政策工具視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策文本指向與優(yōu)化研究

米恩廣 朱昕曄

摘要：研究以基本政策工具與政策作用方向為分析維度，搭建了農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本X-Y二維分析框架。通過對現(xiàn)有農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本的統(tǒng)計分析，研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策工具選擇過溢，政策結(jié)構(gòu)失衡，政策作用方向偏失等問題，制約了農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的整體效用。據(jù)此，指出農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具的選擇必須通盤考慮，全面優(yōu)化。X維度，一是增加需求型政策文數(shù)量，二是增強(qiáng)環(huán)境型政策文本的指導(dǎo)性和保障性，三是優(yōu)化供給型政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)。Y維度，既要有目的的增加文本量，又要增強(qiáng)文本的實用性，同時還要優(yōu)化政策文本類型傾向結(jié)構(gòu)，以形成政策合力，推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù);政策工具;文本分析

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具分析框架

蓋伊·彼得斯曾言：“政策工具應(yīng)用的焦點在于政策產(chǎn)出或者政策效果的實現(xiàn)”[1]，因此，政策的產(chǎn)出以及政策作用下的互助養(yǎng)老效果必然成為農(nóng)村互助養(yǎng)老政策制定與執(zhí)行的焦點，這也必將成為判斷農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具有效性的重要維度。同時，根據(jù)Rothwell 和Zegveld的觀點，基本政策工具可分為“供給型、環(huán)境型以及需求型三個類別”[2]。因此，研究將采用Rothwell 和Zegveld政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三個類型，對農(nóng)村互助養(yǎng)老政策展開分析。

（一）樣本選擇

研究選取農(nóng)村互助養(yǎng)老開展效果較好的江蘇省、河北省，以及剛起步的云南省公開的政策文件為樣本。但目前專門涉及農(nóng)村互助養(yǎng)老保障相關(guān)政策文件為數(shù)不多，因此，為了保證數(shù)據(jù)的有效性，在文本收集與篩選基礎(chǔ)上，圍繞政策名稱、發(fā)文年份、主體內(nèi)容、地域差異等屬性信息，主要選取現(xiàn)有政策文件中的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等政策文件，構(gòu)建政策樣本統(tǒng)計數(shù)據(jù)集。最終篩選出31份政策文件（表1）。

（二）農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策工具選擇：X-Y二維分析模型

1.X-Y分析維度解析

X維度是農(nóng)村互助養(yǎng)老基本政策工具維度。依據(jù)Rothwell 和Zegveld將基本政策工具類型劃分，X維度包括供給型、環(huán)境型、需求型三個類型。供給型政策工具是推動農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)發(fā)展的政策，包括資金、人才、設(shè)施、技術(shù)、信息等內(nèi)容。環(huán)境型政策工具是指通過環(huán)境型政策的產(chǎn)出為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造一個良好發(fā)展環(huán)境，涉及目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施、金融支持以及法規(guī)管制等內(nèi)容。需求型政策工具是帶動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策，涉及政府購買、互助養(yǎng)老服務(wù)外包以及組織化管理等內(nèi)容。供給型政策旨在為農(nóng)村老年人提供所需養(yǎng)老資源與服務(wù)，需求型政策工具則是增強(qiáng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)可得性、可及性，二者發(fā)揮著直接性的推動作用。環(huán)境型政策工具“是一種宏觀層面的策略性指導(dǎo)政策，發(fā)揮間接性影響作用”[3]。

Y維度是農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的作用方向維度，涉及政策制定的目標(biāo)取向、價值追求等，政策中的相關(guān)措施直接指向政策客體并發(fā)揮其效用，進(jìn)而達(dá)成政策的既定目標(biāo)。

2.農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策X-Y二維分析模型架構(gòu)

