大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的量化評價及優(yōu)化路徑探究
——基于PMC指數(shù)模型

□ 周海煒 陳青青

(河海大學(xué) 商學(xué)院戰(zhàn)略管理研究所, 江蘇 南京 211100)

一、引 言

隨著云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、Web2.0等新一代科學(xué)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用,數(shù)據(jù)的多樣性、實時性、多變性、價值稀疏性等復(fù)雜特征日益顯著,大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來[1]。許多國家已經(jīng)認(rèn)識到大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用是經(jīng)濟社會高效穩(wěn)定運行的重要手段,相繼出臺了多部大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī),以此監(jiān)管和指導(dǎo)國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展。2015年8月,國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》,首次明確指出加快建設(shè)數(shù)據(jù)強國,全面推進我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用。2016 年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中首次將大數(shù)據(jù)發(fā)展定位為國家戰(zhàn)略,提出拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟空間,實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃,發(fā)展分享經(jīng)濟,推進數(shù)據(jù)資源開放共享,支持基于互聯(lián)網(wǎng)的各類創(chuàng)新,這些舉措充分體現(xiàn)了國家政府對大數(shù)據(jù)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃。隨著各類大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的出臺和實施,大數(shù)據(jù)發(fā)展政策體系逐漸復(fù)雜化,政策制定水平和實施效果仍存在突出問題。

大數(shù)據(jù)政策發(fā)展和完善是實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要保障[2]。我國大數(shù)據(jù)發(fā)展還不成熟完善的政策體系可以糾正市場失靈防范政府失靈彌補系統(tǒng)失靈修正倫理失范[3]。如何對已有政策進行客觀科學(xué)的評價,從而為新一輪政策的制定提供具體可操作的決策依據(jù),實現(xiàn)大數(shù)據(jù)行業(yè)演進與政策制定的協(xié)同發(fā)展,是政府部門和大數(shù)據(jù)行業(yè)參與主體的關(guān)注焦點。因此,本研究通過文本挖掘和PMC指數(shù)模型建立大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評價指標(biāo)體系,通過8項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的PMC指數(shù)評分和PMC曲面圖,多角度直觀剖析政策合理性與可行性并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑,以期為下一步大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的制定與創(chuàng)新提供借鑒。

二、文獻綜述

數(shù)字時代的到來使得大數(shù)據(jù)發(fā)展水平成為國家競爭力的重要體現(xiàn),大數(shù)據(jù)發(fā)展政策則為其提供了科學(xué)的政策指引。以往文獻主要采用定性與定量相結(jié)合的方法,包括文獻計量、內(nèi)容分析法、圖論、網(wǎng)絡(luò)分析、知識圖譜等[4]。例如,范梓騰和譚海波[1]以省級政府出臺的大數(shù)據(jù)政策為樣本,從政策“目標(biāo)工具”匹配的角度量化分析了地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的主要內(nèi)容、基本特征和發(fā)展趨勢,認(rèn)為當(dāng)下中國地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的主要目標(biāo)是應(yīng)用創(chuàng)新,側(cè)重于使用供給面政策工具。李樵[2]運用內(nèi)容分析法,構(gòu)建大數(shù)據(jù)發(fā)展政策工具的基礎(chǔ)資源維度、技術(shù)維度和領(lǐng)域維度三維分析框架,總結(jié)我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策工具選擇上存在的問題。徐蕾等[5]綜合運用扎根理論、詞頻分析和政策力度測量方法,通過共詞網(wǎng)絡(luò)分析大數(shù)據(jù)試驗區(qū)政策的關(guān)注重點與不足。季飛等[6]利用 Nvivo11 軟件對貴陽市發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的42份文件做信息編碼和文本量化分析,得出供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的使用都較為均衡合理的結(jié)論。劉亞亞等[3]從大數(shù)據(jù)政策的演進脈絡(luò)、政策關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政策主題詞演進態(tài)勢以及政策工具的使用情況等四個方面分析大數(shù)據(jù)政策。

