罪錯未成年人專門學校型觀護基地調(diào)查研究

廣東省人民檢察院課題組

摘 要：專門學校型觀護基地在實現(xiàn)罪錯未成年人教育矯治方面優(yōu)勢突出，更能體現(xiàn)出保護處分理念和滿足司法實踐的現(xiàn)實需求。但司法實踐中存在設置難、接收人員難、基地維持難的困境。推進專門學校型觀護基地建設工作，需要通過推動政府授權主導，健全相關法律法規(guī)，設立專項財政經(jīng)費保障，構建職能部門聯(lián)動工作機制，整合資源重點等路徑開展。

關鍵詞：專門學校型觀護基地 少年司法 教育矯治 收容教養(yǎng)

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》明確指出：“專門學校是教育矯治有嚴重不良行為未成年人的有效場所”“要推動專門教育與治安管理處罰、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，建立科學的未成年人罪錯行為預防矯治體系”，從中央層面確立了未成年人專門學校觀護制度。預防未成年人犯罪法、未成年人保護法修改草案也提出了對嚴重不良行為情節(jié)惡劣或拒不配合、接受教育矯治措施的未成年人，可以送專門學校進行矯治和接受教育。在司法實踐中，如何進一步深化檢校合作，積極探索檢察機關與專門學校共同建立未成年人犯罪預防和教育矯治工作機制，推動罪錯未成年人的觀護制度，無疑成為當前的重要課題之一。

一、建設專門學校型觀護基地的意義

實踐中大量案例表明，未成年人的罪錯行為是由輕及重、逐漸惡化升級的過程。一旦罪錯行為得不到及時干預、矯治，再犯的可能性極大。近年來，我國未成年人司法發(fā)展呈現(xiàn)出前置干預，后續(xù)幫教的趨勢，在未成年人司法職能上已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的司法范疇。事實上，在公安偵查階段和檢察機關審查批捕、起訴環(huán)節(jié)作不逮捕、不起訴、附條件不起訴以及有嚴重不良行為、未達刑事責任年齡涉罪等大部分未成年人刑事案件，采用的是非刑罰處理方式。對于這些未成年人，仍然需要對其不良行為予以矯治和采取社會化再教育等規(guī)制手段，糾正偏差行為，才能重新回歸社會。在當前收容教養(yǎng)制度沒有激活，缺乏強制教育矯治行政手段，而工讀教育又嚴重萎縮，不能滿足司法教育矯治需求的狀況下，著重于感化教育罪錯未成年人的觀護制度，無疑成為罪錯未成年人最具有保護處分性質(zhì)的過渡性舉措。

專門學校型觀護基地，即對罪錯未成年人進行法治教育、行為矯治、心理疏導、文化知識學習、勞動技能培訓等幫教活動的專門觀護學校，具有獨特的教育矯治作用，是介于學校教育和刑事司法強制措施之間的過渡性保護機構，是有效銜接司法處罰和社會規(guī)制的樞紐環(huán)節(jié)。相對于學校教育，它是最后的防線，相對于刑事處罰措施，它是前置的預防手段。新形勢下，專門型學校觀護基地不可或缺，它是少年司法體系中具有“提前干預、以教代刑”特點的重要保護處分措施之一，是檢察機關探索建立罪錯未成年人保護處分制度的創(chuàng)新舉措。

二、廣東省學校型觀護基地建設情況

廣東作為改革開放前沿和流動人口大省，未成年罪犯人數(shù)常年位居全國前列，未成年犯罪嫌疑人尤其是外來未成年犯罪嫌疑人的幫教和未決羈押問題突出。自2016年以來，為有效降低未成年人審前羈押率，提升觀護幫教成效，廣東省各級檢察機關在黨委政府和社會各界的關心支持下，全省依托企業(yè)、學校、社區(qū)等平臺，采取聯(lián)手合作方式共建立304個觀護基地，在減少罪錯未成年人羈押，教育矯治不良行為，促進其順利回歸社會方面發(fā)揮了積極作用。其中，學校型觀護基地有75個，占全省觀護基地總數(shù)的25%。在檢察環(huán)節(jié)移送的觀護對象101人，占觀護對象總數(shù)的21%。總體來看，學校型觀護基地發(fā)展相對緩慢，遠不能滿足當前司法需求。