研究以江蘇、河北、云南等省份的31份互助養(yǎng)老政策樣本為基礎(chǔ)，結(jié)合國家政策文本綜合分析發(fā)現(xiàn)：互助養(yǎng)老是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策體系的重要方向，并圍繞四個層面展開建設(shè)：（1）互助養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)，如互助幸福院等;（2）目標(biāo)規(guī)劃，如培育和發(fā)展農(nóng)村老年消費市場;（3）策略性措施，如探索農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展之路;（4）目標(biāo)措施，如全面提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，等等。據(jù)此，可將這四個層面解構(gòu)為X-Y兩個政策文本分析維度。X維度是政策工具類型，包含供給型、環(huán)境型、需求型;Y維度是政策作用方向，包括基礎(chǔ)建設(shè)、服務(wù)市場、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合三個層面，由此搭建出農(nóng)村互助養(yǎng)老政策X-Y二維分析框架，如圖所示：

三、分析單元和頻數(shù)統(tǒng)計分析

（一）分析單元

本文的分析單元為農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本的有關(guān)條款，分析類目包括基本政策工具分析維度X：“供給型”“環(huán)境型”“需求型”;主要涉及“資金投入”“人才支持”“信息供給”“設(shè)施提供”“目標(biāo)規(guī)劃”“策略性措施”“金融支持”“法規(guī)管制”“政府采購”“服務(wù)外包”“組織（企業(yè)）化管理”等內(nèi)容，政策作用方向維度Y“基礎(chǔ)建設(shè)”“服務(wù)市場”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”三個層面。并根據(jù)農(nóng)村互助養(yǎng)老政策“X-Y”二維分析框架，將其分別歸類，按照“政策編號-具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，形成分析單元編碼表（表2）。

二、切實強(qiáng)化老年健康保障體系

三、全面提升養(yǎng)老服務(wù)保障水平

四、積極推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)

五、加快老齡產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展

六、進(jìn)一步豐富老年人精神文化生活[2-1]

（二）頻數(shù)統(tǒng)計分析

在上述農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具分析單元和分析類目的劃分基礎(chǔ)上，研究按照X維度內(nèi)容及其歸屬判斷，形成了農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具分布情況表（表3）。

總體上看，目前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策兼顧了供給、環(huán)境和需求方面的政策工具，作用方向涉及了基礎(chǔ)建設(shè)，市場服務(wù)，以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，包含了我國農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)，體系優(yōu)化及規(guī)則運行等方面內(nèi)容，對農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)產(chǎn)生著直接性的引導(dǎo)、促進(jìn)作用。具體而言：

1.X維度：基本政策工具維度

綜觀上表，供給型政策比例為34%，環(huán)境型政策占65%，需求型政策工具為1%，說明當(dāng)前的互助養(yǎng)老政策兼顧到了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給、環(huán)境和需求三個方面的內(nèi)容。供給型政策關(guān)注的是農(nóng)村互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)保障，涉及四個方面的政策文本，一是設(shè)施提供，文本比例為72%，這與當(dāng)前各地都致力于“幸福院”“互助站”等養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀相吻合，表明互助養(yǎng)老設(shè)施是農(nóng)村互助養(yǎng)老政策之重點。二是人才支持類政策文本，比例為12%，三是資金類政策文本，比例為8%，四是信息類政策文本，所占比例為8%。三者合計占總比例的28%，但僅為設(shè)施提供類文本總量的1/4，而基礎(chǔ)設(shè)施類政策意在填補(bǔ)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的物化缺口，說明當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策主要以補(bǔ)缺為取向。

環(huán)境型政策中，法規(guī)管制類的政策文本占9%，目標(biāo)規(guī)劃政策文本為35%，策略性措施占45%，金融支持政策文本占11%，目標(biāo)策略總比例為80%，表明政府不僅在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略層面做出了目標(biāo)規(guī)劃，而且還制定出了相應(yīng)的實施方案，能夠為農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)與發(fā)展提供目標(biāo)指南和資金、金融等層面的支持。環(huán)境型政策文本總比例為65%，所占比例最大，其中金融、法規(guī)、措施等屬保障性政策，進(jìn)而說明保障性是當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的主要目標(biāo)和價值取向，這與供給型政策工具的政策目標(biāo)價值取向相吻合。

需求型政策比例約為1%，內(nèi)容上僅涉及政府采購或政府購買，當(dāng)且只有2份文本，服務(wù)外包、組織化管理仍處于空白。這說明：農(nóng)村互助養(yǎng)老是一種非政府主導(dǎo)型養(yǎng)老模式。但服務(wù)外包、組織化管理等關(guān)乎農(nóng)村養(yǎng)老個體的生存生活質(zhì)量的提升和實現(xiàn)個體的發(fā)展，這也將成為今后地方政府努力的方向，政策工具的選擇上也為地方政府政策的完善預(yù)留了空間。

