資源下鄉(xiāng)、支書治村與精英俘獲的形成

王海濱

摘要：精英俘獲是當前農(nóng)村精準扶貧實踐中出現(xiàn)的突出問題。本文基于魯南L村精準扶貧實踐的案例，分析精英俘獲的生成邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：在精準扶貧場域下，以項目制形式運作的“資源下鄉(xiāng)”成為鄉(xiāng)村精英俘獲的制度基礎，“支書治村”則成為鄉(xiāng)村精英俘獲的權力基礎與行動路徑。魯南L村的精準扶貧凸顯出了“資源壟斷型俘獲”和“關系網(wǎng)絡型俘獲”的實踐困境。充分認識當前資源下鄉(xiāng)背景下“支書治村”所導致的“精英俘獲”困境，并提出有針對性地改進措施，具有重大而現(xiàn)實的意義。

關鍵詞：資源下鄉(xiāng);支書治村;精英俘獲;精準扶貧

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.009

黨的十八大以來，農(nóng)村精準扶貧日益成為村支書最重要的“政治任務”。伴隨著國家精準扶貧政策的深入推進和大量的扶貧資源下鄉(xiāng)，在“支書治村”的鄉(xiāng)村權力格局下，村支書作為村莊脫貧攻堅戰(zhàn)的第一責任人，憑借自身的權力、財力及關系優(yōu)勢，直接或間接地變通政策執(zhí)行、壟斷公共資源的分配，造成貧困戶利益受損，從而出現(xiàn)鄉(xiāng)村精英俘獲困境。

1文獻回顧與問題提出

西方語境下的精英俘獲與奧爾森描述的“分利集團”、杜贊奇描述的“營利型國家經(jīng)紀”內(nèi)涵大致相同，通常是政治和經(jīng)濟層面上的精英自利行為。中國語境下的精英俘獲大多結合基層治理和精準扶貧政策來進行研究，國內(nèi)學者普遍認為農(nóng)村精準扶貧過程中存在精英俘獲困境，并對精英俘獲的概念、類型、形成機制和重要影響進行了深入研究。

李祖佩和曹晉（2012）認為，所謂的“精英俘獲”是指，后稅費時期的鄉(xiāng)村體制精英、社會精英和經(jīng)濟精英形成利益聯(lián)盟，共同壟斷資源下鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來的村莊公共利益空間，形成固化的村莊權力結構、利益分配結構以及合法性排斥結構。精英俘獲是如何形成的呢？李祖佩（2012）提出“資源消解自治”的概念來理解鄉(xiāng)村精英俘獲的形成。邢成舉和李小云（2013）從項目區(qū)域內(nèi)外力量的互動與合力、參與式發(fā)展悖論的存在、農(nóng)村社會分化及精英角色轉變、發(fā)展項目信息與參與權力的不均衡配置和發(fā)展項目的門檻效益等多方面闡釋了鄉(xiāng)村精英俘獲的產(chǎn)生機理。劉升（2015）認為精英俘獲受農(nóng)村社會分化、農(nóng)民自保邏輯、精英角色轉變、資源下鄉(xiāng)的項目制、后稅費時代農(nóng)村形成的結構性權力真空和地方社會對精英的認同文化等影響。陳柏峰（2016）指出富人在治理村莊的過程中與其他精英群體凝結成固化利益分配結構，通過從各類項目中“分肥”，對國家公共資源進行分割從而實現(xiàn)“精英俘獲”。胡聯(lián)和汪三貴（2017）認為村干部任期過長是影響貧困村建檔立卡精英俘獲的重要因素。陳亮和謝琦（2018）按照制度、關系、資源、身份四個分類標準，將“精英俘獲”分為操作無章型俘獲、關系網(wǎng)絡型俘獲、資源匹配型俘獲、身份優(yōu)待型俘獲等四種類型，為研究精英俘獲形成機制提供了四個關鍵維度。

已有的研究為解釋精英俘獲提供了理論基礎與實證經(jīng)驗，本文進一步提出一個核心問題：精準扶貧過程中鄉(xiāng)村精英俘獲的生成邏輯是什么？已有研究從宏觀的村莊治理模式和權力格局、鄉(xiāng)村社會結構、鄉(xiāng)村精英類型與行動邏輯等方面解釋了精英俘獲的形成機制，我們關注到更加細致的微觀層面，將以往研究中的村干部角色聚焦到更加具有代表性的村支書角色上，在項目制運作的資源下鄉(xiāng)背景下，村支書的行為對于精準扶貧成效具有關鍵作用，因此，本文以“資源下鄉(xiāng)”和“支書治村”為核心要素，研究在精準扶貧過程中精英俘獲的生成邏輯。

