)開展溝通，社區(qū)有時(shí)還會(huì)參與到項(xiàng)目成員的二輪面試中，對(duì)落地項(xiàng)目所選派的社會(huì)工作者提出相應(yīng)的要求。因此，項(xiàng)目不派駐社工的風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)主要是挪用項(xiàng)目資金的風(fēng)險(xiǎn)，通過管理層的訪談和對(duì)銀行存款的內(nèi)容內(nèi)控測(cè)試可以有效規(guī)避。

2.項(xiàng)目舞弊風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目舞弊風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目組違反法律、法規(guī)規(guī)定或不符合道德倫理的故意行為。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目舞弊的風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。一方面，為了維持項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目必定日常會(huì)有一些日常費(fèi)用支出，例如白紙、彩紙、鉛筆等文具類支出，水果、紙杯、餐具等日常消耗類支出。這些費(fèi)用是項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)必然會(huì)產(chǎn)生的支出，另一方面，項(xiàng)目本身的活動(dòng)預(yù)算就比較有限。

“我們項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)非常有限，感覺不夠，比如我們項(xiàng)目想要印一些宣傳的手冊(cè)，都要精打細(xì)算。但是確實(shí)有些時(shí)候我們買的東西是沒辦法開出發(fā)票的，這個(gè)時(shí)候我們只能湊發(fā)票。像是有些小的打印店就沒有發(fā)票，后來我們?nèi)サ揽藞D文，貴也沒辦法。（A2）”

“作為機(jī)構(gòu)你們必須也要監(jiān)管項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，我也聽到其他一些項(xiàng)目，可能存在虛支活動(dòng)費(fèi)，隨便找個(gè)地方給個(gè)稅點(diǎn)開發(fā)票。（B4）”

以社會(huì)工作專業(yè)為例，社會(huì)工作者是具有比較高的價(jià)值信念，愿意選擇具有公益性的社會(huì)工作者作為自己的職業(yè)，本身就具有一定的自我監(jiān)督和反思意識(shí)。同時(shí)，機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目運(yùn)行和財(cái)務(wù)報(bào)銷負(fù)有直接監(jiān)督的責(zé)任。因此，項(xiàng)目需要項(xiàng)目活動(dòng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)也是比較小的。項(xiàng)目舞弊風(fēng)險(xiǎn)主要在于項(xiàng)目組成員故意虛開發(fā)票增加活動(dòng)成本和志愿者補(bǔ)貼導(dǎo)致活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的損失。對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和項(xiàng)目外部控制的檢查可以有效規(guī)避。

3.購(gòu)買方與服務(wù)機(jī)構(gòu)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。購(gòu)買方與服務(wù)機(jī)構(gòu)的舞弊風(fēng)險(xiǎn)是指購(gòu)買方與服務(wù)對(duì)象合謀，違背法律和道德，通過購(gòu)買方通過給服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)項(xiàng)目，收取好處的主觀故意行為?？傮w來說，這種風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)較小的，隨著政府購(gòu)買服務(wù)法律的健全，購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的精細(xì)化，這種風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。

“現(xiàn)在比較像是市場(chǎng)化運(yùn)行，因?yàn)槲覀儥C(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)化比較強(qiáng)，合作關(guān)系一直也比較融洽，沒有這方面的顧慮。（B1）”

政府是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的組織，隨著政府服務(wù)購(gòu)買規(guī)模的擴(kuò)大，政府購(gòu)買程序規(guī)范性、專業(yè)化水平不斷提升，這部分的風(fēng)險(xiǎn)是比較小的。同時(shí)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)如果存在，也不是通過政府單獨(dú)購(gòu)買第三方財(cái)務(wù)評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)的審計(jì)舞弊，需要更高層面的獨(dú)立審計(jì)才能實(shí)現(xiàn)。

四、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估模型

通過對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)較小的。如何讓評(píng)估成為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、改善志愿失靈、提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力是第三方評(píng)估的重點(diǎn)。找準(zhǔn)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并進(jìn)行有效的控制，對(duì)于提升社會(huì)組織和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的效率和專業(yè)性具有重要意義。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估需要對(duì)評(píng)估的目標(biāo)、主體、邊界進(jìn)行明確的界定和理清，使之成為可操作化的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估模型（見圖2）。

（一）控制評(píng)估目標(biāo)