2.Y維度：政策作用方向維度

本文引入政策作用方向維度進(jìn)行分析，以確保政策文本完整性，如表4所示。

依據(jù)上表可知，現(xiàn)有農(nóng)村互助養(yǎng)老政策作用方向維度對政府購買、市場服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等內(nèi)容均有不同程度涉及，其中基礎(chǔ)建設(shè)方面的政策文本占77%，主要措施是設(shè)施提供、目標(biāo)規(guī)劃、策略指導(dǎo)等，說明當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目的是以基礎(chǔ)建設(shè)帶動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給，從而保障老年人生活，那么物質(zhì)化供給仍農(nóng)村互助養(yǎng)老政策執(zhí)行之重點，這與X維度分析結(jié)果相一致。同時，也說明表明農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中，受上級政策影響較大，各地方政府傾向于通過目標(biāo)規(guī)劃來創(chuàng)造養(yǎng)老體系發(fā)展所需的社會、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境，從而推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但目標(biāo)規(guī)劃只起了指導(dǎo)性的作用，具體實施方法和措施類的政策工具較少。

市場服務(wù)層面的政策文本占7%，主要體現(xiàn)在資金、金融和策略指導(dǎo)方面，而人才、信息、法規(guī)等關(guān)鍵內(nèi)容并未涉足，說明農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給中傳統(tǒng)供給方式仍然占據(jù)主導(dǎo)，市場化發(fā)展較為滯后。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本比例為16%。主要體現(xiàn)在資金支持、信息、設(shè)施提供、宏觀策略、目標(biāo)規(guī)劃等方面，政策輻射面較之于市場服務(wù)明顯擴(kuò)大，政策內(nèi)容也相對豐富，這也得益于社會養(yǎng)老“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的現(xiàn)有的探索和實踐成果的影響，但二者占總比例為23%，說明當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策作用方向仍以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)補(bǔ)助等傳統(tǒng)方式為主，這與X維度分析結(jié)果相契合，進(jìn)而說明“重物質(zhì)、輕服務(wù)”“重保障、輕發(fā)展”仍是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系之特點。

四、農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本結(jié)構(gòu)中的問題解析

（一）研究發(fā)現(xiàn)

綜上可知，農(nóng)村互助養(yǎng)老政策從中央到地方設(shè)計呈現(xiàn)加強(qiáng)與發(fā)展趨勢， “強(qiáng)調(diào)積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的大方向”[5]，演繹出了“家庭—國家—社會”的多元主體協(xié)同供給思路。從農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具的選擇與內(nèi)容來看，不論是國家還是地方，不論是東部發(fā)達(dá)地區(qū)還是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政策多停留在目標(biāo)、策略的宏觀指導(dǎo)上，多為方向性政策文本，缺乏深層次解釋和操作層面的指導(dǎo)性政策文本。而且政策文本結(jié)構(gòu)失衡，需求型政策嚴(yán)重缺失，說明當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本選擇以基本保障為偏好，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給主要靠供給型政策推動，進(jìn)而說明當(dāng)前的農(nóng)村互助養(yǎng)老是一種以基礎(chǔ)保障為主要取向的養(yǎng)老模式，基本保障是當(dāng)前政策文本的主要功能與屬性目標(biāo)定位。

（二）農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本結(jié)構(gòu)中的問題

綜上所述可知，當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策指向仍以基礎(chǔ)性保障為主，發(fā)展型、享受型的養(yǎng)老內(nèi)容明顯不足，進(jìn)而政策結(jié)構(gòu)中的問題也日益凸顯，具體表現(xiàn)如下：

1.X維度：基本政策工具結(jié)構(gòu)失衡

（1）農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具結(jié)構(gòu)不均，影響著養(yǎng)老服務(wù)的可得性