2精準扶貧過程中鄉(xiāng)村精英俘獲的生成邏輯

精英俘獲的產(chǎn)生是一個復雜機制，需要從宏觀和微觀兩個層面考慮。在當前資源下鄉(xiāng)的制度背景下，扶貧資源的項目化運作導致了“資源消解自治”的村治困境，這種宏觀的項目制運作為鄉(xiāng)村精英俘獲提供了制度基礎。與此同時，當前“支書治村”的鄉(xiāng)村政治格局為鄉(xiāng)村精英俘獲提供了權力基礎，村支書利用手中的權力和關系優(yōu)勢，壟斷公共資源的分配，主導扶貧資源的差序配置，成為鄉(xiāng)村精英俘獲的行動路徑。

2.1“資源下鄉(xiāng)”：項目制與鄉(xiāng)村精英俘獲的制度基礎

資源下鄉(xiāng)何以會形成鄉(xiāng)村精英俘獲呢？當前資源下鄉(xiāng)主要是通過項目制的運作方式推進的，在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式下，大量的資源、項目、資金通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放給村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于完成任務和自身利益的考慮，會過度干涉村莊公共事務，尤其是會扶持有利于貫徹自身意志的村支書，這就在一定程度上影響甚至改變了村莊的權力格局和治理秩序。此外“一事一議”“專款專項”的項目制難以與村莊公共事務有效銜接，國家不得不依靠鄉(xiāng)村精英的支持與配合，這使得鄉(xiāng)村精英可以“光明正大”地參與扶貧項目的開發(fā)，或者利用手中的權力、信息、資金、關系影響項目資源的利益分配，也在一定程度上為精英俘獲提供了謀利空間。

可以說，資源下鄉(xiāng)的背景強化了村支書“代理人”的角色，他們以“完成任務”的名義“合法”地剝奪村莊的公共利益，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支持下壟斷公共資源的配置權。李祖佩（2012）提出的“資源消解自治”很好地闡釋了這種現(xiàn)象，它是指項目下鄉(xiāng)背景下，村莊精英得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支持，掌握村莊政治運作和公共利益分配，通過“抓包”、承辦等形式壟斷項目資源，村莊權力結構一元獨大，大多數(shù)村民在村莊公共生活中的話語空間被壓縮，村民自治流于形式。

2.2“支書治村”：鄉(xiāng)村精英俘獲的權力基礎與行動路徑

“支書治村”在本質(zhì)上屬于一種鄉(xiāng)村精英治理。在現(xiàn)有體制下，鄉(xiāng)村社會聯(lián)系國家的唯一組織化渠道就是農(nóng)村基層政權，而農(nóng)村基層政權主要控制在以村支書為代表的鄉(xiāng)村精英手中。基層權威營造了一種“隔離地帶”，將國家和鄉(xiāng)村生活分隔開，在管轄結構和治理原則兩個方面，阻止了國家權力的實際下延，因而國家權力實質(zhì)上很難介入鄉(xiāng)村權力空間，在這種“權力真空”狀態(tài)下，鄉(xiāng)村精英開始主導村莊權力格局。

后農(nóng)業(yè)稅時代，在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式下，農(nóng)村實行的是黨領導下的村民自治。農(nóng)村“兩委”（村黨支部和村委會）在現(xiàn)實中實行的是“兩塊牌子、一套人馬”，在國家提倡村級組織“一肩挑”的背景下，村支書兼任村委會主任日益成為主流的村治模式，村支書則成為名副其實的村莊治理“第一責任人”。村支書在村莊治理中擁有絕對的權威，其余村干部都依附于村支書，形成了一個較為穩(wěn)定的村莊領導班子，從而也形成了一個以村支書為核心的利益群體。由于村支書并不是由選舉產(chǎn)生的，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的，因而日益成為國家權威的“代理人”，獲得國家行政力量的支持。

