美國人這次為什么盯上了警察權(quán)？

王大鵬 岳春穎

隨著“弗洛伊德之死”事件的持續(xù)發(fā)酵，除了反思美國是否存在“系統(tǒng)性種族主義”，即是否存在對非裔美國人的歧視外，美國各界也進(jìn)一步反思如何對美國的警務(wù)活動進(jìn)行改革，以避免類似事件的再度發(fā)生。

美國多個城市提出了警務(wù)改革計(jì)劃。明尼蘇達(dá)州明尼阿波利斯市政府首先宣布將解散該市的警察局，并承諾設(shè)立一個新的城市公共安全系統(tǒng)。洛杉磯市長埃里克·加塞蒂（Eric Garcetti）表示，他將更改原先增加洛杉磯警察局預(yù)算的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而將全市預(yù)算中的2.5億美元投入醫(yī)療、就業(yè)和“和平中心”計(jì)劃。紐約市市長白思豪（Bill de Blasio）承諾將削減給紐約市警察局的撥款，把資金用于青年活動和社會服務(wù)。波士頓市市長沃爾什（Marty Walsh）在接受媒體采訪時也認(rèn)為，波士頓應(yīng)該考慮對當(dāng)下預(yù)算用于警務(wù)工作的資金進(jìn)行重新分配。

事實(shí)上，促進(jìn)警務(wù)改革的呼聲在美國國內(nèi)由來已久。

過度執(zhí)法的法律土壤

美國警察的過度執(zhí)法有著法律土壤。美國警察享有符合條件的法律豁免權(quán)，而這在許多國家是不具備的。美國憲法（第二修正案）規(guī)定了公民的自衛(wèi)權(quán)，后者能夠合法持有致命槍械，這在客觀上導(dǎo)致警察在工作時有很大的危險(xiǎn)性，給予他們用武力自衛(wèi)以正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

根據(jù)國會在1871年通過的《民權(quán)法》，公民有權(quán)對侵犯其憲法權(quán)利的警察提起訴訟。但在一百多年后，最高法院裁定，如果警察的行為沒有違反“明確規(guī)定”（clearly established）的權(quán)利，那么他們就能獲得有限豁免。換句話說，只要之前法院未有裁定警察違憲行為的先例，那么同行們的類似違憲行為仍然可免于訴訟。這項(xiàng)有關(guān)“明確確立權(quán)利”的原則，并未在《民權(quán)法》或《美國法典》中體現(xiàn)，卻一直有效。

2019年一名喬治亞州警察在試圖射殺一只寵物狗時誤殺了一名10歲男孩，就因?yàn)槭堋坝邢藁砻狻痹瓌t保護(hù)而免于被起訴。根據(jù)俄亥俄州鮑林格林州立大學(xué)教授斯汀森（Philip Stinson）記錄的數(shù)據(jù)，2005年至今，全美僅有110名執(zhí)法人員因誤殺或謀殺罪名被起訴，像肖文一樣被指控二級謀殺更是罕見。上一次還是在2014年， 芝加哥的白人警察范戴克（Jason Van Dyke）因槍殺17歲黑人少年麥克唐納（Laquan McDonald）被控二級謀殺。但一直到4年后范戴克的罪名才被宣判成立。

批評人士認(rèn)為，這種豁免權(quán)助長了警方在緊張局勢下的過度反應(yīng)。據(jù)“警察暴力追蹤組織”統(tǒng)計(jì)，只有約1%的警察因暴力執(zhí)法受到犯罪指控，被定罪的更少。由于定罪難度很大，檢察官往往不愿對警方提起訴訟。此次“跪膝鎖喉”的白人警察肖文受到二級謀殺罪指控，指的是即便他不是有意殺害弗洛伊德，但攻擊行為是有意的。

當(dāng)政府部門得到更多軍事化裝備，他們的行為會更暴力。“類似于‘工具定律—當(dāng)你有一把錘子，所有東西看起來都像釘子?！?/blockquote>

1990年國會通過的《國防授權(quán)法案》中規(guī)定，軍方可以將剩余的武器裝備分配給地方，但僅限于禁毒。到了1997年，允許使用武器裝備的范疇擴(kuò)展至反恐等所有執(zhí)法領(lǐng)域。在1998年至2014年期間，警察部門收到的軍事設(shè)備價值從940萬美元增至7.768億美元，累計(jì)逾50億美元。美國國會研究服務(wù)處指出，美國警察處境特殊—約有3.1億支槍在境內(nèi)流通。另受緝毒行動和“9·11事件”等因素影響，美國警方裝備日益增強(qiáng)，增加了誤判的可能性。警方執(zhí)法研究人員瑞安·韋爾奇（Ryan Welch）說，當(dāng)政府部門得到更多軍事化裝備，他們的行為會更暴力?！邦愃朴凇ぞ叨伞?dāng)你有一把錘子，所有東西看起來都像釘子?！?h3>前所未有的嘗試