根據(jù)對X維度的統(tǒng)計分析可知：環(huán)境型政策工具占農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本的比重為65%，供給型政策工具占34%，需求型政策工具僅為1%，說明當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策工具結(jié)構(gòu)失衡，表現(xiàn)為：環(huán)境型政策過溢，需求型工具不足。誠然，農(nóng)村互助養(yǎng)老政策是一個完整體系，供給型、環(huán)境型、需求性等類型的政策是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在政策層面的類型化直觀反映，類型完善意味著農(nóng)村老年人獲得相應(yīng)服務(wù)的可能性增大，其所需服務(wù)具有了更大的可得性。但類型比例失調(diào)，則意味著農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)的缺失，從而說明現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)呈弱可得性或不可得，最終影響農(nóng)村老年人養(yǎng)老訴求的滿足程度。

事實上，環(huán)境型政策雖然偏向于政府政策的手段和方式，但多為宏觀類指導(dǎo)和方向性說明的目標(biāo)策略類政策，具體操作措施較少，且很多政策是針對健康老人而制定的，失能半失能農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)獲得的方式、內(nèi)容等未涉及，無形中將失能半失能老人排除在外，這必然降低農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的整體可得性。同時，供給型政策涉及資金、技術(shù)、人才方面的支持，此乃農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)運行與發(fā)展之關(guān)鍵，但類型結(jié)構(gòu)上側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施的提供，人才、技術(shù)、信息、資金等支持力度相對較小。然而，養(yǎng)老服務(wù)供給中專業(yè)人才、技術(shù)、資金等乃是關(guān)乎服務(wù)質(zhì)量和效果的關(guān)鍵影響因素，但目前政策結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失調(diào)，直接影響農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需之間的平衡，最終設(shè)施資源的閑置與浪費在所難免。需求性政策是通過政府采購、服務(wù)外包等方式來拉動消費，通過組織化管理來減少服務(wù)供給的不確定性，從而推動農(nóng)村互助養(yǎng)老體系的運行與發(fā)展。但目前需求型互助養(yǎng)老政策工具僅占1%，而且政策內(nèi)容較為單一，限制了發(fā)展型、享受型等高級養(yǎng)老方式在農(nóng)村的發(fā)展，一定程度上限制了有能力獲得此類服務(wù)的農(nóng)村老人的服務(wù)需求的滿足，進(jìn)而體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村的不可得。

（2）農(nóng)村互助養(yǎng)老政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)缺失，影響?zhàn)B老服務(wù)供給有效性

第一，環(huán)境型政策內(nèi)容缺失，弱化了農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的剛性保障力。環(huán)境型政策工具是農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的重要構(gòu)成，在實施過程中與各個地方的情境深度融合并相互適應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)互助養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)在農(nóng)村的實現(xiàn)。因此，環(huán)境型政策工具在農(nóng)村互助養(yǎng)老政策結(jié)構(gòu)中也占了極大比例，比例高達(dá)65%，其中目標(biāo)、措施類的政策文本高達(dá)45%，說明環(huán)境型政策文本對農(nóng)村互助養(yǎng)老不僅在目標(biāo)上給予引導(dǎo)，還在措施策略上給予保障，因而具有了制度的剛性保障。然而，就自身結(jié)構(gòu)內(nèi)容而言，目標(biāo)規(guī)劃、措施類政策工具占比為35%，金融、法規(guī)類文本比例僅為9%，尤其是直接涉及農(nóng)村互助養(yǎng)老的法律政策微乎其微，這就使得農(nóng)村互助養(yǎng)老模式在實踐運行中的法律依據(jù)不足，從而會使法律的剛性保障減弱，進(jìn)而農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的剛性保障作用將會受到影響。

第二，供給型政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡，難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老訴求。農(nóng)村互助養(yǎng)老體系的發(fā)展不管是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是老年人生活保障，均需要政府資金的支持。資金等資源的獲取、分配又需要可靠、準(zhǔn)確的信息作為保障，因此，三者缺一不可。資金、技術(shù)、人才的支持是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展之關(guān)鍵，人才是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給的根本性動因，資金是基礎(chǔ)性的條件和保障，信息則是不可或缺的要件。但是農(nóng)村人才匱乏、資金短缺、技術(shù)落后已成為農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展亟待解決的短板，這對于農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展是極其不利的，這就要求政府部門給予各層面的支持，必須加快互助養(yǎng)老服務(wù)方面的人才培養(yǎng)，以保障專業(yè)服務(wù)訴求的滿足。然而，目前政府在供給型政策內(nèi)容上政策主要側(cè)重于設(shè)施提供，資金、信息、人才等層面的政策內(nèi)容相對較少，比重偏輕，使得供給型政策結(jié)構(gòu)不均，農(nóng)村養(yǎng)老訴求與養(yǎng)老服務(wù)供給的悖論日益凸顯，養(yǎng)老訴求也難以得到有效滿足。

