陜北能源開發(fā)中的水資源保護的法治保障

白丹 席佳歡

摘 要：我國煤炭工業(yè)的發(fā)展在受到水資源制約的同時，也同樣制約著水資源的開發(fā)及應用。文章針對陜北地區(qū)“煤水矛盾”最為突出的典型地區(qū)——窟野河流域展開研究，闡述煤炭產(chǎn)業(yè)對窟野河流域水資源的嚴重影響，并從法律與政策以及體制機制層面提出了該地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的主要問題，以及如何用法治推動能源開發(fā)中的水資源保護的相關對策建議。

關鍵詞：煤水矛盾;水資源保護;法治保障

1 引言

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基;能源是工業(yè)的血液、經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機。水和能源都是事關國家安全和人類社會生存發(fā)展不可或缺的資源。我國是世界第一煤炭生產(chǎn)和消費大國，一方面，煤炭產(chǎn)業(yè)的整個生命周期，包括煤炭開采、洗選、運輸、發(fā)電以及煤化工，都高度依賴淡水;另一方面，我國煤炭資源與水資源的分別呈逆向性特點——煤炭儲量由東至西、由南至北逐漸增加，水資源分布則與之相反。陜北地區(qū)黃河“幾”字灣地區(qū)地處我國中部中緯度地帶，屬于溫帶大陸性氣候，又是濕潤氣候向干旱氣候的過渡地帶。區(qū)內(nèi)植被覆蓋率極低，黃土結構疏松，是水土流失的多發(fā)區(qū)域。并且，該地區(qū)全年干燥、缺少降水。因此，屬于水資源極度缺乏地區(qū)。上世紀90年代以后，陜北地區(qū)發(fā)現(xiàn)了儲量豐富的煤炭資源，占全國煤炭儲量的50%左右，因而能源的開發(fā)和利用便成為陜北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一項絕對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。但該地區(qū)人均水量僅占全國人均水量的20%左右，水資源供需矛盾十分突出。并且部分地區(qū)煤炭開采洗選用水量超過了區(qū)域工業(yè)用水總量的50%，這對缺水地區(qū)水資源供需形式產(chǎn)生了較大的影響。以黃河在西北地區(qū)一級支流窟野河為例，該河起源于內(nèi)蒙古地區(qū)，經(jīng)陜北流入黃河“幾”字彎，其流域范圍內(nèi)有豐富的優(yōu)質煤炭資源，隨著大規(guī)模煤炭開采的進行，窟野河流域內(nèi)水資源供需矛盾尖銳。在2014年-2015年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高強度的煤炭開發(fā)使得窟野河流域水系徑流衰減顯著，部分水系出現(xiàn)干涸。致使流域徑流發(fā)生了變化，甚至出現(xiàn)季節(jié)性河道斷流的現(xiàn)象，給當?shù)亟?jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重的威脅。

為此，本文基于窟野河流域“煤水矛盾”突出的背景，對該流域內(nèi)的煤炭工業(yè)開發(fā)和水資源壓力的現(xiàn)狀進行分析，探究出該地區(qū)在煤炭能源開發(fā)中存在的主要問題并提出相關的法治措施來推動水資源保護。