（一）主要類型和運作情況

目前，廣東省建立的學校型觀護基地主要有檢校合作型、專門學校型和工讀學校型三種類型。

1.檢校合作型。該類型為檢察機關與普通學校、職業(yè)技術學校簽訂合作協(xié)議，經(jīng)監(jiān)護人同意，將不批準逮捕、附條件不起訴的涉罪未成年人送到學校，以插班生形式編入普通班級學習職業(yè)技能培訓課程。由學校教職人員組建“一對一”的監(jiān)管幫教，定期制作幫教考察意見，檢察人員對學校的監(jiān)管幫教行為進行監(jiān)督。幫教考察意見為檢察機關作出司法處理提供參考依據(jù)，考察期一般為3-6個月。檢校合作是廣東省目前適用最為廣泛的學校型觀護基地模式。截至2019年，全省有73個檢校合作型學校觀護基地，先后接收學員77人，其中61人順利結業(yè)并獲得工作崗位，觀護成功率為79%。

2.工讀學校型。該類型為檢察機關在工讀學校內(nèi)設立未成年人觀護教育基地，接收檢察機關移送的具有本地戶籍的因未達刑事責任年齡不予刑罰、不起訴、附條件不起訴的未成年人入校插班進行特殊教育矯治。2019年11月，廣州市人民檢察院與工讀學校廣州新穗學校簽訂協(xié)議，建立了省內(nèi)首個也是唯一一個工讀學校型未成年人觀護教育基地。該學校由教育部門負責辦學，采取半封閉式、準軍事化、寄宿制的特殊教育管理模式，教育內(nèi)容為常規(guī)學校教育、職業(yè)教育以及相應的法制教育。學生具有雙學籍，學生畢業(yè)時回原校參加畢業(yè)考試和升學考試。因限定招收同時具有本地戶籍和正式學籍的初中在校生，目前該類型基地尚未有觀護對象入校。

3.專門學校型。該類型為政府牽頭，多個具有預防治理未成人違法犯罪職能的單位共同籌建，用于教育矯治無監(jiān)管條件的涉案未成年人的專門學校。目前廣東省內(nèi)僅有一所該類型學校。該校成立于2016年8月，是在廣東清遠英德市委市政府推動下，由政法委牽頭，教育局負責招投標，與英德市粵海實驗學校合作，司法、教育、社會團體等13家單位聯(lián)合成立的英德市未成年人社會觀護幫教基地。該校以政府購買服務形式，整合了學校、家庭、社工、心理咨詢等社會力量，接收經(jīng)監(jiān)護人同意由公安、檢察、法院、司法行政以及教育等部門移送的涉案未成年人和有嚴重不良行為的未成年人，學員既有本市的也有廣東其他地市的。該學校實行“封閉式、軍事化”管理，除設有文化技能培訓課程，還邀請心理咨詢師、家庭教育專家適時開展心理矯正、親職教育等，教學周期為6-12個月。截止2020年3月，除檢察機關移送的附條件不起訴未成年人24人，該校還先后接收了公安機關移送的未達刑事責任年齡涉罪未成年人、教育部門移送的有嚴重不良行為未成年人853人。目前已有824人完成觀護幫教重新入學或就業(yè)，觀護幫教成功率達94%。

從目前三種類型的學校型觀護基地建設和運作情況看，共同特點是形式上均依托學校共建，學員主要為司法機關移送的涉案未成年人，程序上需有監(jiān)護人同意，教育課程為文化課程+職業(yè)技能培訓+矯治幫教。三類學校型觀護基地各有優(yōu)勢：檢校合作型有利于觀護對象的隱私保護和更早融入社會，但特殊教育和行為矯治功能相對較弱，與本校學生之間交叉感染風險大。工讀學校型在觀護對象的不良行為教育矯治方面更為專業(yè)，但受本市戶籍和學籍限制，接收范圍窄。相比之下，專門學校型優(yōu)勢更突出：一是規(guī)范持久。由黨委、政府主導，政法委統(tǒng)籌，13家共建單位依法依規(guī)各司其責共同使用和管理基地;二是覆蓋面廣。突破本市戶籍限制，對無監(jiān)管條件的涉案未成年人和有嚴重不良行為的未成年人均可接收;三是效果良好。教育和行為矯治更為全面、系統(tǒng)，觀護成功率高。

