新發(fā)展理念下我國海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展建議

文/羅剛 吳珊珊 邴旭文 張殿昌 李苗

海洋牧場不僅是養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源，修復(fù)海域生態(tài)環(huán)境的重要手段，也是拓展和合理配置漁業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)化海洋漁業(yè)發(fā)展布局，加快漁業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)近海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效舉措。本文就目前全國海洋牧場建設(shè)情況、發(fā)展成效、存在的問題以及推動海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)建議等四個方面探討如何以新發(fā)展理念為引領(lǐng)推動我國海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展。

我國海域遼闊，擁有良好的天然海域生態(tài)環(huán)境。浩瀚的海洋中生機盎然，蘊藏豐富，是人類的藍(lán)色糧倉。海洋牧場既是海上的“綠水青山”，也是海上的“金山銀山”。我國的海洋牧場建設(shè)起步于上世紀(jì)70年代末，近二十年來，順應(yīng)海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，開始加速發(fā)展。

十八大以來，國家對發(fā)展海洋牧場做出一系列部署安排，習(xí)近平總書記多次就海洋牧場建設(shè)作出重要指示，海洋牧場迎來了難得的發(fā)展機遇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和沿海各級人民政府，堅決貫徹落實黨中央國務(wù)院的決策部署，從規(guī)劃引領(lǐng)、示范帶動、投入保障、科技支撐等方面，積極穩(wěn)妥地推動海洋牧場科學(xué)有序發(fā)展。

一、當(dāng)前開展的主要工作

（一）編制海洋牧場發(fā)展規(guī)劃

為規(guī)范引導(dǎo)海洋牧場建設(shè)發(fā)展，2016年原農(nóng)業(yè)部組織編制了《中國海洋牧場發(fā)展戰(zhàn)略研究》，初步確定了今后一段時期海洋牧場發(fā)展思路和工作重點。2017年原農(nóng)業(yè)部編制發(fā)布《全國海洋牧場建設(shè)規(guī)劃（2017-2025）》，遼寧、山東等省以及舟山、寧波等地市也相繼發(fā)布海洋牧場建設(shè)規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已發(fā)布各級海洋牧場發(fā)展規(guī)劃31個，切實加強了海洋牧場建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)，推動海洋牧場科學(xué)、高效發(fā)展。

（二）開展海洋牧場試點示范

為科學(xué)引導(dǎo)我國海洋牧場發(fā)展，原農(nóng)業(yè)部于2015年啟動了國家級海洋牧場示范區(qū)創(chuàng)建工作，并發(fā)布了相關(guān)管理工作規(guī)范。目前已建成86個國家級海洋牧場示范區(qū)，對推動全國海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展起到了良好的帶動示范作用。山東等省份啟動了省級海洋牧場示范區(qū)創(chuàng)建工作。2018年，為貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示批示精神，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同相關(guān)部門推進(jìn)山東、海南等地現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)試點示范，積極探索以近海海洋牧場和深遠(yuǎn)海設(shè)施養(yǎng)殖為重點的現(xiàn)代海洋漁業(yè)發(fā)展新模式。

（三）加大海洋牧場建設(shè)投入

從2002年開始，原農(nóng)業(yè)部即安排部分財政專項資金支持海洋牧場建設(shè)，但總體資金規(guī)模較小，發(fā)揮的扶持和帶動作用有限。2015年抓住漁業(yè)油價補貼政策改革的契機，著力加大財政資金投入力度，近年來累計落實財政資金22.6億元支持92個海洋牧場建設(shè)，為加強項目管理實施，還相繼發(fā)布了項目管理和驗收辦法。在中央財政資金引導(dǎo)下，各地紛紛加大投入力度，積極吸收社會資本參與牧場建設(shè)，持續(xù)擴大建設(shè)規(guī)模，全國累計投入建設(shè)資金達(dá)到90多億元。

（四）強化海洋牧場科技支撐

為加強海洋牧場建設(shè)的科技支撐，有關(guān)科研院校啟動實施了“藍(lán)色糧倉”等多項海洋牧場國家級或省部級科研項目，并成立了相關(guān)工程技術(shù)研究中心。2016年中國水產(chǎn)學(xué)會專門成立了海洋牧場研究會。為加強加強海洋牧場建設(shè)的科技支撐，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2017年成立海洋牧場建設(shè)專家咨詢委員會，先后組織制定了3個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并于2019年啟動了海洋牧場建設(shè)與管理系列團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的編制工作。同時，各地也通過組織學(xué)術(shù)研討、技術(shù)交流、現(xiàn)場會、博覽會以及各類培訓(xùn)班等方式，加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高海洋牧場建設(shè)科技水平。