以鄉(xiāng)村精英為主導的權力結構層阻斷國家了與農(nóng)村貧困人口的關聯(lián)，村支書利用自身優(yōu)勢地位以政府代言人身份和貧困人口進行利益博弈以獲利，同時村支書也以貧困人口代理人的身份與政府討價還價，攫取扶貧資源贏利。在扶貧資源下鄉(xiāng)的場域下，村支書成為鄉(xiāng)村社會中公共利益分配的中間人和協(xié)調(diào)者，并決定扶貧資源和項目的分配。對于精準扶貧政策的執(zhí)行，村支書具有相當大的“自由活動空間”，往往傾向于在壓力型體制下尋求一定程度的彈性空間，或“選擇性執(zhí)行”，或“變通折中執(zhí)行”，或“權力的非制度化運作”，以村集體的名義壟斷扶貧資源，進而利用手中的權力為自己謀取利益創(chuàng)造條件。

3個案選擇與經(jīng)驗觀察：魯南L村精準扶貧的實踐場景

魯南L村人口大約1950人，分為6個村民小組，且村中主要男性青壯年勞動力常年在外打工，留守村莊的主要是婦女、老人和兒童。L村主要由王、李、胡、張四大姓氏家族構成，其中王姓家族是L村最大的家族，人口大約占L村總人口的92.71%，歷屆村支書和村“兩委”委員都是由王姓家族的人擔任，李、胡、張三個姓氏家族的人在L村的整體影響力非常小，人數(shù)較少且居住分散，在村莊權力格局中的地位幾乎可以忽略不計。

L村現(xiàn)任村支書王某兼任村委會主任，53歲男性，大專文化水平，是L村真正具有實權的“一號人物”。王某屬于L村的富人，有自己的養(yǎng)殖場，而且還與鎮(zhèn)政府的很多干部關系都非常好，與村里其他家族的領袖人物關系也不錯，其余4位主要的村干部基本上也都是村支書王某一手提拔起來的?？梢哉f，王某在村莊公共事務中具有絕對權威，被村民稱之為L村的“富人”“能人”等，是集政治精英、經(jīng)濟精英和社會精英于一體的鄉(xiāng)村精英。

多年來，魯南L村的村莊話語權基本由王姓家族控制，王某所在的家族又是L村王姓家族中勢力最大的一支，其余村戶大多處于附屬地位，只有流于形式的集體討論，實際上很難真正介入村莊公共事務的決策與監(jiān)督。以L村為案例具有較廣泛的代表性，因為這種家族結構在魯南地區(qū)較為普遍，許多村莊多被1-2個強勢家族壟斷，其余村戶基本處于從屬地位，具有研究的典型意義。

3.1資源壟斷型俘獲

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家大力支持農(nóng)村實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧，大量的扶貧項目和資源下鄉(xiāng)。根據(jù)鎮(zhèn)政府官員的解釋“村莊扶貧項目和資源的分配與最終扶貧對象的確定，都是由村支書簽字確認后報上來的，我們只是形式審核，并不參與具體的評選與分配?！?/p>

由于大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目涉及土地流轉與承包，普通村民由于經(jīng)濟條件和信息不對稱而被排斥在利益分配之外。L村擁有約960畝采煤沉陷區(qū)土地，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮開發(fā)鄉(xiāng)村旅游景區(qū)或者由村莊富戶承包發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)，解決L村貧困人口的就業(yè)問題。L村村支書聯(lián)合本村富戶將其承包下來發(fā)展?jié)O業(yè)，而在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村民竟然不知道有這一項產(chǎn)業(yè)扶貧項目。此外，村莊低保戶和危房改造名單和資金分配，只有村干部知情，而且是村支書具有最終決定權。采煤沉陷區(qū)生態(tài)治理資金更是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接下發(fā)給村委會專項賬戶，村民只能得到很少的土地補償資金。在“L村擬上報納入市級脫貧攻堅項目庫的項目”中，此項目為L村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧資金整合項目，據(jù)L村村支書介紹說：“我們村委會將鎮(zhèn)上的財政專項扶貧資金12479.87元形成貨幣資產(chǎn)投入旅游開發(fā)公司，年收益約8%，凈收益約6.4%，稅費為1.6%，由旅游開發(fā)公司具體操作，每年形成固定收益約為798元，3年為一個合同年限，以此來促進村集體經(jīng)濟增收?！?/p>

從整個產(chǎn)業(yè)扶貧過程來看，村支書并沒有太大的權力，但從微觀的村莊治理和村民角度看，村支書在產(chǎn)業(yè)扶貧對象和扶貧資源的分配中，卻能夠獲得很大的自由裁量權，是壟斷村莊公共資源分配的“第一人”，是真正的“一把手說了算”，其權力不容小覷。村支書通過體制性權力和社會關系獲取自上而下的資源項目投入，在資源分配中獲得優(yōu)先權，貧困人口被束縛于鄉(xiāng)村社會的最底層，往往因為處于不利地位而無法在分配中獲得更多資源。