（二）存在的問題和困境

實踐中專門學校型觀護基地與司法資源和社會觀護力量的有效銜接，推動專門教育與治安管理處罰、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，已具有現(xiàn)實性。但從調(diào)研情況來看，廣東省專門學校型觀護基地仍存在設置法律依據(jù)不明、配套法律制度和管理體系不全、經(jīng)費保障力度不足等方面的問題，導致推進建設工作陷入設置難、接收人員難、學校維持難的困境。

1.缺乏地方性法規(guī)支撐。黨中央和國務院先后頒布多項政策法規(guī)要求加強教育和矯治有嚴重不良行為的青少年。廣東省委辦公廳、省政府辦公廳2017年出臺的《關于進一步深化預防未成年人違法犯罪工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）中，已將專門學校型觀護基地相關工作單列為一項，但沒有明確規(guī)定專門學校觀護基地如何建設、如何管理使用、如何發(fā)揮作用等。由于目前缺乏可落地操作的相關政策法規(guī)，導致專門學校型觀護基地的建設工作難以啟動。

2.缺乏專項建設經(jīng)費。根據(jù)廣東省財政廳相關文件規(guī)定，已將預防青少年違法犯罪活動納入省級政府性社會組織購買服務目錄，但該項服務屬于社區(qū)矯正類服務事項，并沒有學校型觀護基地的專項建設經(jīng)費的項目。該項目費用也沒有被納入政府教育經(jīng)費預算范疇。

3.缺乏專門場所和設施。設置專門學校型觀護基地必須申請專門的場所，或是對既有的工讀學校教育教學尤其是生活設施進行必要的改造。目前所有學校的教育教學和生活設施，是按照常規(guī)的教育生活需要來設置和配備的，沒有針對違法犯罪未成年人學校型觀護基地的實際需要來設置和配備。

4.缺乏專業(yè)人員。相對于一般教育教學場所，涉罪未成年人在觀護基地的管理和幫教，需要增加配備專門的教育人員、社會工作人員、專業(yè)的心理健康教育等各方面人員。而目前，沒有對涉罪未成年人學校型觀護基地增加人員編制的配套政策，更沒有配備工作所需要的管教、社工、心理等專業(yè)人員，學校在開展正常的教育教學工作的基礎上，要做好專門的管理和矯治幫教工作存在比較大的困難。

5.缺乏專門監(jiān)管力度。涉罪未成年人進入觀護基地矯治幫教，本身帶有不良行為習性，加上一定的抵觸情緒，不會輕易配合學校的管理教育。而學校對于接納涉罪未成年人的顧慮較多，如涉罪未成年人與本校學生之間交叉感染、監(jiān)管難度大等，都大大限制了學校的接收意愿，從維護穩(wěn)定角度而言，必然導致接收觀護對象數(shù)量少。

三、專門學校型觀護基地建設經(jīng)驗借鑒

近年來，全國各地檢察機關在涉罪未成年人教育矯治方面主動擔當作為，探索建立了一些檢察機關與專門學校工作銜接的觀護運行機制，對涉罪未成年人的教育矯治取得了積極成效。為破解廣東省推進專門型學校觀護基地建設工作中的難題，課題組前往江西省南昌市“陽光學?！薄①F州省遵義市“新雨學?！钡榷鄠€試行專門學校型觀護基地學習和借鑒有益經(jīng)驗。從各省專門學校型觀護基地的運作模式來看，共同點主要有以下方面：

一是政府統(tǒng)籌，多部門共同參與推進工作。由當?shù)卣ㄎ癄款^主導、教育局主管專門型學校觀護基地，設立由政法委、教育等多個職能部門組成的“專門學校管理委員會”協(xié)同參與辦學，學校既具有“司法性質(zhì)”，同時還具有學校的教育屬性。教育經(jīng)費實行全額政府財政撥款模式，被列入財政預算。如江西“陽光學?！辈扇　罢鲗?、部門支持、民辦機構承接、社會力量參與”的運作模式，由政府撥付專項經(jīng)費保障。

二是司法幫教工作與專門學校矯治教育銜接。專門學校型觀護基地普遍招收年滿12周歲、未滿18周歲有嚴重不良行為的未成年人，以及司法機關采取非羈押措施，檢察機關不起訴、附條件不起訴尚在考察階段，法院判決免于刑事處罰和有期徒刑緩期執(zhí)行的未成年人。配有專業(yè)的人員和專門的制度保障，充分體現(xiàn)了專門學校辦學既完成義務教育任務，又為公檢法司所用的辦學機制。如貴州省“新雨學?！睂W校增設了專門教育內(nèi)容，開展社會調(diào)查、教育矯治等，建立了刑事訴訟與專門教育融合機制。