布魯克林學(xué)院社會學(xué)教授維塔萊（Alex S. Vitale）在2017年曾出版過一本題為《警務(wù)的終結(jié)》（The End of Policing）的書，他在書中直言，在過去的40年中，針對美國警察的監(jiān)管已迅速失控，全美的警察系統(tǒng)已經(jīng)不致力于打擊犯罪，反而成了處理無家可歸、精神疾病以及青年暴力等問題的工具。

他認(rèn)為，近幾十年來，警務(wù)工作的最大問題之一是，執(zhí)法部門在解決社會問題方面發(fā)揮的作用不斷擴(kuò)大。警察進(jìn)駐學(xué)校，經(jīng)常應(yīng)對毒品過量或精神健康危機(jī)，并清理城市中的無家可歸者營地，警察沒有從根本上解決這些問題，而是用來給這些人“定罪”，這是不正常和不公正的。他向美國全國公共廣播電臺（NPR）表示：“現(xiàn)實(shí)是，美國的社會秩序從來沒有完全公平。雖然我們今天沒有使用警察來管理奴隸制或殖民主義，但我們正在使用警察來管理我們非常不平等的制度所產(chǎn)生的問題?！?/p>

在某些情況下，警察自己也認(rèn)為，他們在社會中扮演的角色已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的執(zhí)法范圍。2016年，達(dá)拉斯警察局長大衛(wèi)·布朗（David Brown）在5名達(dá)拉斯警察被槍殺后的新聞發(fā)布會上說：“在這個國家，我們要求警察做的事情太多。每一次社會的失敗，我們都會把它推到警察身上?！?/p>

喬治城大學(xué)法學(xué)教授、該校創(chuàng)新警務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)合主任克里斯蒂·洛佩茲寫道，“砍警局預(yù)算意味著縮小警察的職責(zé)范圍，并將政府為保護(hù)我們的安全所做的大部分工作轉(zhuǎn)移到更有能力滿足這種需求的實(shí)體。”

位于明尼阿波利斯市的Black Vision成立于2017年，是明尼蘇達(dá)州活動者響應(yīng)“黑人的命也是命”運(yùn)動（Black Lives Matter）建立的地方團(tuán)體。2018年該團(tuán)體就曾在時任市長家門口舉行過抗議，要求削減撥給市警局的經(jīng)費(fèi)。他們認(rèn)為撤資將終結(jié)刑事司法系統(tǒng)中的懲罰文化。這是地方政府唯一沒有嘗試過的終結(jié)警察拘留死亡的措施之一。因?yàn)榕嘤?xùn)和隨身佩戴攝像頭并沒有帶來支持者想要的變化。

該團(tuán)體的主張是，“應(yīng)對我們社區(qū)危機(jī)的人應(yīng)該是最有能力處理這些危機(jī)的人”，即應(yīng)該由社會工作者、心理健康服務(wù)提供者、受害者或幸存者的倡導(dǎo)者等來解決警察需要處理的問題，而不是由這些“攜帶槍支的很可能并不住在他們所巡邏社區(qū)的陌生人”來解決，而重新分配資金解決其他社會需求也將減少犯罪。

在許多情況下，美國一個城市或縣的立法者在每年的預(yù)算中會撥款資助警察部門?！翱尘诸A(yù)算”意味著要從全國各地的警察隊(duì)伍中撤走資金，但是，砍警局預(yù)算未必是一夜之間發(fā)生的事，也不一定只是將警察部門的預(yù)算歸零。

美國智庫城市研究所（Urban Institute）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，過去40年里美國警察部門的支出翻了兩番。2017財(cái)年，各州和地方政府在警察系統(tǒng)的支出總額為1150億美元，占直接財(cái)政支出總額的4%，其中絕大多數(shù)（97%）用于工資和津貼等運(yùn)營項(xiàng)目。從1977年以來，警察系統(tǒng)的支出占財(cái)政支出的比例維持在5%以下。耶魯大學(xué)社會學(xué)學(xué)者麥克哈里斯（Philip McHarris）表示，大規(guī)模撤回警察資金就相當(dāng)于收回了警察“公共管理者”的角色，終結(jié)刑事司法中的懲罰文化，在此前從未有過類似嘗試。