綜上,目前研究關(guān)于大數(shù)據(jù)發(fā)展研究政策的樣本范圍較為局限,通常選取某區(qū)域的政策評價,或是專門針對國家層面的政策進行評價,研究深度也亟需加深,具體對政策本身內(nèi)容的研究還較少,政策評價指標(biāo)的多元性不足,難以從宏觀和微觀上同時把控政策水平,對某項具體政策的詳細(xì)解析研究較為缺乏。本文采用的PMC指數(shù)模型為大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的研究視角提供了新思路。選取的8項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策發(fā)布主體包含了國家級,省市級和地方級,樣本范圍相對寬泛,研究主題清晰明了,研究結(jié)果更具普遍參考和應(yīng)用價值。本文基于政策情報進行文本挖掘,采用適用于大數(shù)據(jù)發(fā)展的PMC指數(shù)模型,由于評價指標(biāo)體系本身就具備了大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的特點,因此量化評價結(jié)果的精確度更高,避免了人為評價的主觀性。

三、PMC指數(shù)模型建立

PMC指數(shù)模型是Ruiz Estrada等[7]基于Omnia Mobilis假說思想提出的一種政策文本分析模型,主張萬事萬物都是不斷運動且相互聯(lián)系的,不應(yīng)該忽視任何一個相關(guān)變量的影響。因此研究政策模型時選取的二級變量范圍應(yīng)盡可能廣泛且不受限制,同時各變量權(quán)重應(yīng)該相同。因此，作者采用二進制法平衡所有變量,通過PMC指數(shù)和PMC曲面從任意維度反映各政策優(yōu)劣勢。 PMC指數(shù)模型已成為國際上較為先進的政策文本評價方法[8]。通常建立PMC指數(shù)模型的步驟如下。

步驟1：設(shè)定政策變量與參數(shù);

步驟2：建立多投入產(chǎn)出表;

步驟3：計算一級變量值得出PMC指數(shù);

步驟4：繪制PMC立體曲面圖。

(一)政策篩選

為了保證研究結(jié)果的價值性與適用性,本文從不同級別機構(gòu)發(fā)布的1500多份有關(guān)大數(shù)據(jù)政策文件中選取了8項富有代表性的政策,具體如表1所示。

表1 8項待評價大數(shù)據(jù)發(fā)展政策匯總

(二)變量分類與參數(shù)設(shè)置

為了更具針對性的對我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進行評價,本文參照Estrada[9]和已有文獻中學(xué)者對于大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評價變量的設(shè)定并結(jié)合我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的具體特點,確立了1個一級變量和43個二級變量。具體變量設(shè)計見表2。

表2 大數(shù)據(jù)發(fā)展政策PMC評價指標(biāo)體系變量設(shè)計

設(shè)置好一級和二級變量后,運用文本挖掘的方法對二級變量進行賦值,當(dāng)待評價政策滿足相應(yīng)的二級變量內(nèi)容時,變量取值為1,不滿足時取值為0。

(三)建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一種可存儲大量數(shù)據(jù)、對單個變量采用多維度測量的數(shù)據(jù)分析框架,由若干個一級變量和不受數(shù)量限制的二級變量組成。一級變量沒有固定的排列順序且相互獨立,二級變量構(gòu)成一級變量,各二級變量權(quán)重相等[10],如表3所示。

表3 大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評價多投入產(chǎn)出表

本文采用文本挖掘的方法確定二級變量的取值,運用ROSTCM6軟件將各項政策導(dǎo)入文本挖掘數(shù)據(jù)庫進行分詞處理,依據(jù)每項政策文本的關(guān)鍵詞對二級變量進行賦值,當(dāng)政策文本包含二級變量對應(yīng)的關(guān)鍵詞時,賦值為1,否則為0。相較于主觀性的專家打分,文本挖掘發(fā)更具客觀性和科學(xué)性。本文結(jié)合我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的特點和研究現(xiàn)狀依據(jù)設(shè)定的變量,構(gòu)建各項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的多投入產(chǎn)出表并依照上述方法對各項政策賦值。受篇幅限制,本文不再列出賦值詳情。