三是制定專門法規(guī)，為專門學校建設和推進等問題提供依據(jù)。如貴州省由省委省政府印發(fā)《關于實施未成年人專門教育育新工程的意見》的通知，在全省統(tǒng)一部署開展加強專門學校建設和專門教育工作，并明確了該項工作的落實時間和獎勵辦法。該文件頒發(fā)5年來，貴州省專門學校的數(shù)量達到了26所，位居全國之首，基本滿足了貴州省預防和教育矯治未成年人違法犯罪的需求，對廣東省推進該項工作具有重大借鑒意義。

四、推進專門學校型觀護基地建設的基本路徑

建設專門學校型觀護基地是貫徹落實中央、最高檢相關決策部署的行動舉措，是回應未成年人司法保護需求的現(xiàn)實途徑。結合當前廣東省學校型觀護基地的運行現(xiàn)狀，進一步發(fā)展專門學校型觀護基地，需要推進以下幾個方面工作：

一是政府授權主導。實踐表明，專門學校型觀護基地的建立絕非檢察機關一個職能單位可以一力承擔的，而應該是一項社會綜合治理工作。專門學校的運作需要投入大量資源，包括資金投入、人員投入以及資源調(diào)度，需要民政、人社、教育等多部門共同參與配合。因此，由政府授權并主導是觀護基地設置的首要關鍵，應當依靠政府支持，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教育、公安、檢察、法院、司法、民政、衛(wèi)健、人力資源等各有關部門配合，形成資源保障制度，才能確保專門學校型觀護基地健康運行。

二是財政經(jīng)費保障。目前多數(shù)合作共建的專門學校型觀護基地是民辦職業(yè)技術學校，單純依靠學校熱心公益或者檢察機關有限的辦案經(jīng)費，都不足以保障觀護基地長久運行。即便有相關經(jīng)費解決觀護基地的運作，若沒有其他資金保障，被轉介至觀護基地的未成年人的日常生活費用也成問題。設立財政專項經(jīng)費，不僅從資金投入和資源配置上力促學校型觀護基地做大做強，提升管理水平，提升教育矯治幫教質(zhì)量，還能適當支持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)加大力度建設涉罪未成年人學校型觀護基地。

三是配套制度健全。對于在司法實踐中已經(jīng)推行，并取得良好效果的未成年人犯罪預防、矯治方面的經(jīng)驗做法，如判后復學、判后矯正建議、異地矯正等，需在進一步總結、完善的基礎上制度化，適時出臺地方性法規(guī)，對涉罪未成年人學校型觀護基地的性質(zhì)、條件，派駐協(xié)同管理的司法部門及其人員，學籍管理、教育教學活動，教師和專項管教人員的待遇，基地運作經(jīng)費保障以及安防監(jiān)管等各方面作出規(guī)范要求。

四是整合資源重點推進。建設專門學校型觀護基地需要較多的人、財、物資源，且各地需求不一，無論是考慮建設難度、對象吸收還是具體運作便利等方面，都不適宜分散式建立?？梢赃x取現(xiàn)有比較成熟的涉罪未成年人觀護工作基礎較好的地區(qū)試點建立，既為其他地區(qū)推進專門學校型觀護基地建設消除疑慮，也能在更大范圍、更高層面上推進涉罪未成年人專門學校型觀護基地建設提供先行經(jīng)驗和決策參考。

五是職能部門構建聯(lián)動工作機制。推進專門學校型觀護基地是一項系統(tǒng)工作，需要各職能部門與社會力量緊密協(xié)作，這也是體現(xiàn)中國特色社會主義未成年人司法制度優(yōu)越性所在。在推進學校型觀護基地建設中，應當充分利用聯(lián)動工作機制，如通過專門學校型觀護基地的設立，協(xié)助公安機關、法院、司法行政的社會矯治部門解決實踐中未成年人觀護所面臨的監(jiān)管難等現(xiàn)實問題，形成各司法機關對專門學校型未成年人觀護幫教基地共同建設、共同管理、共同使用的協(xié)作工作體系。