3.2關系網(wǎng)絡型俘獲

“關系網(wǎng)絡型俘獲”本質(zhì)是一種農(nóng)村“微腐敗”現(xiàn)象，“項目分肥”“權錢交易”等都屬于此類。鄉(xiāng)村社會是一個親密的熟人社會，家族觀念深厚，個人關系運作于公共事務，村莊傾向于非制度化治理，國家的精準扶貧政策在村莊層面只是一個指導性的框架，在具體執(zhí)行層面存在一些“制度真空”。

以差序格局形容，權力和利益分配是沿著“核心-邊緣”這樣同心圓式的序列進行分配的。鄉(xiāng)村差序格局關系進一步引起鄉(xiāng)村差序資源配置。村民由于整體文化素質(zhì)較低，普遍認為國家（政府）其實離他們很遠，這就使得以村支書為代表的鄉(xiāng)村精英在扶貧資源的分配上有著很大的操作空間。村支書作為理性經(jīng)濟人，為了使個人利益達到最大化，會“選擇性執(zhí)行”或“變通性執(zhí)行”國家的精準扶貧政策。

同樣地，對于L村扶貧項目投資收益的分配，也體現(xiàn)出了一種“差序分配格局”。據(jù)L村某村干部介紹說：“我們將村集體收益用于設立村級扶貧專崗、老病殘救助和村內(nèi)小型公益事業(yè)等，確定幫扶對象，幫扶責任人就是村支書，由他來確定最終分配名單?！蓖ㄟ^查閱公示資料和針對村民的訪談，我們得知幫扶對象基本上都是村支書“自己的人”。

L村的經(jīng)驗表明，由于村莊缺乏強有力的公共規(guī)則（制度），村支書傾向于通過私人關系或者建立所謂的“人情網(wǎng)”來實現(xiàn)自身利益最大化。L村村民普遍認為，在低保戶的評選過程中，“并不是你家很窮就一定能成為低保戶，很多時候也要看你家和村支書的關系如何？”還有村民反映“村里窮人多了，不可能所有的貧困戶都能享受低保待遇啊，就看哪個貧困戶和村支書關系好了”。因而會出現(xiàn)村民反映的一種現(xiàn)象：“幫富不幫窮，幫大不幫小，和村支書關系好的都能評上低保戶”。

當前鄉(xiāng)村社會結構呈現(xiàn)封閉性和內(nèi)部性，在“支書治村”的鄉(xiāng)村權力格局下，村支書作為鄉(xiāng)村社會結構和利益網(wǎng)的“核心層”，扶貧資源不斷投入貧困村莊，其扶貧成效卻又不斷地被村支書的“差序資源配置”所抵消，從而形成一種固化的鄉(xiāng)村精英俘獲格局。

4結論與討論

“精英俘獲”造成的村莊政治固化和村莊治理內(nèi)卷化，導致國家精準扶貧效果不佳。在資源下鄉(xiāng)的背景下，作為村級政權的“一把手”，村支書相對于正式制度的官方權威并非被動的執(zhí)行者，由于其作為農(nóng)村精準扶貧工作的第一責任人，掌握著大量的扶貧資源，具有相當大的（非法律權利意義上的）“自主”活動空間，并且也導致了國家在脫貧攻堅工作上對他們的嚴重依賴。由于國家權力在實質(zhì)上很難介入鄉(xiāng)村社會的權力空間，同時又不得不依賴以村支書為代表的鄉(xiāng)村精英的有效治理，實際上默認了“支書治村”在實踐層面上的合法性，從而使精準扶貧過程中的精英俘獲成為一種實踐困境。

充分認識當前資源下鄉(xiāng)和支書治村所導致的“精英俘獲”困境，并提出有針對性地改進措施，具有重大而現(xiàn)實的意義。筆者認為，在村莊層面必須建立有序的公共規(guī)則與公共權威，在規(guī)范的制度框架下引導權威性自治走向代表性自治。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，提升村民的政治參與意識，引導社會組織和市場力量進入村莊精準扶貧項目的開發(fā)，構建多元主體合作的精準扶貧模式。與此同時，基層政府和社會公眾要加強對村支書權力的有效監(jiān)督，以消解資源下鄉(xiāng)背景下“支書治村”所帶來的“精英俘獲”困境，達到鄉(xiāng)村善治的目標，從而使村民群眾順利脫貧，走向共同富裕。

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