1.規(guī)避項(xiàng)目舞弊風(fēng)險(xiǎn)，合理保證項(xiàng)目財(cái)務(wù)支出合法合規(guī)。項(xiàng)目財(cái)務(wù)支出合規(guī)是指項(xiàng)目支出真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的反映項(xiàng)目周期內(nèi)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出情況。第一，真實(shí)性是指財(cái)務(wù)支出是項(xiàng)目服務(wù)的實(shí)際支出，不存在偽造、虛報(bào)等虛假支出。社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目資質(zhì)不同，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要是人工成本及活動(dòng)費(fèi)部分支出的真實(shí)性。第二，項(xiàng)目支出的準(zhǔn)確性是指財(cái)務(wù)的準(zhǔn)確性，不存在因?yàn)槭韬龅榷嘤浕蜻z漏等情況存在。社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目多有記賬公司代理記賬，較少存在全職會(huì)計(jì)人員，可能會(huì)存在由于工作失誤導(dǎo)致的錯(cuò)記或遺漏的情況，這是評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。第三，完整性是指會(huì)計(jì)支出為當(dāng)期發(fā)生，不存在嚴(yán)重的跨期。評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于項(xiàng)目原始憑證是否存在跨期現(xiàn)象，例如2019年項(xiàng)目中有2017年甚至2016年的票據(jù)等等。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估路徑圖

2.規(guī)避管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)，合理保證財(cái)政資金有效使用。項(xiàng)目管理層舞弊是指管理層主觀故意虛增項(xiàng)目成本或未按照資金約定用途不合規(guī)支出資金等行為。在實(shí)踐中，管理層的舞弊風(fēng)險(xiǎn)一般很難單獨(dú)發(fā)生，原因在于社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金構(gòu)成具有明確的規(guī)范，且均有第三方的監(jiān)管。項(xiàng)目資金一般包括四個(gè)部分——人工成本、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、管理費(fèi)及稅費(fèi)。管理費(fèi)由機(jī)構(gòu)獨(dú)立支配，控制在10%以內(nèi)，稅費(fèi)由稅務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)管，人工成本為人工的工資和五險(xiǎn)一金等，項(xiàng)目落地社區(qū)進(jìn)行日常管理且五險(xiǎn)一金繳納社保及公積金網(wǎng)站上可以查詢，而活動(dòng)經(jīng)費(fèi)所占項(xiàng)目比例較小，且與開展活動(dòng)情況相匹配，因此，僅有項(xiàng)目承接方管理層運(yùn)作的舞弊的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。對(duì)項(xiàng)目管理層的舞弊審計(jì)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于管理層與購(gòu)買方串謀的舞弊風(fēng)險(xiǎn)，例如虛報(bào)人員及活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等，這種舞弊風(fēng)險(xiǎn)一般是購(gòu)買方上級(jí)審計(jì)中評(píng)估的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3.發(fā)現(xiàn)賬務(wù)處理不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)，提升社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算規(guī)范性。作為“以評(píng)促建”的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估，其區(qū)別與商業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)的一個(gè)目標(biāo)在于通過財(cái)務(wù)評(píng)估，發(fā)展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)組織財(cái)務(wù)不規(guī)范之處，減少項(xiàng)目會(huì)計(jì)科目設(shè)置錯(cuò)誤、業(yè)務(wù)活動(dòng)記錄疏漏導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)是記賬錯(cuò)誤而非舞弊。社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展仍屬于新生事物，其會(huì)計(jì)制度和專業(yè)的會(huì)計(jì)人才相對(duì)缺乏，通過財(cái)務(wù)評(píng)估，協(xié)助社會(huì)組織規(guī)范財(cái)務(wù)工作，可以減少整體政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)及社會(huì)組織發(fā)展的整體財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）構(gòu)建評(píng)估可操作化策略

1.制度構(gòu)建，明確主體邊界。制度的構(gòu)建是社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的基礎(chǔ)，制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是明確評(píng)估利益相關(guān)方邊界。在評(píng)估中，主要的利益相關(guān)方包括購(gòu)買方、承接方、評(píng)估方和項(xiàng)目落地方。項(xiàng)目購(gòu)買方為財(cái)務(wù)評(píng)估主要的需求方，評(píng)估方直接對(duì)購(gòu)買方負(fù)責(zé)，其主要邊界是提出財(cái)務(wù)評(píng)估的需求，把握財(cái)務(wù)評(píng)估的結(jié)果；承接方是被評(píng)估的主體，為財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)，其主要邊界是提供評(píng)估必須的各項(xiàng)資料，并配合評(píng)估方工作，解答評(píng)估方就項(xiàng)目財(cái)務(wù)提出的疑問并根據(jù)評(píng)估進(jìn)行整改。評(píng)估方為財(cái)務(wù)評(píng)估的實(shí)施主體，需在必要的框架內(nèi)，以財(cái)務(wù)評(píng)估效率和效果為依據(jù)，進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估，對(duì)購(gòu)買方負(fù)責(zé)，“以評(píng)促建”，為承接方提供咨詢服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)治理能力提升。項(xiàng)目落地方是監(jiān)督方，協(xié)助、配合評(píng)估方開展必要的核對(duì)工作。