第三，需求型政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡，使得政策拉動性作用受限。需求型政策工具是帶動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策工具類型，在農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)中主要發(fā)揮拉動性作用。但目前農(nóng)村互助養(yǎng)老需求型政策文本不僅數(shù)量少，而且內(nèi)容較為單一，甚至內(nèi)容出現(xiàn)空白，一定程度上限制了市場資源配置作用的發(fā)揮。結(jié)合調(diào)研情況來看，當(dāng)前農(nóng)村老人對醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、長期照顧等方面的需求最為旺盛，且這些需求對專業(yè)性、技術(shù)性要求較高。但農(nóng)村人才、資金、技術(shù)長期匱乏，同時如果讓市場供給專業(yè)化服務(wù)，諸多農(nóng)村老人根本難以負(fù)擔(dān)其費用，這就限制了市場化服務(wù)的有效嵌入。現(xiàn)有政策雖涉及政府采購內(nèi)容，但農(nóng)村老人養(yǎng)老訴求的與內(nèi)容的匹配性并未納入考慮范圍，大多采購的是普適性服務(wù)內(nèi)容，缺乏個體差異性的考量。同時現(xiàn)有政策并未涉及服務(wù)外包、組織化管理等內(nèi)容，這就揭示了：需求型政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)存在缺失，致使需求型政策在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給中的拉動性作用難以發(fā)揮，使得養(yǎng)老服務(wù)供給效率難以保證的現(xiàn)實難題。

2.Y維度：政策作用方向偏頗

（1）政策作用方向單一，難以形成政策合力

政策作用方向?qū)r(nóng)村互助養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有決定性的指導(dǎo)作用，但目前農(nóng)村互助養(yǎng)老政策主要作用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場化、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)等方面的內(nèi)容鮮有涉足，從而使得政策作用方向較為單一，難以形成政策合力。具體表現(xiàn)為：

其一，政策作用主要指向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作用范圍較為有限。就河北肥鄉(xiāng)而言，短短幾年，其所轄的265個行政村實現(xiàn)了“互助幸福院”全覆蓋，這很大程度上得益于政策作用的引導(dǎo)和推動，“互助幸福院”雖得以建立，但具體到“互助幸福院”等要提供什么服務(wù)、怎么提供，很多地方不知如何著手，無法制定出更具操作性的互助服務(wù)供給策略與措施，政策作用指向的均為保障性服務(wù)，而發(fā)展型、享受型服務(wù)內(nèi)容鮮有涉足，進(jìn)而限制了政策作用范圍。事實上，每一個地方的農(nóng)村老人是否真的需要互助站，真的能進(jìn)住幸福院，幸福院之類的設(shè)施真的是他們所需等問題、內(nèi)容還得進(jìn)一步思量。如果不需要，僅僅是因為政策指導(dǎo)而進(jìn)行建設(shè)，服務(wù)與訴求就會呈現(xiàn)弱匹配性，從而不利于農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)。