2 陜北地區(qū)窟野河流域現(xiàn)狀分析

窟野河是黃河中游河口鎮(zhèn)—龍門區(qū)間（簡稱河龍區(qū)間）一條主要的支流，發(fā)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)東勝市巴定溝，流向東南，經(jīng)伊金霍洛旗和陜西省府谷縣境，于神木縣沙峁頭村注入黃河，干流長242公里，流域面積8706平方公里。該流域常年受溫帶大陸性季風氣候的影響，冬季寒冷干燥，夏季短且多雨，多年平均徑流量為5.54億m?，主要徑流量來源于降水。年內(nèi)徑流呈現(xiàn)季節(jié)性，分配極為不均勻，多集中于7-9月。土壤類型主要為黃土和風沙土，地表植被稀少，林地覆蓋面積很小，是水土流失的高發(fā)區(qū)，因而造成黃河下游河道嚴重淤積。然而，窟野河流域位于黃河中游“能源金三角”中，屬于國家重要的能源化工基地，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展迅速，已建設了一批能源重化工園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)。其中，第二產(chǎn)業(yè)是流域內(nèi)的主導產(chǎn)業(yè)，而煤炭又是第二產(chǎn)業(yè)的支柱。大規(guī)模的煤炭開采又加速了流域內(nèi)水資源的流失，煤炭開采對窟野河月徑流有重要的擾動作用。不僅改變了流域水循環(huán)模式，還改變了下墊面的坡度及植被覆蓋程度。由此可見，流域內(nèi)能源的大規(guī)模開發(fā)對水資源產(chǎn)生了嚴重的影響。

《窟野河流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響報告書（簡本）》中披露的數(shù)據(jù)顯示（見圖1），窟野河流域基準年（2010年）需水量為23116萬m?，而供水量僅15563萬m?。缺水量為7553萬m?，缺水率高達32.7%。并且，通過對窟野河流域煤炭采選業(yè)、燃煤發(fā)電產(chǎn)業(yè)以及煤化工業(yè)需水量的測算，預測2020年窟野河流域煤炭產(chǎn)業(yè)總需水量為19806萬m?，其中煤炭采選將占到66.7%左右，燃煤發(fā)電占10.3%，煤化工業(yè)占23.0%。同時，預測2020年規(guī)劃水平年窟野河流域本地水資源可供總量為18845萬m?。因而可以得出一個結論，即窟野河流域2020年本地可供水量完全無法滿足需水要求。更為嚴重的是，根據(jù)現(xiàn)有的趨勢，到2030年，窟野河的年需水量將升至41600萬m?，而年供水量只有20241m?，缺水量高達21359萬m?，缺水率將高達205.52%。也就是說，窟野河的年供水量將遠遠無法滿足流域內(nèi)煤電基地的需水量。這意味著滿足煤電基地的工業(yè)用水需求，勢必會擠占流域內(nèi)居民生活用水、生態(tài)環(huán)境用水以及農(nóng)業(yè)灌溉用水，水資源供需矛盾將全面爆發(fā)。

煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與窟野河流域的水資源條件不符，已經(jīng)嚴重超過了流域內(nèi)的水資源承載力，激化了煤水矛盾，從而會引起水資源以及生態(tài)環(huán)境惡化的連鎖反應。

3陜北地區(qū)能源開發(fā)存在的主要問題

3.1水資源與能源二元立法體例存在弊端

水資源與能源之間的關聯(lián)決定了能源或水資源的開發(fā)的或利用的規(guī)劃會相互影響。但是，目前我國采用資源立法和能源立法的二元立法體例，水資源立法側重于水資源的開發(fā)利用為核心，能源法以保證能源安全、高效和可持續(xù)供給為主要內(nèi)容。從而造成了水量管理與能源政策的相互割裂。水利部門主要負責水資源的開發(fā)利用，以保證水資源的可持續(xù)。而現(xiàn)今煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局的生產(chǎn)目標主要是以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展能源需求基礎上制定的，并未充分考慮水資源的可持續(xù)性，未能做到“以水定量”和“以水定產(chǎn)”。并且，部門各自為政，一方提出的政策對另一方?jīng)]有約束力，雙方各自由其監(jiān)測系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，嚴重缺乏信息共享機制，規(guī)劃建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性相對較差，仍以較為割裂的視角對待能源和水資源管理。