二、海洋牧場建設(shè)成效

在國家政策的帶動下，各地海洋牧場建設(shè)積極性空前提高，建設(shè)規(guī)模不斷擴大。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全國已建成海洋牧場200多個，投放魚礁超過3000萬空方，用海面積超過2300平方公里，海洋牧場建設(shè)已初具規(guī)模，經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益日益顯著。據(jù)專家測算，已建成的海洋牧場年產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益300多億元、生態(tài)效益600多億元。

一是有效修復(fù)了海洋生物資源，改善了海域生態(tài)環(huán)境。人工魚礁區(qū)漁業(yè)資源數(shù)量，實現(xiàn)了不同程度的增長。廣東省海洋牧場資源調(diào)查表明，人工魚礁區(qū)漁業(yè)資源密度比投礁前平均提高8.7倍，每空方比未投礁的一般漁場每年增加漁獲量8kg～10kg。同時，每一萬公頃海洋牧場每年還可吸收大氣和海洋中的碳約23萬噸，相當(dāng)于植樹造林一萬公頃。

二是產(chǎn)出了大量優(yōu)質(zhì)安全的海產(chǎn)品。牧場良好的水域生態(tài)環(huán)境孕育出優(yōu)質(zhì)安全營養(yǎng)的海產(chǎn)品，海洋物場已經(jīng)成為優(yōu)質(zhì)海產(chǎn)品品牌的代言和質(zhì)量的保證。海洋牧場產(chǎn)出的海參、鮑魚、扇貝等海珍品目前在市場上均處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。

三是推動了現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)融合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面助力養(yǎng)殖升級、捕撈轉(zhuǎn)型、加工提升、休閑帶動，及產(chǎn)業(yè)延伸，促進(jìn)了我國海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級和健康持續(xù)發(fā)展。三亞蜈支洲島于2011年啟動了海洋牧場建設(shè)，近年來海域生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)良性的發(fā)展趨勢，吸引了國內(nèi)外游客慕名前來旅游，年接待游客近300萬人。河北唐山祥云灣海域通過海洋牧場建設(shè)，帶動了海產(chǎn)品養(yǎng)殖、飼料加工、海產(chǎn)品交易、海產(chǎn)品加工、休閑漁業(yè)等多個上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接或間接增加漁民就業(yè)2000余人，帶動漁民增收9000萬元。在我國沿海很多地區(qū)，當(dāng)前海洋牧場已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟新的增長點，成為一二三產(chǎn)業(yè)相融合的重要依托和集聚平臺，成為沿海區(qū)域養(yǎng)護(hù)海洋生物資源、修復(fù)海域生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

三、海洋牧場建設(shè)存在的主要問題

在政府大力推動和社會各方面的積極參與下，當(dāng)前我國海洋牧場建設(shè)實現(xiàn)了快速發(fā)展。但隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，其發(fā)展過程中也暴露出一些突出問題，影響了海洋牧場綜合效益的發(fā)揮，在一定程度上制約了海洋牧場持續(xù)健康發(fā)展。

（一）公益性海洋牧場主體缺位

部分沿海區(qū)域在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，?chuàng)建了很多公益性海洋牧場。這些海洋牧場絕大多數(shù)沒有專門的管理維護(hù)機構(gòu)，主要由政府機構(gòu)兼職承擔(dān)運行維護(hù)工作，目前沒有專項的運行維護(hù)經(jīng)費，絕大部分也未開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，因此開展運行維護(hù)工作比較困難，進(jìn)而導(dǎo)致海洋牧場功能作用難以得到有效發(fā)揮。

（二）經(jīng)營性海洋牧場動力不足

社會資本參與建設(shè)海洋牧場的積極性還不夠。主要原因包括兩個方面，一是海洋牧場經(jīng)營成本高，特別是海域使用金繳納標(biāo)準(zhǔn)高，約為開放式養(yǎng)殖用海標(biāo)準(zhǔn)的10倍～30倍，嚴(yán)重影響了社會資金投入海洋牧場建設(shè)的積極性。二是海洋牧場建設(shè)周期長，投資收效慢。海洋牧場一般建成后5年～10年以后才能產(chǎn)生收益，前期需要不斷投入，并且目前東海和南海還沒有形成比較成熟的經(jīng)營模式。

（三）海洋牧場科技支撐能力薄弱

當(dāng)前海洋牧場科技支撐能力還滯后于海洋牧場發(fā)展的實際需要。一是由于部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范缺失或普及推廣不到位，導(dǎo)致部分地方海洋牧場建設(shè)出現(xiàn)低質(zhì)化發(fā)展傾向，沒有很好地體現(xiàn)海洋牧場建設(shè)先進(jìn)性和科學(xué)性。二是從事海洋牧場研究的機構(gòu)和專業(yè)人才不足，一些關(guān)鍵技術(shù)還未完全突破，難以支撐當(dāng)前我國海洋牧場的持續(xù)健康發(fā)展。