其二，政策作用指向偏失，影響著政策效用的發(fā)揮。據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，健康是農(nóng)村老人最擔(dān)心的問題，醫(yī)療健康支出是農(nóng)村養(yǎng)老最大的負(fù)擔(dān)。但絕大多數(shù)農(nóng)村醫(yī)療條件差、技術(shù)設(shè)施落后、人才匱乏，老人一旦患病就得往返于家庭、衛(wèi)生院、醫(yī)院之間，互助養(yǎng)老雖能解決燃眉之急，可以實現(xiàn)陪伴就醫(yī)等，但長此以往也無法實現(xiàn)有效的可持續(xù)陪伴。尤其是失能、半失能老人，“在養(yǎng)老過程中抵御風(fēng)險和從風(fēng)險從恢復(fù)的能力嚴(yán)重不足”[6]，況且本來就被排斥在互助圈之外，加之存在醫(yī)生不上門、醫(yī)保保不了、機(jī)構(gòu)不愿收、就醫(yī)陪護(hù)難等難題，最終只能“小病靠拖，大病等死”。這就要求政策制定與執(zhí)行過程中應(yīng)在健康醫(yī)療層面給予農(nóng)村老人相應(yīng)的、更大的支持與幫助。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合乃是最佳選擇，但當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老方面的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”政策文本較為鮮見，致使政策支持乏力，引導(dǎo)不足，這就使得醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式失去了嵌入農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的政策基礎(chǔ)，從而影響著政策效用的發(fā)揮。

其三，市場化發(fā)展政策設(shè)計滯后，限制了服務(wù)供給水平的提升。農(nóng)村互助養(yǎng)老體系的建構(gòu)與發(fā)展，不僅需要政府政策的引導(dǎo)與支持，而且還要充分發(fā)揮市場資源配置與轉(zhuǎn)化作用，以吸引社會資本、社會主體進(jìn)入農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，為農(nóng)村老年人提供更多適宜的，高效高質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。但是，當(dāng)前市場服務(wù)政策量僅為7%，市場介入程度低，使得農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展在政策設(shè)計中比重不足，繼而使得農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展政策支持乏力，一定程度上制約著農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給水平的提升，尤其是專業(yè)化服務(wù)水平的提升。

（2）政策作用同質(zhì)化傾向明顯，影響農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展

第一，政策形式的同質(zhì)。政策作用是政策制定的終極結(jié)果，也是互助養(yǎng)老政策制定之目的。但從X維度和Y維度來看，設(shè)施建設(shè)均為二者的側(cè)重點，因此，農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼地開展，但絕大多數(shù)多為“幸福院”“互助站”等工程項目，內(nèi)容上同質(zhì)化較為突出，體現(xiàn)為以房屋主體設(shè)施建設(shè)以及日常生活設(shè)備添置為主，適老化設(shè)施建設(shè)與改造滯后，因此，農(nóng)村老年人是否真的適用所建設(shè)施，所建設(shè)施能否有效提升其滿意度等問題值得進(jìn)一步思量。據(jù)調(diào)查，一些類似“幸福院”的機(jī)構(gòu)，很多農(nóng)村老年人去一段時間就回家了，導(dǎo)致有限的資源被閑置與浪費。就開創(chuàng)互助養(yǎng)老模式的肥鄉(xiāng)而言，“互助幸福院”雖實現(xiàn)了265個行政村全覆蓋，但運行良好的僅為116個，其設(shè)施利用率也隨之降低，其他地方如是，政策引導(dǎo)與推動下，資源閑置、利用率低等現(xiàn)象成為常態(tài)。

第二，政策內(nèi)容的同質(zhì)。養(yǎng)老是一種多元化訴求，但當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村互助養(yǎng)老的政策，內(nèi)容上基本趨于一致，以基本保障為主，服務(wù)供給內(nèi)容均為基本生活保障，因此內(nèi)容供給上呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)性。而同質(zhì)性一定程度上限制了農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的創(chuàng)新性、創(chuàng)造性，不利于農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展。一方面，現(xiàn)有政策文本同質(zhì)化導(dǎo)向使得大多供給主體仍以物質(zhì)化供給為主，服務(wù)供給內(nèi)容較為單一。另一方面，現(xiàn)有農(nóng)村互助養(yǎng)老政策文本均以環(huán)境型政策為主要內(nèi)容，需求型政策嚴(yán)重不足，尤其是市場化發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康養(yǎng)結(jié)合等方面的政策，幾乎處于空白，產(chǎn)業(yè)化趨勢，甚至產(chǎn)業(yè)化概念都并未明顯體現(xiàn)在政策與實踐中，從而使得農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)多元化供給后勁不足。

