養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問題及優(yōu)化思路研究

劉夢(mèng)陽

【摘 要】 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期迅猛發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的快速提高的背景下，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)暴露出很多問題，“三支柱”發(fā)展的不平衡難以在經(jīng)濟(jì)增速放緩、人口老齡化情況下實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須著重調(diào)整平衡“三支柱”比例，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方合力狀態(tài)下的養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 “三支柱” 養(yǎng)老保險(xiǎn) 體系 思路 平衡

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的迅猛發(fā)展，現(xiàn)階段我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)開始放緩，告別了2016-2018年“穩(wěn)中趨緩”的平臺(tái)期，在2019年經(jīng)濟(jì)增速回落幅度增大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分化明顯，GDP較上年增長(zhǎng)6.1%，同比增速回落0.5%。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，保障民生成為我黨持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告明確提出，要全面建成多層次社會(huì)保障體系。“目前我國(guó)已經(jīng)初步建立起“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)框架：第一支柱公共養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)包括企業(yè)年金和職業(yè)年金。2018年5月，在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)開始了第三支柱個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)?！盵1]

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定有著重要作用[2]。自上世紀(jì)50年代建立以來，經(jīng)先后多次修改，80年國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列文件，用以指導(dǎo)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，開始由舊的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式（即工作的一代人繳費(fèi)，支付給退休的一代）向新模式轉(zhuǎn)變。隨著長(zhǎng)期的發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱已經(jīng)形成較大規(guī)模，截止2018年底我國(guó)的第一支柱已繳存5.02萬億人民幣，成為我國(guó)人民養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要依靠。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例至16%，同時(shí)將2019年養(yǎng)老金中央調(diào)劑比例提高至35%，并逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)一支柱制度。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱，即職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，最早是由企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步演變而來。2004年以來，人力資源和社會(huì)保障部（即原勞動(dòng)和社會(huì)保障部）先后出臺(tái)了一系列文件，于2005年引進(jìn)了第一批企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)化良性競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)年金現(xiàn)在的繳存規(guī)模是1. 29萬億人民幣，已形成一定規(guī)模。但由于有能力建立企業(yè)年金的企業(yè)不多、企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較重，無力繳納、缺乏稅收優(yōu)惠政策、投資渠道狹窄、靈活就業(yè)人數(shù)增加等原因，發(fā)展遇到了瓶頸[3]，并且由于覆蓋面不足，繳存額有限，尚未對(duì)一支柱形成有力補(bǔ)充。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱，即個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前我國(guó)還處于試點(diǎn)階段。發(fā)展剛起步，要形成具有中國(guó)特色的“中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度”存在相當(dāng)難度。

影響?zhàn)B老保險(xiǎn)的重要因素一定有人口年齡結(jié)構(gòu)。國(guó)際上統(tǒng)一把65歲以上人口作為老年人的標(biāo)準(zhǔn)，65歲人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%就是老齡社會(huì)，我國(guó)的老年人占總?cè)丝诘谋戎卣谥鹉晏嵘?，?000年已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，預(yù)計(jì)在2020年會(huì)達(dá)到12%，在2060年達(dá)到30%。并在2060年之后40年間，持續(xù)保持在30%高位上，給國(guó)家財(cái)政帶來持續(xù)性壓力。

2.優(yōu)化思路

與國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”比例嚴(yán)重不平衡，以美國(guó)為例，其養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱占比10%，第二支柱占比61.9%，第三支柱占比28.1%。而截至2016年，我國(guó)第一支柱占比74%，第二支柱占比23.1%，第三支柱占比只有0.29%，難以在復(fù)雜國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和長(zhǎng)期人口老齡化壓力下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)存城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率水平已經(jīng)比20年前降低了近一半（如下圖），可見第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)人民養(yǎng)老保障有限。

Figure 1城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率發(fā)展水平趨勢(shì)[4]

養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”作為一個(gè)體系，牽一發(fā)而動(dòng)全局，其各自占比結(jié)構(gòu)應(yīng)該把握好主體和重點(diǎn)，一般和特殊的關(guān)系。要想改變一支柱“一家獨(dú)大”，二支柱“發(fā)展滯緩”，三支柱“剛剛起步”的現(xiàn)狀，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，必然需要一個(gè)緩慢積累、逐漸擴(kuò)大、長(zhǎng)期發(fā)展的過程，在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不下降的基礎(chǔ)上，必須分階段，穩(wěn)步推進(jìn)。