（四）海洋牧場監(jiān)測評估存在困難

效果監(jiān)測評估是海洋牧場運行維護(hù)和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，但當(dāng)前這項工作開展還存在很大的困難。一是缺乏有效監(jiān)測手段。海洋牧場僅靠常規(guī)手段難以監(jiān)測，僅山東省在全省布局建設(shè)了海洋牧場觀測網(wǎng)，大部分海洋牧場還未開展水下監(jiān)測。二是缺乏監(jiān)測經(jīng)費和專業(yè)化監(jiān)測隊伍。開展海洋牧場監(jiān)測評估需要經(jīng)費成本，目前該項工作還沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，企業(yè)沒有積極性。

四、推動海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)建議

當(dāng)前我國海洋牧場建設(shè)迎來了難得的發(fā)展機遇，政府高度重視，社會積極參與，產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫切需要。但從我國海洋牧場建設(shè)存在的問題來看，當(dāng)前海洋牧場的發(fā)展主要是依靠政府投入，發(fā)展方式比較粗放，存在盲目擴張，建設(shè)低質(zhì)化、同質(zhì)化的傾向，影響了海洋牧場的持續(xù)健康發(fā)展。在今后一段時期，如何以實際行動貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)的重要指示，加快推動我國海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展，是擺在我們面前的突出問題。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是對馬克思主義發(fā)展理論的豐富和升華，是推動我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的方法論，對于指導(dǎo)當(dāng)前我國海洋牧場建設(shè)具有重要意義。今后一段時期，我們要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，加快創(chuàng)新體制機制，著力提升科技支撐，不斷推進(jìn)海洋牧場高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮海洋牧場的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美水域生態(tài)環(huán)境和高品質(zhì)水產(chǎn)品的需求。

（一）堅持創(chuàng)新發(fā)展，以完善體制機制激發(fā)海洋牧場建設(shè)的內(nèi)生動力

通過相關(guān)體制機制創(chuàng)新，使市場在海洋牧場建設(shè)資源配置中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用，著力解決海洋牧場發(fā)展動力問題。

一是創(chuàng)新海洋牧場管護(hù)機制。在確保漁業(yè)資源得到有效保護(hù)和可持續(xù)利用的前提下，按照“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，明確投資、經(jīng)營和管理主體，合理確定投資者、經(jīng)營者和管理者的投資比例、利益分配和責(zé)任分工，健全完善海洋牧場運行管理約束與激勵機制。

二是創(chuàng)新海洋牧場政策支持機制。針對地方普遍反映的目前海洋牧場海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)過高，海域批準(zhǔn)使用年限過短，以及其他信貸、稅收、保險以等相關(guān)配套服務(wù)缺乏的等問題，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，明確人工魚礁的公益生態(tài)屬性，出臺海洋牧場海域使用金征收支持政策。鼓勵各地加大對海洋牧場建設(shè)的扶持力度，并在減免海域使用費用，簡化用海、環(huán)評、海事等審批手續(xù)，以及信貸、稅收、保險、用地、融資等配套服務(wù)方面進(jìn)行政策傾斜。

（二）堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，著力解決海洋牧場發(fā)展不平衡不充分的問題

在當(dāng)前海洋漁業(yè)發(fā)展迫切需要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的情況下，首先要解決的是海洋牧場規(guī)?；焖侔l(fā)展的問題，等發(fā)展到一定階段，就要著力解決高質(zhì)量發(fā)展的問題。

一是著力解決發(fā)展區(qū)域不平衡的問題。由于資源稟賦和發(fā)展模式等原因，我國海洋牧場發(fā)展呈現(xiàn)出北多南少、北快南慢的局面。當(dāng)前需要科學(xué)合理布局全國海洋牧場建設(shè)發(fā)展，根據(jù)不同區(qū)域情況和條件基礎(chǔ)，積極采取差異化的政策扶持措施，促進(jìn)海洋牧場建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是要注重經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益協(xié)調(diào)。對于經(jīng)營性海洋牧場，要進(jìn)一步強化制度保障，確保發(fā)揮好海洋牧場的生態(tài)和社會效益；對于公益性海洋牧場，要從體制機制上開展創(chuàng)新，發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟效益，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三是推動海洋牧場科技支撐協(xié)調(diào)發(fā)展。針對當(dāng)前海洋牧場產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技支撐不同步的問題，加快整合科研院校和企業(yè)的科技力量，強化研發(fā)隊伍和機構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研推銜接合作，開展海洋牧場關(guān)鍵共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，不斷提升海洋牧場建設(shè)科技支撐能力和水平。

（三）堅持綠色發(fā)展，使海洋牧場建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一

海洋牧場本身就是推動漁業(yè)綠色發(fā)展的重要方式和途徑，因此海洋牧場建設(shè)應(yīng)當(dāng)更注重綠色發(fā)展，努力實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