3.2 水資源與能源利用率較低，兩系統(tǒng)缺乏技術革新

隨著陜西省經(jīng)濟的發(fā)展，以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的能源產(chǎn)業(yè)對水資源的需求量急劇增長，同時工業(yè)廢水的排放量亦逐年遞增。雖然在能源產(chǎn)業(yè)密集的地區(qū)建立了污水處理廠，但由于當?shù)亟?jīng)濟和技術條件的限制，該產(chǎn)業(yè)對水資源和能源利用率較低，對治理和處理由能源造成的水資源污染的處理效率較低。一些煤炭產(chǎn)業(yè)任意排放生產(chǎn)過程中的污水，造成河流和地下水的嚴重污染。例如，在渭河等局部流域已檢測出有毒指標，并且不同程度地滲入地下水中，造成淺層地下水污染。

3.3 流域管理與行政區(qū)域管理職責不相協(xié)調(diào)，缺乏對水資源和能源系統(tǒng)綜合一體化管理思路

《水法》確立了我國對水資源的流域管理和行政區(qū)域管理的管理體制，目前在黃河流域也有我國設立的七大流域水資源保護局之一，流域管理機構主要負責對水污染進行防治管理，相關機構對本行政區(qū)劃內(nèi)的水資源進行管理。然而，《水法》對于行政區(qū)劃管理與流域管理之間職責如何劃分缺乏明確的規(guī)定，會導致行政區(qū)域管理權限大于流域管理。從而地方政府出于地方利益考慮，會產(chǎn)生對同意水域水資源的開發(fā)利用和保護執(zhí)法尺度不一，有時也會出現(xiàn)職責界限不清，當?shù)夭块T怠于執(zhí)法。例如，2017年，村民多次向環(huán)保部門舉報橫山區(qū)朱家峁煤礦自投產(chǎn)以來多次用當?shù)剞r(nóng)田排放含煤污水，并用渣土堆砌成污水湖，9月橫山區(qū)環(huán)保部門回應稱已經(jīng)對該煤礦進行處罰并責令整改。但是責令整改三個月之后污水仍存在，并已經(jīng)形成了黑色的沉淀物，地下水遭到嚴重污染，已經(jīng)嚴重影響村民經(jīng)濟生活。

3.4 水資源和能源檢測制度不系統(tǒng)，數(shù)據(jù)監(jiān)測信息公開不足

我國尚未建立全國性的水資源保護和能源排放的自動監(jiān)測網(wǎng)絡，環(huán)境監(jiān)管力量普遍薄弱，監(jiān)測儀器設備不足，特別是污染事故發(fā)生時難以實時跟蹤水質變化。以能源大省陜西為例，除西安外，均沒有專業(yè)的地下水巡查隊伍。此外，由于缺乏對煤炭工業(yè)相關子行業(yè)生命周期過程的用水進行統(tǒng)計和監(jiān)測，以及相應的方法學。同時對陜西省水資源與能源耦合協(xié)調(diào)相關數(shù)據(jù)也較為缺乏，已有數(shù)據(jù)也并未公開，信息透明不足，不利于煤炭產(chǎn)業(yè)和水資源協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的研究。

4 以法治推動陜北能源開發(fā)中的水資源保護

4.1 整合能源和水資源管理政策和法律，建立能源和水資源管理間協(xié)調(diào)機制

應當強化能源與水資源管理部門之間（如水利部門、能源管理部門、環(huán)境保護部門之間）的合作機制，建立水資源—能源綜合管理體制。明確各方的權利和責任，實現(xiàn)統(tǒng)一和集中管理。并且在能源規(guī)劃制定過程中，建設水資源與能源系統(tǒng)聯(lián)動機制，強化水資源與能源管理部門的溝通合作，分考慮區(qū)域內(nèi)的水資源稟賦和規(guī)劃，充分認識到能源與水資源部門之間的密切聯(lián)系，從而最大限度地發(fā)揮管理部門的協(xié)同作用，實現(xiàn)能源規(guī)劃與水資源規(guī)劃的融合，保證規(guī)劃之間的科學性和協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)煤炭資源和水資源可持續(xù)開發(fā)利用的雙贏。