警務(wù)改革更大的推動力不僅僅是砍警察預(yù)算，而是推動將這些資金重新分配到社區(qū)項(xiàng)目中，尤其是那些被深度剝離的社區(qū)，那些從未感受到擁有真正資源影響的社區(qū)。

警務(wù)改革更大的推動力不僅僅是砍警察預(yù)算，而是推動將這些資金重新分配到社區(qū)項(xiàng)目中，尤其是那些被深度剝離的社區(qū)，那些從未感受到擁有真正資源影響的社區(qū)?！昂谌说拿彩敲笨棺h運(yùn)動的聯(lián)合創(chuàng)始人艾麗西亞·加扎說道，“我們需要加大教育與住房等領(lǐng)域的資金投入，以提升受警察過度執(zhí)法與過度監(jiān)管的民眾的生活質(zhì)量?，F(xiàn)在執(zhí)法過度的問題已經(jīng)直接影響到了民眾的生活質(zhì)量?！绷硪晃宦?lián)合創(chuàng)始人帕特里斯·卡洛斯（Patriss Cullors）則表示，對執(zhí)法部門進(jìn)行資金縮編“意味著我們正在降低執(zhí)法部門擁有損害我們社區(qū)資源的能力”，“非裔社區(qū)已經(jīng)嚴(yán)重投資不足。這些錢可以用于精神健康、家庭暴力和無家可歸者等社會服務(wù)”。MPD150在其網(wǎng)站上寫道：“通過將資金從警方轉(zhuǎn)移到實(shí)際滿足這些需求的服務(wù)上，我們將能夠到達(dá)一個人們不需要搶劫銀行的地方?！?h3>警務(wù)改革任重道遠(yuǎn)

有證據(jù)表明，警務(wù)改革可以減少犯罪。2017年的一份報(bào)告指出，2014年至2015年的數(shù)周時間里，紐約警察局有意撤回了“主動警務(wù)”，該期間的犯罪投訴減少了2100件。這項(xiàng)研究將主動警務(wù)定義為“系統(tǒng)性和積極地執(zhí)行低級違規(guī)行為”，并在“預(yù)計(jì)會有犯罪”的地區(qū)加強(qiáng)警力。這正是砍警局預(yù)算支持者想要結(jié)束的行動。

選區(qū)位于明尼阿波利斯市的民主黨籍非裔眾議員伊爾汗·奧馬爾（Ilhan Omar）說，她希望明尼阿波利斯市警局解散后借鑒卡姆登市的經(jīng)驗(yàn)。8年前，在當(dāng)時被稱為“全美最危險(xiǎn)城市”的新澤西州卡姆登市，財(cái)政已無力承擔(dān)警察合同，增派巡邏人手。次年，警察局被撤銷，市政府與所屬縣政府簽訂合同，共享治安服務(wù)，重新建立起一支規(guī)模更大、并以巡邏為主的新治安隊(duì)伍，并對警察進(jìn)行“沖突降級訓(xùn)練”，配備隨身攝像儀。

效果很明顯。這個有七萬多人口的小城市謀殺事件從2012年的67起減少至2019年的25起。據(jù)當(dāng)?shù)鼐觳块T的統(tǒng)計(jì)，2014年至今該市有關(guān)警察暴力執(zhí)法的投訴量減少了95%。卡姆登市公職人員路易斯·卡佩里（Louis Cappelli）表示，在解散后重建的當(dāng)?shù)鼐觳块T將警務(wù)定位為“面向社區(qū)”的活動。警察自入職起便需要挨家挨戶拜訪自己負(fù)責(zé)巡邏的社區(qū)，做自我介紹并向鄰里詢問警務(wù)需要改進(jìn)之處。除此之外，警察培訓(xùn)也會根據(jù)美國國防部武力政策指示強(qiáng)調(diào)致命武力是最后的選擇。這種“社區(qū)優(yōu)先”的警務(wù)模式也將隊(duì)伍內(nèi)部族裔多樣性作為優(yōu)先事項(xiàng)?？ㄅ謇镎J(rèn)為，這樣的警務(wù)模式是當(dāng)?shù)胤缸锫蚀蠓陆档年P(guān)鍵。