五、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策工具優(yōu)化策略

農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)訴求是一種普遍性的福利需求，政策工具的選擇與運用是至關(guān)重要的，必須通盤考慮，全面優(yōu)化，才能有效的整合政策效用，形成合力推動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。X維度而言，一是增加需求型政策文數(shù)量，二是增強(qiáng)環(huán)境型政策文本的指導(dǎo)性和保障性，三是優(yōu)化供給型政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)。Y維度而言，既要有目的的增加文本量，又要增強(qiáng)文本的實用性，同時還要優(yōu)化政策文本類型傾向于結(jié)構(gòu)。具體而言：

（一）優(yōu)化環(huán)境型政策工具，強(qiáng)化農(nóng)村互助養(yǎng)老體系剛性保障

就目前而言，環(huán)境型農(nóng)村互助養(yǎng)老政策是政策之重點，但其內(nèi)容安排上明顯失衡，因此，一方面，加強(qiáng)落實目標(biāo)、策略類政策，合理規(guī)劃政策執(zhí)行進(jìn)程，明確每一階段的具體步驟，加強(qiáng)事前預(yù)測、事中監(jiān)管、事后評估等工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督。進(jìn)一步細(xì)化策略性措施的政策，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化效果評估體系，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考核機(jī)制，以確保政策執(zhí)行效果。另一方面，強(qiáng)化環(huán)境型互助養(yǎng)老政策的推動效用。一是加大金融資本支持、稅收優(yōu)惠等政策力度，培育良好的金融環(huán)境，拓寬農(nóng)村互助養(yǎng)老融資渠道，吸引社會資本流入農(nóng)村養(yǎng)老大環(huán)境，為農(nóng)村互助養(yǎng)老提供金融保障和支持，以推動農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)與發(fā)展。二是，完善立法，加強(qiáng)互助養(yǎng)老法規(guī)建設(shè)，出臺對應(yīng)的農(nóng)村互助養(yǎng)老法規(guī)，通過立法明確互助養(yǎng)老的定位、身份、主體邊界、責(zé)任、義務(wù)等，為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給提供制度性保障。

（二）強(qiáng)化供給型政策工具，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給效用

供給型互助養(yǎng)老政策是農(nóng)村互助養(yǎng)老模式有效運行的基礎(chǔ)和前提，因此，供給主體不應(yīng)僅僅重視設(shè)施層面的供給，而是應(yīng)當(dāng)綜合平衡需求內(nèi)容。但目前供給型政策內(nèi)容涉及面不廣，結(jié)構(gòu)存在失衡，影響著農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的效果。據(jù)此，第一，通過政策優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施供給內(nèi)容。立足現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施，明確養(yǎng)老需求主體的實際需求，整合現(xiàn)有設(shè)施資源，增強(qiáng)設(shè)施供給的匹配性和實用性，避免資源閑置與過度供給。第二，建立完善農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)人才培育政策，加大互助養(yǎng)老服務(wù)人才政策支持力度?？蓪⑴嘤刭|(zhì)高、技術(shù)過硬的互助養(yǎng)老供給主體納入政策范圍，出臺明確且可操作的實施細(xì)則，提供完善的人才培養(yǎng)規(guī)劃，明確家庭護(hù)理主體、村級衛(wèi)生院醫(yī)療人員的培訓(xùn)的時間、流程等，通過培訓(xùn)、上門指導(dǎo)等方式提升服務(wù)供給主體的專業(yè)化技能。同時，增強(qiáng)政策吸引力，吸引高校、大中專衛(wèi)校護(hù)理、康復(fù)等所需專業(yè)學(xué)生加入農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)隊伍，為農(nóng)村輸送互助養(yǎng)老服務(wù)提供所需人才。第三，強(qiáng)化政策的信息供給和引導(dǎo)服務(wù)功能?？杉哟笾腔垧B(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老方式與農(nóng)村互助養(yǎng)老相結(jié)合的政策引導(dǎo)，通過政策完善村級醫(yī)療隊伍結(jié)構(gòu)，提升醫(yī)療技能和設(shè)備水平;依托大數(shù)據(jù)，建立農(nóng)村老年人健康數(shù)據(jù)庫，提升醫(yī)療健康照料服務(wù)供給效率。