4.2 通過強化能源系統(tǒng)和水資源系統(tǒng)的創(chuàng)新能力，提高能源和水資源利用率

加大水資源和能源系統(tǒng)的經(jīng)濟與技術投入，以此實現(xiàn)對水資源和能源的有效管理，提高利用效率以此實現(xiàn)節(jié)水節(jié)能的目標。通過階梯水價、階梯電價等方式倒逼企業(yè)實現(xiàn)節(jié)水節(jié)能的技術革新。此外，今后還應積極引進和開發(fā)國內(nèi)外先進的水資源和能源檢測儀器和設備，實現(xiàn)實時監(jiān)測，不斷加強對流域內(nèi)水資源狀況監(jiān)測能力以及對企業(yè)污水排放量的監(jiān)測能力，堅持污水排放量、水質、水量監(jiān)測并重，走創(chuàng)新和專業(yè)化的全方位監(jiān)測之路。實現(xiàn)水資源和能源系統(tǒng)的信息自動化和及時性，全面提高能源和水資源的利用效率。

4.3 完善流域管理和行政區(qū)域管理的并行體制

明確各方的權利和責任，實現(xiàn)統(tǒng)一和分級管理相結合的體制。國家對水資源管理實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合、統(tǒng)一管理和分級相結合的管理體制。就窟野河流域而言，其管理體制應當實現(xiàn)黃河流域統(tǒng)一管理和陜西省行政區(qū)域管理相結合、陜西省境內(nèi)窟野河流域統(tǒng)一管理和陜西省境內(nèi)窟野河流域內(nèi)縣（區(qū)）行政區(qū)域管理相結合、水利部黃河水利委員會管理同陜西省人民政府及其水行政等主管部門相結合，陜西省人民政府水行政主觀部門與環(huán)境保護等行政主管部門管理相結合，由黃河水利委員會和陜西省人民政府及其水行政主管部門根據(jù)各自的職責分工，依法負責窟野河流域水資源和河道的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，指導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)窟野河流域城鄉(xiāng)水務工作。

4.4 統(tǒng)一對用水指標的界定，推動已有的統(tǒng)計信息公開

要統(tǒng)一現(xiàn)有用水定額管理和煤炭產(chǎn)業(yè)鏈用水標準，以及各類法律法規(guī)中對于“用水”的定義，以利于用水管理。規(guī)范、統(tǒng)一煤炭產(chǎn)業(yè)鏈用水的計量方式、數(shù)據(jù)采集標準和統(tǒng)計口徑。并且，加強各環(huán)節(jié)的監(jiān)測工作，推動煤炭工業(yè)用水信息的公開度，以此充分發(fā)揮政府、企業(yè)和公民在能源開發(fā)利用和水資源保護中的不同作用，引導公眾參與緩解能源發(fā)展中的水資源制約困局。建立各類企業(yè)在水資源提取和使用、污水排放與處理方面的信息公開制度，邀請社會機構對上述信息進行監(jiān)督，提高全社會對能源企業(yè)用水、節(jié)水以及處理工作的認知和理解。隨著《環(huán)境保護法》的修改，環(huán)境工藝訴訟相關法規(guī)將日益完善，公眾對環(huán)境污染者或怠于執(zhí)法的環(huán)境監(jiān)管部門提起公益訴訟的權利應當?shù)玫礁笾С?，使其成為環(huán)境保護的有力執(zhí)行者，以此敦促能源發(fā)展過程中的水資源保護。

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作者簡介：

白丹（1986-），女，陜西漢中人，副教授，西安交通大學城市學院;

席佳歡（1998-），女，江蘇徐州人，在讀碩士，西北政法大學。

基金項目：①2018年陜西省社會科學基金項目（項目編號：2018F004），“‘能-水關聯(lián)視角下陜北能源基地發(fā)展中的水善治研究”。