美國的警務(wù)改革也遭到多方質(zhì)疑。洛杉磯警察保護(hù)聯(lián)盟（Los Angeles Police Protective League）是該市的警察工會，該聯(lián)盟表示，砍警局預(yù)算將是“讓我們的社區(qū)變得更加危險(xiǎn)的最快方式”。工會的董事會在一份聲明中說：“砍掉警察局的預(yù)算意味著對911緊急電話的反應(yīng)時間更長，呼吁支援的警察將不會得到回應(yīng)，強(qiáng)奸、謀殺和襲擊的調(diào)查不會發(fā)生或?qū)⒂啦粏?，更不用說完成?！?blockquote>美國部分輿論認(rèn)為，特朗普簽署的行政令明里支持改革，暗里卻依然是警察強(qiáng)硬執(zhí)法的支持者。

多位地方政府官員也反對削減警察預(yù)算， 首都華盛頓特區(qū)第8區(qū)的社區(qū)顧問委員特蘭瑟姆（Pauk Trantham）直言，第8區(qū)是華盛頓特區(qū)中貧困率與犯罪率居高不下的區(qū)域。華盛頓特區(qū)警察局長彼得·紐沙姆警告說：“鑒于社區(qū)中犯罪行為持續(xù)發(fā)生，假使因?yàn)轭A(yù)算被削減而有部分警察撤出的話，那這對居民來講是不公正的。如果你對一個警察機(jī)構(gòu)的資金不足，它會影響到培訓(xùn)，影響到招聘，影響到你培養(yǎng)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的能力?！?/p>

聯(lián)邦政府層面，美國總統(tǒng)特朗普簽署了一項(xiàng)行政令，將呼吁建立一個認(rèn)證體系，鼓勵警察部門采用最新的武力使用標(biāo)準(zhǔn)。雖然認(rèn)證計(jì)劃的建立沒有強(qiáng)制性，但通過將聯(lián)邦撥款的分發(fā)與良好的警務(wù)聯(lián)系起來，進(jìn)而激勵警察部門。警察部門還被要求建立一個“全國數(shù)據(jù)庫”，追蹤警察隊(duì)伍中的違規(guī)者，并在警察被調(diào)任至不同警察部門的情況下分享這些信息，對于有不良記錄的人免于雇用。該行政令的另一項(xiàng)內(nèi)容是呼吁警察與社工配合開展針對非暴力性案件的工作。后者更有能力應(yīng)對那些有藥物濫用問題或無家可歸者等。

美國《華爾街日報(bào)》評論稱，行政令似乎滿足了有關(guān)警察改革的部分要求，不過特朗普拒絕了許多抗議者呼吁的一項(xiàng)核心訴求—削減警察部門預(yù)算。該行政令也未能明確回應(yīng)一些關(guān)鍵問題，譬如行政令中提到的武力使用標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)化，只不過是 “鼓勵”實(shí)行；然而針對民眾強(qiáng)烈要求廢止的一些暴力執(zhí)法手段，例如鎖喉這一執(zhí)法手段，行政令并沒有明令廢止，而是表示一般情況下不可用，但可以在“法律允許使用致命武力手段”的情況下使用。

美國部分輿論認(rèn)為，特朗普簽署的行政令明里支持改革，暗里卻依然是警察強(qiáng)硬執(zhí)法的支持者。美國全國廣播公司（ABC）稱，預(yù)計(jì)這一行政令不會像美國各地的許多抗議者所要求的那樣，推動禁止警察的某些行為，比如扼頸執(zhí)法和無須敲門或事先知會的搜索，也不會對警察角色進(jìn)行更廣泛的調(diào)整，更不會改變警察在工作時所受到的特殊法律保護(hù)。此外，據(jù)英國《每日郵報(bào)》報(bào)道，行政令文本中沒有體現(xiàn)出暴力執(zhí)法牽涉的種族歧視問題，未出現(xiàn)“系統(tǒng)性種族主義”的字眼。

紐約市立大學(xué)約翰·杰伊學(xué)院犯罪學(xué)教授戴維·肯尼迪表示：美國民眾在過去幾周內(nèi)表達(dá)的情緒和反抗行動是前所未有的，而他們對于美國執(zhí)法部門的態(tài)度也發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，但是，“人們覺得它可能會有一點(diǎn)點(diǎn)幫助，而現(xiàn)在僅提供一點(diǎn)幫助并不夠”。這說明，美國的警務(wù)改革依然任重而道遠(yuǎn)，把公權(quán)力裝進(jìn)籠子里無論在哪個國家都是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程。