(四)計算PMC指數(shù)

Estrada[9]將 PMC指數(shù)計算步驟定義如下:(1)根據(jù)政策內(nèi)容建立一級變量與二級變量;(2)根據(jù)式(1)和(2),采用二進制法確定二級變量的具體數(shù)值,構(gòu)建多投入產(chǎn)出表;(3)根據(jù)式(3)計算一級變量的數(shù)值;(4)通過公式(4)加總計算待評價政策的PMC指數(shù)。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

t=1,2,3,45,…,式(3)中t為一級變量,j為二級變量。

(4)

根據(jù)多投入產(chǎn)出表計算各項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的PMC指數(shù),對各項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進行量化評價,評價標(biāo)準(zhǔn)為:8.5～10分(完美),7.5～8.5分(優(yōu)秀)6～7.5分(可接受),0～6分(不達(dá)標(biāo))。評價結(jié)果如表4所示。

表4 8項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的PMC指數(shù)

(五)PMC曲面構(gòu)建

PMC立體曲面有助于直觀立體的顯示PMC指數(shù)模型評價結(jié)果,更有利于分析各項政策的優(yōu)劣勢。本文中由于X10的取值在8項政策中均相同,考慮到矩陣的對稱性和平衡性,去掉X10,按照式(5)建立三階矩陣?yán)L制PMC曲面圖。

受篇幅的限制,本文僅列出了PMC指數(shù)排名第一和排名最后的PMC曲面圖即P1和P3。如圖1和圖2所示。

圖1 P1的PMC曲面

圖2 P3的PMC曲面

(5)

四、評價結(jié)果分析

從上述PMC指數(shù)量化結(jié)果可知,8項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策中5項政策評價結(jié)果為優(yōu)秀,3項政策評價結(jié)果為可接受,沒有不達(dá)標(biāo)的政策樣本。5項優(yōu)秀政策中兩項是國家級政策,3項是地方政府級政策,表明國家在政策制定中起到較好的領(lǐng)導(dǎo)作用,地方政府也在緊跟步伐,結(jié)合實際情況制定高水平的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策。從宏觀角度看,8項政策PMC指數(shù)平均值為7.65,總體處于優(yōu)秀水平,表明國家和地方政府在大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的制定上考慮較為全面,計劃較為詳盡,正在積極貫徹落實國家引導(dǎo)的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。其中,X1政策性質(zhì)均值為0.93,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策在建議、預(yù)測、引導(dǎo)、監(jiān)管等方面作用齊全;X2政策效力均值為0.42,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策內(nèi)容包含的發(fā)展目標(biāo)期限值較為單一,在短期與長期時限上的具體規(guī)劃不夠全面;X3政策級別均值為0.33,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的發(fā)布機構(gòu)單一,大多是國家層面機關(guān)或地方政府層面機構(gòu)單獨發(fā)布;X4政策評價均值為1,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策制定的依據(jù)、方案、規(guī)劃有理有據(jù);X5政策領(lǐng)域均值為0.92,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策涵蓋范圍全面,內(nèi)容涉及我國經(jīng)濟、政治、社會等多個領(lǐng)域;X6激勵措施均值為0.76,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策含有多種激勵方式,以促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展;X7政策重點均值為0.76,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策制定重點內(nèi)容突出,引導(dǎo)性較強;X8政策受體均值為0.80.說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策適用對象全面;X9政策視角均值為0.75,說明大數(shù)據(jù)發(fā)展政策中對宏觀和微觀內(nèi)容的把握與解析較為具體。

同時,結(jié)合PMC立體曲面圖,從微觀上對8項政策分別進行深入解讀,并提出對應(yīng)的優(yōu)化路徑。結(jié)果如下:

P1的PMC指數(shù)為8.16,排名第1,評價等級為優(yōu)秀,是2015年為全面推進我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用,加快建設(shè)數(shù)據(jù)強國,由國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。其中,只有X2政策效力低于均值,其他均大于或等于均值,表明我國在制定大數(shù)據(jù)發(fā)展政策時對各維度的指標(biāo)考慮較為充分。P1主要考慮長期規(guī)劃,其原因是P1作為全國大數(shù)據(jù)發(fā)展引導(dǎo)性文件,在長期總體目標(biāo)上必須制定清晰,而短期具體規(guī)劃需要各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)驗。

P2的PMC指數(shù)為8.0,排名第2,評價等級為優(yōu)秀,是2015年國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見。其中,X1政策性質(zhì)和X7政策重點低于均值,這與政策發(fā)布目的相關(guān),P2的出臺的主要作用是運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管市場主體,因此政策重點落在了監(jiān)管上,忽視了審批流程、試驗區(qū)建立等政策重點。表明未來在政策制定過程中,要著眼于政策內(nèi)容籌劃全面性,豐富大數(shù)據(jù)發(fā)展工具的使用。建議優(yōu)化路徑為X7—X1。

P3的PMC指數(shù)為7.39,排名第7,評價等級為可接受,是2017年工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知。其中,X1政策性質(zhì)、X2政策效力、X5政策領(lǐng)域和X9政策視角評分低于均值,此項政策是在P1的指導(dǎo)下發(fā)布的著眼于當(dāng)前短時期內(nèi)的政策,政策時效較短,缺少對環(huán)境方面的關(guān)注度導(dǎo)致政策領(lǐng)域分值較低,涵蓋的政策重點也是從宏觀角度出發(fā),對各領(lǐng)域的細(xì)分度不夠。建議優(yōu)化路徑為X5—X9—X2—X1。

P4的PMC指數(shù)為7.66,排名第4,評價等級為優(yōu)秀,是2016年上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市大數(shù)據(jù)發(fā)展實施意見》的通知。其中,X2政策效力、X8政策受體、X9政策視角評分低于均值,由于政策屬于地方性文件,政策效力與政策受體較為單一,但制定時仍可以從完善政策視角層面出發(fā),制定更加詳實的政策計劃,避免宏觀上的指導(dǎo)力不足。建議優(yōu)化路徑為X9—X2—X8。

P5的PMC指數(shù)為7.86,排名第3,評價等級為優(yōu)秀,是2016年江蘇省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃的通知。其中,X1政策性質(zhì)、X2政策效力、X8政策受體評分低于均值,對于地方級別的文件,普遍存在政策受體較少的局限性,未將政策上升到國家層面。政策中的目標(biāo)期限值為5年,導(dǎo)致政策目標(biāo)難以匹配當(dāng)前大數(shù)據(jù)發(fā)展需求。建議優(yōu)化路徑為X1—X2—X8。

P6的PMC指數(shù)為7.63,排名第5,評價等價為優(yōu)秀,是2016年山西省人民政府關(guān)于印發(fā)山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)的通知。其中,X5政策領(lǐng)域、X6激勵措施、X8政策受體評分低于均值,政策領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、政治等多方面,但大數(shù)據(jù)在制度領(lǐng)域的運用涉及內(nèi)容較少,導(dǎo)致X5得分較低,此外,激勵措施較少,僅在政府補貼和政策法規(guī)上采取措施,對于人才培養(yǎng)、基金設(shè)立等方面考慮不足,激勵措施的豐富性對于大數(shù)據(jù)發(fā)展能力至關(guān)重要。因此建議優(yōu)化路徑為X6—X5—X8。

P7的PMC指數(shù)為7.39,排名第7,評價等級為可接受,是2015年農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實施意見。其中,X2政策效力、X5政策領(lǐng)域、X7政策重點、X9政策視角評分低于均值,該政策是農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃,中國農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展較為落后,應(yīng)重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)水平的提升,該政策涉及的發(fā)展重點較少,缺乏國際交流合作、產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新和試驗區(qū)等較先進領(lǐng)域的政策計劃,政策整體落實難度較大。建議優(yōu)化路徑為X7—X5—X9—X2。

