精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展研究

趙坤榮

摘要：精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)農(nóng)村緩解貧困問題的兩項(xiàng)重要社會(huì)政策。文章在對(duì)兩項(xiàng)制度的政策內(nèi)涵進(jìn)行分析比較的基礎(chǔ)之上，從社會(huì)發(fā)展的宏觀層面和政策理論內(nèi)涵的微觀層面重點(diǎn)探討精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展所帶來的積極的反貧困效應(yīng)。同時(shí)，通過對(duì)兩項(xiàng)制度在具體實(shí)踐中融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境探析，重點(diǎn)從三個(gè)方面對(duì)精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保制度在今后的融合發(fā)展的路徑選擇中提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;農(nóng)村最低生活保障制度;融合發(fā)展;制度研究

為切實(shí)打好扶貧攻堅(jiān)之戰(zhàn)，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的奮斗目標(biāo)，我國(guó)政府一直傾力于實(shí)施各項(xiàng)有效的反貧困政策以緩解農(nóng)村貧困問題。近年來，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的“兩輪驅(qū)動(dòng)”模式的有效銜接對(duì)我國(guó)農(nóng)村反貧困工作產(chǎn)生了積極影響。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

為實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，自2013年以來，精準(zhǔn)扶貧逐漸進(jìn)入政府工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。精準(zhǔn)扶貧是指通過科學(xué)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)程序，對(duì)各個(gè)貧困區(qū)域的不同貧困農(nóng)戶的具體情況，實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式。第一，“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵可以概括為“六個(gè)精準(zhǔn)”。其中，“六個(gè)精準(zhǔn)”是指“對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。與之前我國(guó)農(nóng)村相對(duì)粗放的扶貧開發(fā)工作相比，無疑精準(zhǔn)扶貧有了更進(jìn)一步的發(fā)展。

二、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展

1.政策對(duì)象識(shí)別困難，制度實(shí)踐中產(chǎn)生逆向激勵(lì)

農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)當(dāng)前緩解農(nóng)村貧困問題的兩項(xiàng)基本制度，兩者在進(jìn)行制度銜接后，政策的實(shí)施對(duì)象分為三種：扶貧受助者、低保受助者以及同時(shí)享受低保和扶貧的受助者。在具體的政策對(duì)象考察甄選過程中，涉及到民政、扶貧和統(tǒng)計(jì)等多部門協(xié)作，政策標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的差異性將會(huì)增加政策幫扶對(duì)象識(shí)別的難度，造成了政策對(duì)象在低保和扶貧資源上的不合理分配。

2.行政管理部門分割，多元化運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制缺位

從農(nóng)村低保和精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)制度的行政管理部門來看，農(nóng)村低保是由民政部門主導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧是由扶貧部門負(fù)責(zé)，兩項(xiàng)制度的銜接融合發(fā)展還會(huì)涉及到地方各級(jí)扶貧辦、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、民政、殘聯(lián)等眾多部門，行政管理部門的分割與繁多則會(huì)造成信息不對(duì)稱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

3.制度銜接成本高昂，精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化管理落實(shí)困難

精準(zhǔn)扶貧尚屬于新政策，其在精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)管理等層面需要有大量的經(jīng)費(fèi)來支持制度自身的運(yùn)行，尤其在這兩年制度運(yùn)行的起步階段，成本花費(fèi)更是高昂。農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)制度的融合發(fā)展，在制度的變遷銜接上也需要運(yùn)行成本。

三、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的路徑

1.建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象

貧困人口識(shí)別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的重要前提，我國(guó)貧困人口規(guī)模龐大、致貧因素復(fù)雜多樣，因此要到村到戶將貧困人口有效的識(shí)別出來是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工作。因此，各級(jí)政府要加大經(jīng)費(fèi)支持，充分調(diào)動(dòng)各方資源，嚴(yán)格按照國(guó)家制定的統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，按照以縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則對(duì)我國(guó)所有貧困村、貧困戶進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別并逐一進(jìn)行建檔立卡，在此基礎(chǔ)之上要在全國(guó)范圍內(nèi)建立起扶貧網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。此外，政府在制定一些關(guān)鍵性的政策時(shí)，應(yīng)該充分結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)兩項(xiàng)制度銜接后的政策對(duì)象的劃分標(biāo)準(zhǔn)、大致幫扶時(shí)間期限等進(jìn)行統(tǒng)一具體的規(guī)定，避免在低保制度和精準(zhǔn)扶貧兩者在銜接互動(dòng)的過程中出現(xiàn)政策的真空地帶。

2.整體統(tǒng)籌規(guī)劃，多元協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作

在精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展的實(shí)踐過程中，其中一個(gè)很大的難題就是部門之間調(diào)節(jié)協(xié)同機(jī)制缺位，各自為政的機(jī)制運(yùn)作使得政策難以形成合力，扶貧效果不明顯。因此，在兩項(xiàng)制度的銜接發(fā)展過程中，不僅只是單純的注重農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧這兩項(xiàng)制度問的協(xié)調(diào)運(yùn)作，同時(shí)更要加強(qiáng)扶貧開發(fā)自身體制運(yùn)作內(nèi)的各部門協(xié)調(diào)。所以在制度融合發(fā)展的政策制定上，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與整體統(tǒng)籌規(guī)劃，打破部門分割、行政區(qū)劃分割，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)跨部門資源的大整合和跨區(qū)域行動(dòng)的大協(xié)同。

3.動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)管理，量化扶貧考核標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)管理意味著對(duì)建檔立卡的貧困者的扶持將是動(dòng)態(tài)化的，當(dāng)信息系統(tǒng)檢測(cè)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶已經(jīng)脫離貧困狀態(tài)時(shí)就可以將該農(nóng)戶調(diào)出貧困戶范疇，同時(shí)一些新的貧困人口可以再次進(jìn)入。因此，在兩項(xiàng)制度的融合發(fā)展過程中，一方面要加強(qiáng)完善農(nóng)村低保制度的退保機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧幫扶的準(zhǔn)入機(jī)制，另一方面還要注重貧困人口的貧困狀況追蹤和兩項(xiàng)制度中政策對(duì)象的接收與轉(zhuǎn)移等。在政策的具體實(shí)踐中，要確保政策對(duì)象和扶貧資金的透明公平，嚴(yán)格實(shí)施公示制度，強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任，充分發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)的民主監(jiān)督作用。

四、結(jié)論

當(dāng)前，如何在我國(guó)過去農(nóng)村扶貧減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，不斷完善精準(zhǔn)扶貧的治理體系，努力探索出我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保制度融合發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和“中國(guó)夢(mèng)”具有重要而深遠(yuǎn)的意義。