第一，要以稅制改革為基礎(chǔ)，觀察研究贍養(yǎng)老人個(gè)稅抵扣的民眾反應(yīng)。結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)反應(yīng)，調(diào)整第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度引導(dǎo)。第二，應(yīng)注意及時(shí)收集統(tǒng)計(jì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的影響，在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不下降的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例下調(diào)。第三，國(guó)家財(cái)政在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，為未來刺激第二支出養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)和政策基礎(chǔ)。

3.意見建議

調(diào)整三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須打組合拳，不可偏廢，要著重結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

第三支柱的發(fā)展關(guān)鍵在人，重點(diǎn)在稅收政策引導(dǎo)。但是要實(shí)現(xiàn)個(gè)人積極性的調(diào)動(dòng)，一方面要做好宣傳教育，一方面要做好第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)。我們要界定好第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)相比目前市場(chǎng)上己經(jīng)存在的銀行養(yǎng)老理財(cái)、養(yǎng)老基金和商業(yè)年金保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，做好第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的產(chǎn)品定位，旨在更具有吸引性、優(yōu)惠性、抗風(fēng)險(xiǎn)性。我們要將人民一直以來對(duì)一支柱的慣性依賴思維適當(dāng)?shù)恼{(diào)整到三支柱上來?！拔覈?guó)居民存款規(guī)模相對(duì)較大，但這些存款并非是以養(yǎng)老為目的而進(jìn)行的制度化的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄”。我們可以調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性，有效集合這些存款，通過合理的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值，也為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)尋求更好的發(fā)展。

根據(jù)2018年12月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法的通知，贍養(yǎng)老人已經(jīng)進(jìn)入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除。我國(guó)自古便有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，《婚姻法》也規(guī)定：“子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)，無勞動(dòng)能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！笨梢娮优畬?duì)父母履行的贍養(yǎng)義務(wù)是法定義務(wù)，也是每一個(gè)成年人對(duì)家庭和社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任，這點(diǎn)是我國(guó)的特色。應(yīng)該觀察贍養(yǎng)老人個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除的表現(xiàn)，調(diào)整加強(qiáng)稅收政策對(duì)養(yǎng)老方面的引導(dǎo)，通過減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的經(jīng)濟(jì)壓力來促進(jìn)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

第二支柱“發(fā)展滯緩”，面臨國(guó)家經(jīng)濟(jì)和制度缺失等多重困難，需要國(guó)家投入大量精力研究調(diào)整，但商人逐利的本性與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相結(jié)合，給第二支柱的進(jìn)一步發(fā)展造成影響。好在養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”可以互相補(bǔ)充，形成統(tǒng)一合力，為避免給第一支柱和第二支柱造成更大壓力，至少要保證第二支柱發(fā)展不后退，存在的困難可以逐步解決。

第一支柱“一家獨(dú)大”，建議在現(xiàn)有繳費(fèi)比例基礎(chǔ)上，在保證我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不降低的基礎(chǔ)前提下，調(diào)整一支柱繳費(fèi)率，以降低國(guó)民慣有的對(duì)一支柱的依賴。

最后統(tǒng)籌考慮，要區(qū)分三個(gè)支柱不同定位，統(tǒng)籌規(guī)劃好基金管理機(jī)構(gòu)的引入準(zhǔn)入機(jī)制，一方面促進(jìn)個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)快速發(fā)展，另一方面限制投機(jī)商拉高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，做好政策解釋和宣傳教育引導(dǎo)工作。可以積極開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、街道一級(jí)的宣傳作用，同時(shí)區(qū)分不同類別人員，摸清思想底數(shù)和對(duì)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的看法，有的放矢的做好宣傳引導(dǎo)工作。中國(guó)發(fā)展過程以及發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，制度不是一出臺(tái)就可以了，是需要長(zhǎng)期的教育和宣傳引導(dǎo)。投資就是有風(fēng)險(xiǎn)的，如何看待金融投資，什么叫風(fēng)險(xiǎn)，如何既保護(hù)自己的權(quán)益又避免風(fēng)險(xiǎn)，這些都是需要了解的，所以廣大民眾需要有一定的投資基礎(chǔ)知識(shí)，為“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)部分夯實(shí)基礎(chǔ)。

總之，平衡完善“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)解決養(yǎng)老問題的關(guān)鍵一招。推動(dòng)“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在不降低養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的基礎(chǔ)上，調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，進(jìn)一步完善企業(yè)建立和繳納職業(yè)年金、企業(yè)年金的強(qiáng)制性政策，積極發(fā)展個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入，引入基金管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，促進(jìn)“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)整平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)必須視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，平衡發(fā)展。

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