P8的PMC指數(shù)為7.49,排名第6,評價等級為可接受,是2019年交通運輸部關(guān)于印發(fā)《推進綜合交通運輸大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要(2020—2025年)》的通知。其中,X2政策效力、X5政策領(lǐng)域、X7政策重點、X9政策視角評分低于均值,作為近期發(fā)布的交通運輸大數(shù)據(jù)發(fā)展政策,政策重點還有待完善,可參照P1在行政審批和建立大數(shù)據(jù)試驗區(qū)方面加以完善政策重點。建議優(yōu)化路徑為X9—X5—X2—X7。

五、結(jié)論與建議

本文從大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評價指標(biāo)體系構(gòu)建的角度,利用文本挖掘和PMC指數(shù)模型對我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進行量化評價,選取8項大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進行實證分析,通過構(gòu)建1個一級變量和43個二級變量,利用PCM指數(shù)計算結(jié)果和PMC曲面圖直觀清晰的展示政策各項指標(biāo)的完整性與優(yōu)劣性,從宏觀和微觀層面分別分析了政策特點并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑,為我國正在制定和將要制定的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策提供參考。本文的研究結(jié)論主要如下。

首先，從宏觀層面看,一方面,我國大數(shù)據(jù)發(fā)展政策普遍存在政策效力單一的問題,在長期、中期、短期目標(biāo)的制定上還不完善,目標(biāo)與政策工具未能一一對應(yīng);另一方面,在政策涵蓋重點、政策領(lǐng)域、激勵措施的設(shè)置上還不完善。

其次，從微觀層面依次分析每項政策發(fā)現(xiàn),8項政策中有5項評價為優(yōu)秀,3項評價為可接受,PMC指數(shù)均值為7.65,表明我國大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略總體制定水平較高,國家在政策制定中發(fā)揮了良好的指引作用,但也存在部分指標(biāo)一級變量得分多數(shù)低于均值的情況,本文對每項政策的不足提出了對應(yīng)的改進路徑。本文使用PMC指數(shù)的優(yōu)勢在于,多投入產(chǎn)出表和PMC曲面圖能夠快速找到某項政策的指標(biāo)得分并且識別得分差異度,明確改進方向,提高后期政策完善的效率。

根據(jù)PMC指數(shù)模型得出的研究結(jié)論和綜合分析,本文對大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的優(yōu)化提出以下建議。

第一，國家和地方政府在出臺大數(shù)據(jù)發(fā)展政策時,要立足于國情和當(dāng)?shù)鼐唧w情況,在總體目標(biāo)的引導(dǎo)下分階段制定操作性強的小目標(biāo),兼顧政策的宏觀層面和微觀層面,提高大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的可實施性和實施效果,同時,建議成立專門的大數(shù)據(jù)政策制定機構(gòu),協(xié)調(diào)不同政策制定主體間的行為。

第二，政策內(nèi)容中激勵措施的豐富性,在政府補貼、技術(shù)支持、稅收優(yōu)惠、專項基金、人才激勵等都要考慮,豐富的激勵手段有助于大數(shù)據(jù)發(fā)展水平的快速提升,同時建議在強調(diào)數(shù)據(jù)共享重要性的同時加強大數(shù)據(jù)信息公開和知識產(chǎn)權(quán)方面的立法與執(zhí)法力度,為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用提供堅實的保障。

第三，加大政策宣傳力度,可先在某些大數(shù)據(jù)發(fā)展較成熟的領(lǐng)域開展政策落實示范區(qū),隨后再逐漸拓寬應(yīng)用領(lǐng)域,如醫(yī)療健康領(lǐng)域、電子商務(wù)領(lǐng)域等,重視大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)間的緊密聯(lián)系。□