一是正確認(rèn)識海洋牧場。修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、增殖和可持續(xù)利用漁業(yè)資源是海洋牧場兩個基本特征。目前部分從業(yè)者仍將傳統(tǒng)的海水養(yǎng)殖（包括底播、筏式、網(wǎng)箱等養(yǎng)殖方式）與海洋牧場混為一談，導(dǎo)致建設(shè)重點不夠突出，發(fā)展出現(xiàn)偏差，甚至存在低質(zhì)化發(fā)展和盲目擴張的苗頭。

二是在推進(jìn)海洋牧場建設(shè)過程中，要堅持規(guī)劃先行，加強前期調(diào)查評估，根據(jù)海域生態(tài)類型、資源稟賦以及本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，科學(xué)規(guī)劃現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)空間布局，合理確定海洋牧場建設(shè)類型和規(guī)模，避免出現(xiàn)一哄而上、盲目發(fā)展的問題。

三是明確海洋牧場的功能定位。要科學(xué)規(guī)劃海洋牧場功能定位，遵循生態(tài)優(yōu)先，經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益相統(tǒng)一的原則，要突出海洋牧場生態(tài)效益，強化海洋牧場建設(shè)整體功能的發(fā)揮?？茖W(xué)引導(dǎo)海洋牧場發(fā)展，合理開展休閑漁業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動，控制區(qū)域內(nèi)設(shè)施化養(yǎng)殖規(guī)模，確保其生態(tài)效益優(yōu)先于經(jīng)濟效益。

（四）堅持開放發(fā)展，充分調(diào)動社會各方面力量共同建設(shè)

海洋牧場屬于綜合性海洋開發(fā)項目，其建設(shè)及作用發(fā)揮將對政府和社會各方面產(chǎn)生影響，因此海洋牧場建設(shè)應(yīng)秉持開放發(fā)展理念，積極營造發(fā)展的良好外部環(huán)境，充分引導(dǎo)調(diào)動社會各方面力量參與。

一是拓展海洋牧場發(fā)展外部空間。協(xié)調(diào)好海洋牧場建設(shè)與其他行業(yè)用海關(guān)系，在各地海洋功能區(qū)劃中為海洋牧場建設(shè)保留足夠的海域空間，積極爭取將本地海洋牧場規(guī)劃或建設(shè)區(qū)域，作為漁業(yè)功能區(qū)域加以體現(xiàn)。

二是積極引導(dǎo)多方力量參與海洋牧場建設(shè)。加強海洋牧場頂層設(shè)計，通過職能授權(quán)以及合同委托等多種形式，引導(dǎo)科研教學(xué)、推廣機構(gòu)、社團(tuán)企業(yè)參與海洋牧場建設(shè)與管理。

三是積極推動建立多渠道、多層次、多元化長效投入機制。海洋牧場建設(shè)先期投入巨大，僅僅依靠政府資金投入，在后期運營管護(hù)以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面都難以為繼。建議引導(dǎo)生態(tài)補償資金和社會資本參與海洋牧場建設(shè)，加快推進(jìn)海洋牧場開發(fā)利用，提高海洋牧場經(jīng)營管理水平。

（五）堅持共享發(fā)展，讓社會公眾共享海洋牧場建設(shè)成果

海洋牧場的公益屬性是各級政府支持其發(fā)展的主要原因，因此在海洋牧場建設(shè)過程中，我們必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，讓漁民群眾乃至社會公眾充分共享海洋牧場的建設(shè)成果。

一是讓海洋牧場的發(fā)展惠及更多產(chǎn)業(yè)。推動海洋牧場與設(shè)施漁業(yè)、水產(chǎn)品加工流通、旅游觀光、休閑垂釣等二三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在確保生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下加快區(qū)域性漁業(yè)綜合開發(fā)，充分發(fā)揮海洋牧場綜合效益。

二是讓海洋牧場發(fā)展惠及廣大漁民。將海洋牧場與促進(jìn)漁民增收更好地結(jié)合起來，通過海洋牧場建設(shè)促進(jìn)海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)傳統(tǒng)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，帶動落后漁村發(fā)展，使海洋牧場真正成為漁業(yè)的“綠水青山”和“金山銀山”。

三是讓海洋牧場發(fā)展惠及更多的社會公眾。將海洋牧場生態(tài)效益的發(fā)揮納入考核機制，使海洋牧場首先必須發(fā)揮好海上“綠水青山”的作用，合理開發(fā)利用海洋牧場水產(chǎn)品，加強質(zhì)量監(jiān)管，使海洋牧場成為優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品的供給地，充分發(fā)揮海洋牧場在保障優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品供給和保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境中的重要作用。