（三）完善需求型政策工具，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)可得性

需求型政策工具是促進(jìn)農(nóng)村老年人個體發(fā)展，滿足其發(fā)展性需求的重要工具，但當(dāng)前需求型政策工具比例不到1%，因此，應(yīng)加大需求型政策工具的選擇，多措并舉優(yōu)化其內(nèi)容結(jié)構(gòu)。一是，依托大數(shù)據(jù)信息平臺，明確農(nóng)村老年群體需求及其特征，滿足多元化的養(yǎng)老需求。加大政府農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)購買、采購的支持力度，針對農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)探索適宜的外包形式和路徑，如委托第三方機(jī)構(gòu)等調(diào)查農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)對象的數(shù)量、分布、經(jīng)濟(jì)等結(jié)構(gòu)內(nèi)容，深入調(diào)查具體互助養(yǎng)老服務(wù)需求，精準(zhǔn)測算農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)成本，力求打破農(nóng)村養(yǎng)老收支兩難的困境，并形成相應(yīng)的指導(dǎo)性、操作性強(qiáng)的政策文本，以確保農(nóng)村老年人需求的有效供給。二是，政策鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與，完善農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系。各政府部門應(yīng)充分利用政策優(yōu)勢，整合現(xiàn)有資源，吸引和鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村的適老設(shè)施建設(shè)、智能養(yǎng)老服務(wù)供給、發(fā)展型服務(wù)提供等多領(lǐng)域互助養(yǎng)老政策，以滿足農(nóng)村多層次互助養(yǎng)老服務(wù)需求。政策引導(dǎo)和支持合適的社會機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)政策制定，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、全面化、組織化的發(fā)展，以更好地滿足農(nóng)村老年人各維度的需求。

（四）平衡政策作用方向，打造農(nóng)村互助養(yǎng)老多元供給格局

農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，其有效供給不僅需要政府發(fā)力，而且離不開市場資源配置基礎(chǔ)作用的支持，因此，在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，應(yīng)平衡好與服務(wù)市場、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合兩個維度間的平衡性，以增強(qiáng)政策效果。

一是，打破同質(zhì)化建設(shè)格局，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)老主體間的匹配性。應(yīng)基于養(yǎng)老主體間的差異性以及需求共性來建設(shè)農(nóng)村老年人真正需要的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施的實用性，以避免資源的閑置與浪費。二是優(yōu)化政府、市場、組織、家庭等供給主體之間的關(guān)系。政府在財政稅收等方面可給予政策性優(yōu)惠，在土地使用、信貸融資等方面給予市場主體相應(yīng)的支持和鼓勵。也可通過投資基金、股權(quán)融資等方式建立農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)探索市場化融資渠道;完善農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，適時進(jìn)行政策調(diào)整，助推農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn);同時，推動農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)市場化嵌入，以實現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)資源的整合與優(yōu)化，提升資源配置效率，著力打造農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)多元化供給格局。三是探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合嵌入路徑，彰顯政策拉動效用。充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)以推動效用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、公益康復(fù)機(jī)構(gòu)等醫(yī)療衛(wèi)生資源主體與互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間建立合作伙伴關(guān)系，從而能為農(nóng)村老年人提供持續(xù)的日間保健、康復(fù)護(hù)理及其他生活服務(wù)，為農(nóng)村老人“老有所養(yǎng)”提供良好的軟硬件環(huán)境。四是鼓勵社會力量托管現(xiàn)有農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的關(guān)系，以增強(qiáng)互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容與農(nóng)村老年人養(yǎng)老訴求間的匹配性，提升服務(wù)供給質(zhì)量，最終推動農(nóng)村老年人“老有所養(yǎng)”的實現(xiàn)。

總而言之，政策是農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)之保障，政府不應(yīng)局限于宏觀目標(biāo)策略，而應(yīng)發(fā)揮托底作用;應(yīng)結(jié)合當(dāng)前國情，立足農(nóng)村實際，平衡環(huán)境型、供給型、需求型農(nóng)村互助養(yǎng)老政策，“發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的杠桿作用，拓寬互助養(yǎng)老資金渠道，完善多元化的投入機(jī)制”[7]，以形成農(nóng)村互助養(yǎng)老政策合力，并確保各項政策落實到位，這樣才能讓農(nóng)村互助養(yǎng)老體系健康、持續(xù)的運轉(zhuǎn)起來。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]