2.風(fēng)險(xiǎn)把控，簡(jiǎn)化評(píng)估過程。財(cái)務(wù)評(píng)估“度”的把握依賴于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?；陲L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估，須有效的識(shí)別社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，在把握風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化評(píng)估程序，提升評(píng)估效率。

第一，獲取管理層聲明書及相關(guān)合同。通過獲取管理層聲明書及相關(guān)合同，并對(duì)管理層進(jìn)行訪談，了解管理層對(duì)項(xiàng)目的整體把握、財(cái)務(wù)制度及對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)運(yùn)行存在問題的態(tài)度和看法，整體評(píng)估社會(huì)工作項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，核對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告了解項(xiàng)目整體資金收支。財(cái)務(wù)報(bào)告是評(píng)估項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支情況的基礎(chǔ)性材料。評(píng)估須以管理層出具的單獨(dú)核算的項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)，了解項(xiàng)目整體資金收支情況，并與預(yù)算進(jìn)行核對(duì)，確保預(yù)算與支出的基本一致。

第三，抽調(diào)會(huì)計(jì)憑證合理保證支出真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。會(huì)計(jì)原始憑證是了解項(xiàng)目運(yùn)作真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的重要原始材料。評(píng)估中，須重點(diǎn)核對(duì)定額發(fā)票的明細(xì)、記賬憑證與原始憑證是否一致、是否存在超期、銀行付款回執(zhí)及付款審批等，為財(cái)務(wù)支出的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性提供合理保證。

第四，三方訪談交叉核對(duì)服務(wù)。三方訪談是指財(cái)務(wù)評(píng)估人員需要與項(xiàng)目社工及落地方進(jìn)行訪談，從而交叉核對(duì)財(cái)務(wù)支出的真實(shí)性，為人員到崗、活動(dòng)開展等支出提供確認(rèn)依據(jù)。

五、結(jié)論與討論

社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)估仍是政府購(gòu)買服務(wù)中的新生事物，社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估存在著“重財(cái)務(wù)評(píng)估輕成效評(píng)估”“缺乏財(cái)務(wù)評(píng)估”和“無效財(cái)務(wù)評(píng)估”三種現(xiàn)象。從政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的趨勢(shì)和財(cái)政資金使用的效率來說，財(cái)務(wù)評(píng)估都對(duì)社會(huì)組織的公信力、財(cái)政資金的有效使用具有重要意義，探索有效率、有效果的財(cái)務(wù)評(píng)估路徑是未來社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估有機(jī)的組成部分。本文借鑒風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)思維，提出通過識(shí)別社會(huì)工作項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建構(gòu)法律框架下的適用于社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)律的制度框架，明確評(píng)估相關(guān)的各個(gè)主體間的角色與定位，不斷簡(jiǎn)化程序，開展基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可操作化的評(píng)估，在確保風(fēng)險(xiǎn)把控的基礎(chǔ)上提高社會(huì)組織的自主性，提高財(cái)務(wù)評(píng)估效率。本文在研究個(gè)案的選取和訪談對(duì)象的選取具有一定特殊性，研究結(jié)論仍需在實(shí)踐中進(jìn)行反復(fù)檢驗(yàn)。本文主旨在于通過將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)思維帶入社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)估中，通過具體分析社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)，回應(yīng)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估中所存在的“過度財(cái)務(wù)評(píng)估”“缺乏財(cái)務(wù)評(píng)估”和“無效財(cái)務(wù)評(píng)估”等現(xiàn)實(shí)矛盾與沖突，并從政社關(guān)系層面推動(dòng)評(píng)估制度構(gòu)建，促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估的專業(yè)化發(fā)展；為社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估提供借鑒，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目更有效率和效果的開展，探索新時(shí)代中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展和政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)律的財(cái)務(wù)評(píng)估路徑，不斷激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力。